Печать
PDF

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации § 7. Компетенция Федерального Собрания

Posted in Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право РФ

§ 7. Компетенция Федерального Собрания

Понятие компетенции парламента. Компетенция парламента — это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти. Компетенция устанавливается Конституцией РФ исходя из принципа разделе­ния властей. Полномочия парламента не дублируют полномочия исполнительной и судебной властей, они отражают его основное назначение как представительного и законодательного органа.

Парламентам свойственны три классические основные функ­ции, на которых, собственно, и выросла представительная сис­тема:

1)      принятие законов;

2)      утверждение государственного бюджета;

3)      в определенных формах контроль за исполнительной вла­стью.

Две первые функции практически нигде и никогда не подвер­гались сомнению, в то время как третья породила различные подходы. При парламентарных формах правления контроль за исполнительной властью носит многосторонний характер, а глав­ное — включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и тем самым отправлять его в отставку. В прези­дентской республике такого права у парламента нет, но парла­мент в разных формах участвует в формировании исполнитель­ных органов государственной власти и имеет определенные воз­можности влиять на исполнительную власть.

Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют компетенцию парламентов и в настоящее время. Считается, что именно через эти функции выражается суверенная воля народа, а следователь­но, обеспечивается демократическое правление.

Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предметную законо­дательную компетенцию, которая составляет главную часть об­щей компетенции любого парламента. Предметная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент вправе принимать законы. При различных подходах такая предметная компетенция может оказаться абсолютной или ограниченной. В Великобритании, например, для парламента не существует ни­каких ограничений, он вправе принимать любые законы, чем оп­ределяется его безусловное верховенство в системе органов госу­дарства. Формально на аналогичных позициях стояли конституци­онные системы тоталитарных государств. Пример ограниченной компетенции демонстрирует Франция, в Конституции которой закреплен точный перечень вопросов, по которым (и только по которым) парламент вправе принимать законы (за пределами пе­речня — прерогатива правительства). Более того, в этой стране правительство вправе с разрешения парламента издавать ордо­нансы, обычно относимые к сфере законов. Установление в кон­ституциях ряда стран точного перечня вопросов, по которым парламент вправе принимать законы, часто предназначено не для создания препятствий парламенту в рассмотрении других вопро­сов, а для ясного указания на то, что никакой другой орган вла­сти не вправе решать эти вопросы. Иногда парламенту прямо за­прещается вмешиваться в прерогативы исполнительной власти (Колумбия). Но это практика унитарных государств.

В федеративных государствах определение предметной компе­тенции — дело более сложное, поскольку власть разделена не только по горизонтали, но и по вертикали, т. е. между федераци­ей и ее субъектами. Поэтому требуется иметь четкий водораздел между предметами ведения всех законодательных органов. В США, например, Конституция в этих целях исчерпывающе за­крепляет предметную компетенцию Конгресса, оставляя все дру­гие вопросы в ведении штатов. Основной закон ФРГ решает про­блему по-другому: он не только делит вопросы законодательной компетенции между федерацией и ее субъектами (землями), но и предусматривает их совместную компетенцию, т. е. круг вопро­сов, по которым по определенным правилам законодательствуют как федерация, так и земли.

В Российской Федерации предметная законодательная компе­тенция Федерального Собрания конституционно в полном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в ко­торых перечисляются вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Од­нако круг вопросов, составляющих понятия «ведение Российской Федерации» и «совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов», шире предметной компетенции Федерального Собра­ния, поскольку по предметам ведения и совместного ведения пра­вовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собра­ние, но и другие федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Правительство РФ, другие федеральные исполни­тельные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать за­коны по вопросам, входящим, согласно Конституции РФ, в ком­петенцию Президента РФ (например, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено вч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Следовательно, Федеральное Собра­ние принимает законы по любым вопросам, входящим в веде­ние РФ и совместное ведение РФ и ее субъектов, если эти вопросы не входят в компетенцию других органов государственной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов Российской Федерации.

Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в дру­гой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается принять феде­ральный конституционный закон или федеральный закон по конкретному вопросу. Например, федеральные конституционные законы принимаются по определению режима военного положе­ния, порядка введения чрезвычайного положения, по установле­нию судебной системы РФ и др. Федеральные законы определя­ют порядок выпуска государственных займов, порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Консти­туции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федераль­ного Собрания.

Предметная компетенция определяет как бы общую направ­ленность законодательной деятельности Федерального Собрания. Но компетенция палат в этой сфере все же неодинакова. Так, Совет Федерации обязан рассмотреть принятые Государственной Думой законы только по указанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106): бюджет, налоги и сборы, война и мир и др. По другим же вопросам рассмотрение Советом Федерации законов, приня­тых Государственной Думой, не обязательно, по истечении опре­деленного срока они могут быть переданы Государственной Ду­мой Президенту РФ на подпись и обнародование и без одобре­ния Советом Федерации (ч. 4 ст.  105).

Так решается проблема предметной компетенции Федераль­ного Собрания в сфере законотворчества. Но каждая из палат Федерального Собрания обладает еще и специальной компетен­цией, прямо установленной Конституцией РФ. Эта специальная конституционная компетенция прежде всего отражает стремле­ние законодателя привлечь к участию в решении наиболее важ­ных вопросов жизни государства органы как исполнительной, так и законодательной и судебной власти. Разделение полномо­чий по решению того или иного вопроса призвано воспрепятст­вовать одностороннему подходу какого-либо одного органа вла­сти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнений различ­ных органов власти. Например, в отрешении Президента РФ от власти участвуют следующие органы государственной власти (ка­ждый со своими полномочиями): Государственная Дума, Совет Федерации, Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ.

Специальная компетенция, кроме того, предусматривает ис­ключительное право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме. Например, только Государ­ственная Дума вправе собственным решением объявить амни­стию. Только Совет Федерации может назначить выборы Прези­дента РФ и т. д. Рассмотрим специальную компетенцию каждой палаты Федерального Собрания.

Специальная компетенция Совета Федерации. Эта компетен­ция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законов. Регламент Совета Федерации предусматривает специальный по­рядок рассмотрения каждого такого вопроса.

В компетенцию Совета Федерации входят следующие вопросы.

1. Утверждение изменения границ между субъектами РФ.

Вопрос об изменении границ между субъектами РФ рассмат­ривается Советом Федерации по взаимному согласию субъек­тов РФ, границы между которыми предполагается изменить. Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ в Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами и утвержденное законодательными органами каждого из этих субъектов, обосно­вание указанного соглашения, согласованное субъектами РФ, и карта местности. Соглашение об изменении границ между субъ­ектами Российской Федерации прорабатывается в Комитете по делам Федерации и региональной политике. После того как Ко­митет вынесет заключение, проводится заседание Совета Федера­ции, на которое приглашаются полномочные представители за­конодательных и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ.  Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федера­ции и оформляется постановлением Совета Федерации. Это по­становление является окончательным, оно направляется в зако­нодательные и исполнительные органы соответствующих субъек­тов РФ, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

2. Утверждение указов Президента РФ о введении военного по­ложения и о введении чрезвычайного положения.

Указ Президента РФ о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения или чрезвычайного положения незамедлительно направляется Председателем в комитеты Совета Федерации.

Вопрос об утверждении указа Президента РФ рассматривается Советом Федерации в срок, не превышающий 48 часов для воен­ного положения и 72 часов для чрезвычайного положения. Реше­ние принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Феде­рации. Если решение об утверждении указа Президента РФ не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Фе­дерации незамедлительно направляется Президенту РФ и в соот­ветствующие органы исполнительной власти для исполнения.

В случае неутверждения Советом Федерации указа Президен­та РФ действие указа прекращается с момента его обнародования со следующего дня или через 72 часа.

3. Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Этот вопрос решается по предложению Президента РФ. За­ключение по обращению дают комитеты по обороне и безопас­ности и по международным делам или Комитет по СНГ. На засе­дание Совета Федерации приглашаются Президент РФ, Предсе­датель Правительства РФ. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляет­ся постановлением. Если решение не набрало большинства голо­сов от общего числа членов Совета Федерации, Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами территории Россий­ской Федерации, что также оформляется постановлением Совета Федерации.   Постановление   Совета  Федерации   в течение двух дней со дня его принятия направляется Президенту РФ.

4. Назначение выборов Президента РФ.

Основанием для рассмотрения Советом Федерации вопроса о назначении выборов Президента РФ может быть истечение срока пребывания Президента РФ в должности, а также досрочное пре­кращение Президентом исполнения полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ. Досрочные выборы в случае от­ставки Президента РФ назначаются Советом Федерации в двух­недельный срок с момента досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ. Решение о назначении выборов Президента РФ принимается большинством голосов и подлежит опубликованию не позднее чем через пять дней.

5. Отрешение Президента РФ от должности.

Совет Федерации вправе отрешить Президента РФ от должно­сти только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховно­го Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о со­блюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Прези­дента РФ в государственной измене или совершении иного тяж­кого преступления после получения из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Пре­зидента РФ признаков преступления. Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против Прези­дента РФ в Совет Федерации направляются заключение специ­альной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Прези­дента РФ, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ. По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета Федерации немедленно направ­ляет их в Комитет по конституционному законодательству и су­дебно-правовым вопросам и созывает Совет Федерации для при­нятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ для дачи заключения о соблюдении установленного по­рядка выдвижения обвинения.

Вопрос об отрешении Президента РФ от должности без обсу­ждения включается первым в повестку дня заседания, созывае­мого в срок, не превышающий 72 часов с момента получения за­ключения Конституционного Суда РФ. На заседание, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президен­та РФ от должности, приглашаются Президент РФ, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства РФ, Пред­седатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, члены специальной комиссии, образованной Государ­ственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдви­нутого против Президента РФ.

Рассмотрение вопроса об отрешении Президента РФ начина­ется с сообщения Председателя Государственной Думы об осно­ваниях выдвижения обвинения против Президента РФ. Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Су­да РФ для оглашения заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого слово предоставля­ется Председателю Верховного Суда РФ для оглашения заключе­ния о наличии в действиях Президента РФ признаков преступле­ния. После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. Президен­ту РФ либо его представителю может быть предоставлено слово по его желанию.

Постановление об отрешении Президента РФ от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллете­ней. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением. Если решение Совета Федера­ции об отрешении Президента РФ не набрало необходимого ко­личества голосов, рассмотрение обвинения против Президен­та РФ прекращается, что оформляется также постановлением. Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.

В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдви­жения Государственной Думой обвинения против Президен­та РФ.

6. Назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Эти конституционные полномочия Совета Федерации допол­няются п. 7 Положения об Экономическом Суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992 г., в соответствии С которым судьи Экономического Суда Содружества Независимых Государств назначаются в по­рядке, установленном для назначения судей Высшего Арбитраж­ного Суда РФ.

Кандидатуры для назначения на эти должности представляет Президент РФ. Совет Федерации рассматривает вопросы о на­значении на должность судей в срок не позднее 14 дней с момен­та получения представления. Кандидатуры предварительно обсу­ждаются в Комитете по конституционному законодательству, ко­торый готовит заключение по каждой кандидатуре.

Назначенным на должность судьи считается лицо, получив­шее при тайном голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если кандидатуры, представ­ленные для назначения на должности судей, при голосовании не наберут требуемого количества голосов, то они отклоняются.

После оглашения результатов голосования по кандидатурам судей Конституционного Суда РФ Председатель Совета Федера­ции приводит к присяге лиц, назначенных на должности судей Конституционного Суда РФ. Приведение к присяге проходит в торжественной обстановке при наличии в зале заседаний Госу­дарственного герба Российской Федерации и Государственного флага Российской Федерации. Лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда РФ, произносит текст присяги вслух, стоя на трибуне, положив руку на текст Конституции РФ. Присягу судей Конституционного Суда все находящиеся в зале заседаний заслушивают стоя. Принесение присяги удостоверяет­ся личной подписью судьи под текстом присяги с указанием да­ты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Фе­дерации. Председатель Совета Федерации передает судье мантию как символ судебной власти. После принесения судьями Консти­туционного Суда РФ присяги звучит Государственный гимн Рос­сийской Федерации.

7. Назначение на должность и освобождение от должности Гене­рального прокурора РФ.

Кандидатуру для назначения на должность Генерального про­курора РФ представляет Совету Федерации Президент РФ. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора РФ в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента РФ. Кандидатура предварительно обсуждается в Комитете по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который гото­вит заключение по представленной кандидатуре. Генеральный прокурор РФ считается назначенным на должность, если при тайном голосовании за представленную кандидатуру проголосо­вало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации. Если кандидатура, представленная Президентом РФ, при голосо­вании не наберет требуемого количества голосов, Президент РФ в течение 30 дней представляет новую кандидатуру для назначе­ния на должность Генерального прокурора РФ.

Вопрос об освобождении от должности Генерального проку­рора РФ рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента РФ. Если это предложение не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется, что оформляется постановлением Совета Феде­рации. Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобо­ждение от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Освобождение от должности Генерального прокурора РФ также оформляется постановлением Совета Федерации.

При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представ­ленной Президентом РФ для назначения на должность Генераль­ного прокурора РФ, или предложения Президента РФ об освобо­ждении от должности Генерального прокурора РФ Совет Феде­рации принимает постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью устранения возникших раз­ногласий.

Назначение и освобождение заместителей Генерального про­курора проводится в аналогичном порядке, но предложение вно­сит Генеральный прокурор РФ.

8. Назначение на должность и освобождение от должности за­местителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации по представлению Президен­та РФ. Предложения о кандидатах на эту должность могут вно­ситься Президенту комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Кандидатуру для назначения на должность замести­теля Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действую­щего заместителя Председателя. В случае досрочного освобожде­ния от должности Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобожде­ния. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Пре­зидент вправе вновь представить на рассмотрение Совета Феде­рации ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Кандидатуры для назначения на должности аудиторов пред­ставляют комитеты и комиссии Совета Федерации. Вопрос о ли­шении неприкосновенности заместителя Председателя и аудито­ров Счетной палаты, назначенных на должность Советом Феде­рации, решается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ.

9. Назначение членов Центральной избирательной комиссии РФ.

В соответствии с Федеральным законом об основных гаранти­ях избирательных чправ граждан Российской Федерации Совет Федерации назначает на должность пять членов Центральной из­бирательной комиссии Российской Федерации. Кандидатуры для назначения на эти должности предлагают Совету Федерации за­конодательные (представительные) и исполнительные органы го­сударственной власти субъектов РФ. Назначение производится тайным голосованием. Назначение на должность членов Цен­тральной избирательной комиссии оформляется постановлением Совета Федерации.

10. Обращение в Конституционный Суд РФ.

В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Совет Федерации может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросами о со­ответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Государственной Думы, Правительства РФ и ряда других правовых актов. Не может быть направлено в Кон­ституционный Суд РФ обращение Совета Федерации, по предме­ту которого Конституционным Судом ранее было вынесено по­становление, сохраняющее свою силу.

Совет Федерации принимает постановление о направлении запроса или ходатайства Совета Федерации в Конституционный Суд, а также постановление о назначении официального представителя (представителей) при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде РФ.

Согласно Конституции РФ запрос о соответствии Конститу­ции нормативных актов и договоров может быть направлен в Конституционный Суд РФ не только палатой, но и одной пятой членов Совета Федерации. В этом случае запрос подписывается членами Совета Федерации, направляющими его в Конституци­онный Суд, с указанием фамилии, имени, отчества, субъекта РФ, который они представляют.

Регламентом также установлен порядок назначения Советом Федерации членов Высшей квалификационной коллегии су­дей РФ — представителей общественности, порядок рассмотре­ния вопросов внешней политики и межпарламентского сотруд­ничества, порядок консультаций по вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей, порядок принятия Рег­ламента и внесения в него изменений и дополнений.