§ 2. Государства дальнего зарубежья - Страница 2
Рейтинг пользователей: / 1
ХудшийЛучший 
Водное право - Д.О. Сиваков Водное право

 

Если применять терминологию российского законодательства, Нидерланды от природы есть земли водного фонда, испытывающие долгое и сильное антропогенное воздействие. Этим объясняется постоянный характер права публичной собственности на земли польдеров и установление государственного целевого назначения освоенных земель. Первоначально они сдавались в пользование специальным государственным предприятиям, создающим инфраструктуру и укрепляющим противопаводковые сооружения. Затем подготовленные к сельскохозяйственному использованию участки переходили в частное пользование, исключая площади самих гидротехнических сооружений, дорог и линий связи. Граждане, арендующие недвижимость на польдерах, получают налоговые льготы. Это предусмотрено в Законе 1958 г. "Об аренде" (в ред. 1977, 1978, 1980, 1983 гг.) <1>.

<1> Быстрое Г.Е. Земельная и аграрная реформа в зарубежных странах: правовая теория и практика. БГЭУ, 1999. С. 157.

За последние 40 лет законодательство Нидерландов значительно усилило охрану вод. Ряд законов по водным ресурсам: "О загрязнении поверхностных вод" (1969 г.); "О водопользовании" (1989 г.) и т.д. - предусматривал интегрированное управление водными ресурсами, включая дно и берега водных объектов, а также водные биокомпоненты. Для Голландии характерна система водных советов: эти специфические органы имеют многовековую историю и ранее занимались вопросами борьбы с наводнениями, а в настоящее время в их компетенцию входит защита вод от загрязнения. Водные советы подконтрольны провинциальным природоохранным агентствам, ответственным за применение всего экологического законодательства <1>.

<1> Высторобец Е.А. Экологическое законодательство России, Великобритании, Канады и Нидерландов: сравнительно-правовой анализ: Рукопись диссертации.

США отличаются высокой антропогенной нагрузкой на гидрографическую сеть, неравномерным распределением водных ресурсов, неразмеренным режимом рек. Многое в водных ресурсах США напоминает нам российскую ситуацию (включая и неравномерное распределение вод).

Главная река США - Миссисипи, бассейн которой почти полностью входит в границы страны, что, к сожалению, не спасает этот гидрографический район от несогласованных действий. Решающий фактор его деградации - воздействие дамб, дренажей, каналов, плотин, шлюзов, прочих гидротехнических сооружений. Свыше полутора столетий дамбы остаются краеугольным камнем защиты от паводков, но построены они были в разное время, по разным планам, близ уреза воды, что не давало возможности погасить разрушительную силу волны <1>. Уязвимость защитной системы проявилась во время наводнений на Миссисипи и Миссури в 1993 - 1994 гг. Реки Миссисипи, Миссури, Иллинойс и др. были буквально искалечены спрямлением и углублением   русла,   некорректным   освоением   пойм.   По   сути,   в   результате   антропогенной трансформации реки стали полуискусственными водными объектами, страдающими от интенсивного накопления наносов и эвтрофикации. К сожалению, самоуверенный человек хуже (даже для самого себя) регулирует водные ресурсы, чем естественные факторы и фильтры: луга, леса, болота, старицы речных долин, бобровые плотины. За 90 лет среднегодовой ущерб от наводнений вырос в 2,5 раза. Постепенно и в Новом свете стали понимать необходимость снятия многих искусственных "препон" и дать естественным водоемам и водотокам известную свободу. В частности, она выражается даже в разливе на еще недавно отгороженных дамбами и от этого засыхающих поймах. Власти и заинтересованные хозяйствующие субъекты стали поощряться в воздержании от застроек. Многие валы пришлось разрушать, но пойменные водоемы еще долго были беззащитны от засыпки. Между тем противопаводковые водохранилища не смогли предотвратить разрушительного наводнения 1993 г.

<1> См.: Лью Р. Миссисипи: проблемы устойчивого развития // Экология и жизнь. 2001. N 2. С. 50 - 53.

Главные по своей значимости озера США известны как Великие озера, куда входит самый большой в мире пресный естественный водоем - озеро Верхнее. Они имеют сток через реку Святого Лаврентия в океан. Поскольку эта международная водная система в большей части расположена на территории США, то именно им приходится принимать основные (и небезуспешные) меры по очистке этих уникальных, оставшихся от ледника озер. Дно их не без основания считалось коллектором опасных веществ: так называемый Приозерный экономический район США характеризуется высокой антропогенной нагрузкой. Этот индустриально развитый регион имеет к тому же свыше половины лучших земель, плодородную почву (чернозем), равнинный рельеф, оптимальные климатические условия. Соединение Великих озер с бассейном Миссисипи, а также иные гидротехнические преобразования превратили эту зону в побережье сквозного судоходного пути, на котором высятся городские ландшафты Чикаго, Кливленда, Детройта, Милуоки.

Традиционно болота понимались как ненужные земли, которые нужно передать в частные руки для последующей мелиорации. Болота и переувлажненные земли стали пониматься американскими учеными не как лишние неудобья, а важный фактор стабильности ландшафта. Россия же имеет печальный опыт грандиозных планов мелиорации земель. Почти 50% этих земель находятся в северной части Среднего Запада США (это всего 9 штатов) <1>. С 1985 г. в США на государственном уровне осуществляются меры по сохранению и восстановлению переувлажненных земель. Последние считались зонами насыщения почвенного покрова поверхностными и подземными водами, частота и продолжительность которого вызывает преобладание адаптированной к этим условиям растительности. Закон США 1985 г. "О продовольственном обеспечении" предусматривал полное лишение всех видов государственных льгот фермеров, использующих переувлажненные земли под посевы сельскохозяйственных культур. Закон 1990 г. "О продовольствии, сельском хозяйстве, охране окружающей среды и торговле" предусматривает ответственность за любое нарушение режима этих земель при некотором смягчении и дифференциации санкций.

<1> См.: Государственные меры по сохранению и восстановлению переувлажненных земель в США// Экономика сельского хозяйства России. 1994. N 2. С. 30.

Еще в 1850 г. США как федерация приняли на себя ответственность за улучшение судоходных путей, а затем было предусмотрено сотрудничество между Федерацией и штатами по вопросам оросительной системы <1>. Федерация имеет полномочия в сфере судоходства, строительства ГЭС, борьбы с паводками, охраны окружающей среды. Наиболее важные валы у городов строились корпусом военных строителей за государственный счет. Традиционно именно судоходные и связанные с ними воды считаются федеральными. Таким образом, из федеральных функций вытекала и федеральная собственность. Федеральные полномочия как бы ограничивали распространенную историческую собственность штатов на воды.

<1> Уайт Т. Водные ресурсы США: проблемы использования. М.: Прогресс, 1971. С. 180 -182.

Публичные формы собственности (федеральная и штатов) отвечают существующим в США проблемам, а водный кризис делает недопустимой рыночную стихию в водном хозяйстве. При этом ряд полномочий государство делегировало негосударственным организациям. Так, например, в речных бассейнах существуют, как правило, бассейновые ассоциации водопользователей со своими административными правами (имитирование откачки воды, регистрация скважин и водомеров).

Для США характерна неполная реализация бассейнового подхода в организации водного хозяйства. Существует несколько больших бассейновых организаций с обязательным вовлечением водопользователей, но Агентство по охране окружающей среды не может навязать бассейновую организацию повсеместно.

Водное законодательство США первоначально имело хозяйственный, а не природоохранный аспект. Первым федеральным законом, устанавливающим запрет на сбросы твердых отходов в воды США, стал Закон о реках и бухтах 1899 г. Первоначальным замыслом законодателя было устранение помех для навигации, однако в 60-е гг. XX в. произошло "второе рождение" этого акта. Получивший новое толкование Верховного суда США, этот Закон действует до сих пор и используется для возбуждения судебных исков против промышленного загрязнения водоемов и водотоков.

В 1948 г. был принят один из первых фундаментальных законов в области охраны окружающей среды - Федеральный закон о контроле над загрязнением вод. Впервые Конгресс США принял акт, направленный исключительно на борьбу с загрязнением водной среды. В дальнейшем этот Закон претерпел существенные изменения по названию и содержанию (в 1965, 1972, 1977 и 1987 гг.). В редакции 1987 г. данный Закон охватил почти все вопросы предотвращения и устранения всевозможных загрязнений вод. Теперь он именуется Законом о чистой воде.

В 1924 г. Конгресс принял закон о загрязнении нефтью, запретивший сбросы нефтяных отходов в прибрежные воды. После многочисленных изменений и дополнений этот закон был отменен. Лишь в 1990 г. был принят новый Закон о загрязнении нефтью, урегулировавший главным образом вопросы компенсации ущерба в связи с нефтяными разливами.

В 1953 г. был принят Закон о погруженных землях и землях внешнего континентального шельфа, разграничивающий юрисдикцию штатов и США. Штаты отвечают за погруженные земли и природные ресурсы в пределах 3-мильной зоны территориального моря, а Федерация - за природные ресурсы внешнего континентального шельфа вне пределов 3-мильной зоны. Однако регулирование навигации, торговли, оборона и заключение международных соглашений остались в компетенции США.

В полном масштабе общенациональная морская политика получила свое отражение в Законе о морских ресурсах и техническом развитии 1966 г., а также в Законе об охране морской среды 1972 г. (с послед, изм.). Последний Закон регулирует транспортировку и сброс отходов в морские воды, предусматривает создание специальных морских зон, в пределах которых природопользование ограничено задачами сохранения целостности морских экосистем. Первый морской заповедник был создан в 1975 г. Морские заповедники создаются в регионах, обладающих особой экологической, научной, исторической и иной ценностью. Они охватывают как сушу, так и море, и их территория не должна быть меньше 1 кв. морской мили.

Следует признать, что законодательство о водных биоресурсах США также проникнуто замыслом создать своего рода морские заповедники. Эта идея была высказана Президентом США Ф. Рузвельтом еще в 1937 г., в обновленном виде она была реализована в Законе "О сохранении рыбных ресурсов и об управлении ими" 1976 г. Последний устанавливает порядок создания специальных зон управления рыбным хозяйством, контролируемых государством.

Охрана морской среды невозможна без охраны побережья. В 1972 г. был принят Закон об управлении береговой зоной, предусматривающий разрешительный порядок хозяйственных мероприятий в прибрежных пространствах. Очевидно, что данный Закон был принят исходя из чрезвычайной уязвимости и в то же время ценности морских побережий.

Водное законодательство США характерно тем, что конкретные противопаводковые и ирригационные меры в отдельных бассейнах и подбассейнах (Нижняя Миссисипи, Миссури, Огайо) закреплены и регламентированы отдельными законами. Другой важной чертой является создание федерального межведомственного комитета по речным бассейнам, а также региональных межведомственных комитетов по Миссури, Колумбии, Арканзасу, Ред-Ривер, рекам Новой Англии и Нью-Йорка, Тихоокеанского Юго-запада. Законодательно также предусматривалось создание всевозможных совместных комиссий и исследовательских центров по изучению вод <1>. Еще с 20-х гг. XX в. между штатами заключаются договоры, предусматривающие распределение стока межштатных рек. Данные договоры заключались по масштабным проектам, два из 26 заключенных договоров одобрены Конгрессом США и получили силу закона. Данная метаморфоза очень интересна сточки зрения причин и условий превращения договорного права в закон.

<1 > Уайт Т. Указ. соч. С. 180 -184.

Однако далеко не всегда договоры между штатами имеют безупречную манеру изложения, исключающую разное толкование договора. Так, с 1974 г. ведутся судебные дела по распределению воды, дошедшие до Верховного суда США. Из-за реки Колорадо судились штаты Канзас и Колорадо, из-за реки Пекос - Техас и Нью-Мексико. В ходе процесса выявилось, что распределение воды исходило из нереальных, завышенных объемов. Но была и более глубокая причина возникновения споров - изменение хозяйственной обстановки, которую не предвидели составители договоров.

Земельные собственники не имеют права самовольно осушать и застраивать некоторые прибрежные участки, а также водные и болотные площади. Они даже не имеют права на компенсацию за соблюдение такого запрета. В противном случае государство полномочно брать плату за укрепление подмываемых частных берегов, ибо это существенно повышает их стоимость. Для соблюдения баланса частных и публичных интересов надо учитывать, что частная собственность на землю не является абсолютной. В 18 штатах власти придерживаются именно такой позиции и лишь в четырех, напротив, идут на поводу у частных собственников. Попытка добиться принятия федерального акта о компенсации в названных случаях вызвала противодействие администрации Б. Клинтона <1>.

<1> Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 2001. N 1.С. 47.

Перейдем теперь к американскому аналогу российской категории земель водного фонда и водоохранных зон <1>. В 1965 г. был принят Закон о создании фонда для финансирования охраны земельных и водных ресурсов, разрешающий отвод и приобретение земель для рекреационного и охотничьего использования. Согласно другому Закону США 1968 г. "О диких и живописных реках", возникает новая категория особо охраняемых природных объектов, являющаяся разновидностью земель природоохранного назначения. Это земли доминирующего природоохранного назначения. Под действие данного акта подпадают реки с живописными, рекреационными, геологическими, историческими, другими экологическими характеристиками. Такой неисчерпывающий перечень критериев, как справедливо считают американские юристы, не обладает достаточной точностью. Однако этот недостаток смягчается при классификации самих диких и живописных рек. Закон делит их на три группы: дикие, живописные, рекреационные. Воды первой группы не должны быть загрязнены и омывают первозданные берега, а в их водосборы нет доступа по автомобильным дорогам. Эти же требования в более мягких формах предъявляются и к живописным рекам. На рекреационных реках, зарегулированных водохранилищами, каналами, водохозяйственными сооружениями, автомобильными и железнодорожными подъездами, частично освоены берега и водосборы.

<1> См.: Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. С. 95, 103 - 106.

Закон 1968 г. предусматривает создание специальных коридоров по обоим берегам рек с особым режимом природопользования. Площадь таких коридоров должна быть не менее 10 акров на 1 милю, т.е. примерно по 25 м от каждого берега. Закон не дает окончательного перечня запрещенных и разрешенных видов деятельности в пределах подобных земель, но правоприменительная практика избрала довольно гибкий путь. Как правило, обходятся лишь некоторым ограничением строительства дорог, населенных пунктов, размещения промышленных предприятий, заготовки древесины, выпаса скота. Наибольшая хозяйственная свобода предоставляется на рекреационных реках.

Закон допускает выделение площадей коридоров из территорий федеральных ведомств, сохраняющих некоторые управленческие полномочия по отношению к ним. Возможны и перераспределение земель между федеральными ведомствами, их безвозмездная передача от штатов в ведение федерального правительства, а также приобретение государством ограниченного права собственности у частных землевладельцев. Живописный измент означает право государства контролировать использование территории (земли и воздушного пространства над ней) в соответствии с целями охраны природных качеств диких, живописных и рекреационных рек. Неотъемлемая черта измента как компромиссного правового института заключается в сохранении видов землепользования, существующих до продажи участка государству.

Замысел законодателя таков: сохранить в возможно более естественном состоянии все три группы рек и запретить дальнейшее использование этих водотоков для строительства ГЭС, водохранилищ, прокладки каналов, осуществления других водохозяйственных проектов.

Сохранение первозданного состояния - одна из задач признания природного комплекса общим достоянием <1>. Таковыми считаются дно и ложе вод, некоторая часть их флоры и фауны (лесов), атмосферный воздух. Водопокрытые площади считаются общим достоянием, водоем и водоток можно использовать для передвижения и транспортировки емкостей. Сплав древесины на одной из рек дал возможность признать ее дно "общим достоянием". Но, например, строительство плотины в границах еще не объявленного национального парка заставило бы в будущем его администрацию "выпрашивать" воду для рыбного и бобрового хозяйства, так как здесь нет режима общего достояния. Признание правительством реки дикой и красивой влечет за собой недопустимость строительства плотины, например, из-за гнездования журавлей и аистов. Большой резонанс вызвал процесс по поводу судьбы острова "Лисья голова" площадью 15 тыс. га в штате Северная Каролина, которому угрожала вырубка лесов под строительство домов. Апелляционный суд удовлетворил иск, так как из-за смыкания острова с дном и ложем реки и океана режим общего достояния распространяется на побережье и пляжи устьевого взморья, которые вполне рационально использовать для рекреации.

<1> См. подроб.: Экологическое право / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 1999. С.410 -415.

Согласно судебной практике, частные права на воду не должны подрывать традиционные права населения на рекреацию, рыболовство, судоходство, а штату не следует поступаться общественными интересами. Когда он все же это допускает, то вмешивается суд. Так, например, в 1983 г. было отменено разрешение, выданное властями Лос-Анджелеса, на изменение русел рек, впадающих в озеро Моно, на том основании, что "берега, дно и воды озера Моно находятся под защитой публичных прав" <1>.

<1> Краснова И.О. Экологическое право США: исследование теории и практики развития: Монография. М., Междунар. академия информатизации (отделение прав человека), 1996.

В ряде засушливых и наиболее поздно освоенных штатов действует правило старшинства водопользования ("первый по времени - первый по праву") <2>. У традиционных правообладателей (чаще всего, фермеров) есть преимущественные водные права, "уживающиеся" с собственностью штата на водный объект. Однако это не дает им оснований для нерационального, вернее, эгоистичного поведения, лишающего "младшего соседа" природных благ. Так, например, нельзя запруживать разлив реки, чтобы профильтровать ее в грунт. В Техасе признано, что под землей находится так называемая линза - водоем подземных вод. Страдающему от маловодия соседу довольно трудно доказать, что на самом деле под землей существует водоток, который был пресечен произвольными действиями одного из собственников. Поэтому он прибегает к более действенным способам, обращаясь в суд с иском о просадке земли, доказательства которой наглядны.

<2> Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. М.: БЕК, 1997. С. 180-183.

В восточных штатах США применяют так называемые принципы берегового права, заключающиеся в исключительном праве на водопользование прибрежных земельных собственников. Здесь также действует нередко проверяемое в судах правило о разумности пользования. Кроме того, запрещается прогонять сбрасываемую воду на вклинивающийся участок или уводить в зону стока иного водного объекта.

В США складывается еще и разрешительный порядок природопользования, во многом схожий с нашим отечественным. Таким образом, при экологически грамотных водных правоотношениях во главу угла поставлена недопустимость истощения водотоков и водоемов, в частности бассейнов озер.

Соседняя с США Канада - мировой лидер по числу озер: их около 4 млн. Но страна озер отличается также густой и полноводной сетью рек. Вместе реки и озера составляли текучие дороги, по которым шли первопроходцы и золотоискатели. Однако связывающие разные провинции судоходные пути (река Святого Лаврентия, Ниагара и т.д.) замерзают и нуждаются в ледокольной проводке. Судоходство затрудняется также порогами, дающими, однако, уникальные возможности для развития гидроэнергетики. Крупные озера и реки составили целые системы, выходящие к морю (в частности, к Гудзонову заливу).

Канада по площади территории занимает второе место в мире после России, эти государства схожи как по климату, так и по распределению водных ресурсов, а также гидроэнергетическому потенциалу. Отличительной чертой Канады является обилие водных ресурсов, которые в большей части удалены от мест основного водопотребления. При этом на фоне наблюдающегося загрязнения поверхностных и подземных вод сами гидроресурсы страны отличаются дешевизной. По данным на начало 90-х гг., канадское водопотребление превышало европейское в два раза, а стоимость канадской воды составляла 1/4 европейской стоимости. В этих условиях предлагалось повысить цену на водные ресурсы в целях сокращения излишнего водопотребления. К концу XX в. водопользование в Канаде стало практически бесплатным, но лицензируемым. Теплоэлектростанции в провинции Альберте не платят ни за забор, ни за сброс воды <1>.

<1> Беднарук СЕ. В Канаде водопользование бесплатное. Платят за лицензии // Вода России. 1999. N3. С. 24.

Экономическое развитие Канады привело к отрицательным экологическим последствиям: 25% ее ландшафтов существенно изменились, около 45% водоемов подвержено влиянию кислотных осадков, страдает водная (в том числе и морская) фауна. Загрязнение крупных водоемов влечет за собой осложнение питьевого водоснабжения, в том числе и в мегаполисах.

Хотя Канада - государство англо-американской правовой семьи, в ней существует и развивается водное законодательство. Согласно ирригационному акту 1894 г., все поверхностные воды принадлежали государству, а приоритет водопользования зависел от даты заявки. По Закону 1906 г., в случае нехватки воды приоритетными являются (в порядке убывания) питьевое, бытовое, промышленное, сельскохозяйственное пользование. При этом обделенные обладатели лицензии получали компенсацию. Таким образом, произошел переход от права старшинства водопользователей к более разработанному и экологизированному подходу.

Канадское водное законодательство (Закон о воде (1985 г.) и др.) решает общие вопросы управления, использования и охраны водных ресурсов (включая подписание федерально-провинциальных соглашений) наряду с установлением конкретных правовых режимов по отдельным видам вод (внутренние, территориальные, международные и иные акватории). С 60-х гг. XX в. в Канаде было подписано около сотни федерально-провинциальных соглашений, посвященных, в частности, качеству воды и его мониторингу <1>. Как и в США, большую роль в природопользовании играют принимающие свои водные законы субъекты федерации - провинции. Именно за счет провинциального бюджета содержатся и эксплуатируются противопаводковые и мелиоративные водохранилища.

<1> Высторобец Е.А. Указ. соч.

В настоящее время поверхностные воды Канады находятся в компетенции федерального Министерства окружающей среды и его подразделений в провинции. В рамках этого министерства функционирует гидрометеослужба, специальный отдел министерства регулирует режим водохранилищ. Вопросы регулирования подземных вод находятся в компетенции Министерства природных ресурсов.

В 1986 г. система сравнительно небольших штрафов за промышленное загрязнение была сменена более жесткими, даже уголовными санкциями (крупный штраф, лишение свободы) <1>. Кроме того, в Канаде практикуется вознаграждение владельцев озерно-болотных угодий за воздержание от осушительных работ и выжигания растительности. Этим канадская практика в данном вопросе отличается от практики США. Многочисленные особо охраняемые территории Канады включают в свой состав как водные объекты (поозерья, фиорды, каньоны, ледники, термальные источники), так и сопряженные с водой участки (дюны, заболоченные леса и т.д.). Нередко они рассматриваются как королевство бобров и места обитания других редких видов фауны.

<1> Решетников Ф.М. Указ. соч. С. 117.

Отдельного внимания заслуживает система Великих озер и реки Святого Лаврентия, по которой проходит оживленный морской глубоководный путь. Еще Договор о пограничных водах 1909 г. предопределил создание Комиссии по пограничным водным ресурсам. Она функционирует до сих пор и располагает солидным штатом сотрудников, финансовым фондом. В целом канадская сторона (федеральные органы, провинции, муниципалитеты, общественные организации) приняла большие усилия по оздоровлению всего бассейна Великих озер. Эта крупнейшая система пресных вод в последние годы стала чище, чем полвека назад. Соглашение 1994 г. по очистке и защите крупных водоемов уже истекло в 2002 г., но правительство Канады инициирует новое соглашение со всеми заинтересованными сторонами и тратит крупные средства на 16 проблемных участков бассейна. Наряду с межгосударственными соглашениями водные отношения в самой Канаде регламентируются договоренностями между федеральным правительством и заинтересованными провинциями <1>.

<1> Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 2001. N7. С. 81.

Водным ресурсам Великобритании были посвящены Законы: "О защите и использовании вод" (1973 г.), "О сбросах загрязняющих веществ в море" (1974 г.), "О полномочиях местных органов  власти  в  контроле за  расходованием  воды  и  сбросами  промышленных отходов во внутренние и прибрежные воды" (1977 г.), Водный закон (1989 г.) <1>. Позже британское законодательство, например, Закон о водных ресурсах (1991 г.) стало обстоятельно регламентировать вопросы лицензирования, контроля, финансовых отношений в водном хозяйстве. Не обойдены вниманием и весьма специфические ситуации с засухой и наводнением. Качество подземных вод Соединенного Королевства достаточно высоко, что предопределено таким направлением экологической политики, как установление водоохранных зон, которые предопределены так называемыми районами чувствительности к нитратам. Этот прием резко ограничивал сброс загрязняющих веществ и был основан не только на национальном законодательстве, но и на директивах ЕЭС <2>.

<1> Решетников Ф.М. Указ. соч. С. 31, 32.

<2> Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 1990. N9. С. 92.

За полвека управления водными ресурсами Соединенного Королевства произошло немало серьезных перемен, но традицию бассейнового управления сохранили даже при передаче водоснабжения и очистки сточных вод в частные руки. Однако из-за высокой степени приватизации водного хозяйства водопользователи практически не участвуют в управлении, что приводит к ущемлению их интересов и извлечению частными компаниями наибольших прибылей с ущербом для потребителей.

Как островная держава, Великобритания не могла игнорировать необходимость правовой охраны морского взморья. Однако национальные законы владычицы морей должны были соответствовать международным конвенциям и обновлялись согласно им. Недаром уже в межвоенный период был принят Закон 1922 г. "О нефти в судоходных водах". Он запрещал умышленный слив нефти в пределах территориальных вод. В связи с принятой Международной конвенцией по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. был принят новый британский Закон 1955 г. с тем же названием. На этом этапе развития правовой защиты устраивались запретные для слива стойких видов нефти зоны длиной от 50 до 150 миль от берега. Новым этапом была международная Брюссельская конвенция относительно вмешательств в открытое море в случае аварий, приводящих к загрязнению нефтью 1969 г. В Соединенном Королевстве был принят новый Закон о предотвращении загрязнения нефтью 1971 г. Статьи 12-16 этого Закона посвящены правам английских властей на применение принудительных мер к судну, если оно может загрязнить или уже загрязнило нефтью побережье или прибрежные воды Соединенного Королевства <1>.

<1> Киселев В.А. Новый английский закон о предотвращении загрязнения нефтью моря и побережья: Материалы по морскому праву. Вып. 2. М.: Мин-во мор. флота, 1972. С. 45 - 49.

Австралия крайне бедна пресной водой. Основная часть рек расположена на востоке (Муррей, Дарлинг и др.), в центре и на западе реки пересыхают. Большинство озер, включая и самое большое озеро Эйр, соленые. Поэтому в Австралии самой большой проблемой является увеличение засоленности земель и вод. Следовательно, основная задача государства -остановить и по возможности обратить вспять этот процесс. На федеральном уровне был разработан национальный план действий по засоленности и качеству воды, в котором определены задачи различных уровней власти и общественных организаций.

Ныне в Австралии действуют правовые нормы, служащие защите от различных видов загрязнения окружающей среды. Среди них находят применение не только новейшие законодательные акты как федерации, так и отдельных штатов. Таковым, например, является принятый в штате Южная Австралия в 1987 г. Закон об охране вод от загрязнения нефтью и иными вредными веществами. Действуют также нормы общего права, возникшие некогда в Англии для защиты интересов частных собственников и сейчас являющиеся анахронизмом. В результате возникают парадоксальные ситуации, когда суд отказывается принимать иск к предпринимателю от группы защитников природы, если ни один из ее членов не является землевладельцем, понесшим конкретный имущественный ущерб: общее право столетней давности не приспособлено к охране природе <1>.

<1> Решетников Ф.М. Указ. соч. С. 8.

Бассейновые принципы управления в полной мере не реализованы. В 1987 г. было подписано бассейновое соглашение по рекам Муррей - Дарлинг. Его участники: Федеральное правительство, правительства штатов Новый Южный Уэльс, Виктория, Южная Австралия. Для выполнения соглашения были созданы следующие органы: бассейновый совет, бассейновая комиссия, общественный консультативный совет. Главный орган - бассейновый совет, состоящий из министров от всех правительств - участников соглашения, исполнительный и консультативный орган - бассейновая комиссия, а также третий орган - общественный консультативный совет -исключительно консультативный и обеспечивающий связь с общественностью. Цель бассейнового соглашения заключается, в сущности, в обеспечении равноправного, эффективного и устойчивого использования вод, земель и других природных ресурсов бассейна. В этом заключается ландшафтный подход, который в известной мере будет способствовать преодолению недостатков действующего в Австралии общего права <1>.

<1> Вильдяев В. Особенности управления водными объектами за рубежом // Природно-ресурсные ведомости. 2005. N 31(278).

В Китайской Народной Республике (КНР) сложился мощный водохозяйственный комплекс. До 1995 г. было построено свыше 80 тыс. водохранилищ, в том числе 374 крупномасштабных. Общая емкость всех водохранилищ составляет 17% всего речного стока. Было построено 30 тыс. шлюзов, 240 тыс. км противопаводковых дамб. Только на берегах Хуанхэ построено свыше 5 тыс. км дамб. Однако при обваловании процесс осадконакопления в русле убыстряется, глубина реки уменьшается и ее пропускная способность снижается. Это требует нового наращивания дамб и валов, в результате многовековой практики в нижнем течении река становится выше окружающей местности на 6 - 7 м, а валы прорываются в среднем один раз в 2,5 года. Выход заключается в использовании практически всех крупных водохранилищ в противопаводковых целях, но и не только в этом <1>. Река Янцзы также является источником разрушительных наводнений с 1870 г. За последние полвека уничтожение лесов, осушение и заиление озер, интенсивная эрозия, сужение русла реки вывели речную экосистему из равновесия и привели к разрушительному наводнению 1998 г., отмеченному рекордным подъемом воды. Человеческие жертвы и огромный хозяйственный ущерб заставили государство перейти к крупномасштабным программам восстановления лесов и озер как гибких естественных регуляторов стока. Причина начавшейся реабилитации природной среды Китая кроется в бессилии плотин и прочих искусственных сооружений <2>.

<1> Евсегнеев В.А.  Российское и зарубежное законодательство о защите населения и территорий от наводнений. М.: Былина, 2003. С. 136, 137. <2> Экология и жизнь. 2001. N 2. С. 54 - 56.

Между тем состояние поверхностных вод оставляет желать лучшего, так как в 90-е гг. XX в. 80% промышленных сточных вод сбрасывались в водные объекты без обработки. Кроме того, страна небогата водными ресурсами, но их расходование расточительно. Даже известная своими наводнениями река Хуанхэ имеет в ряде участков тенденцию превращения в сезонный водоток. В условиях государственного планирования водное хозяйство недофинансировалось, а вода была даровым или очень дешевым благом <1>.

<1> Водохозяйственная реформа в Китае // Вода России. 1998. N 7. С. 2, 5.

КНР стала проводить интенсивную экологическую политику только с конца 70-х гг. Выразилось это, прежде всего, в развитии экологического законодательства, но интересны также нормы Конституции КНР об ответственности государства и его органов за состояние окружающей среды, за обеспечение и защиту экологических прав граждан и положения, иллюстрирующие экологическую функцию социалистического государства.

В 1979 г. был принят Закон КНР об охране окружающей среды, затем в его развитие были приняты законы по отдельным видам природных ресурсов: Об охране окружающей среды морей и океанов (1982 г.); О предотвращении загрязнения водной среды (1985 г.); О предотвращении загрязнения атмосферы (1987 г.); О степях КНР (1987 г.); Об охране диких животных и растений (1988 г.). В КНР используется и правовая форма кодексов: Водный кодекс 1988 г. и Лесной кодекс 1979 г. В 2002 г. принят Закон о системе оценки влияния на окружающую среду.

В КНР первые акты экологического права были малоэффективны, а само законодательство отличалось ограниченностью. Достаточно сложной является распространенная в Китае ситуация, при которой законы по борьбе с загрязнением принимаются на общегосударственном уровне, а их выполнение возложено на местные власти, отвечающие и за промышленное развитие. Затем в КНР происходит ужесточение и уточнение требований законодательства (более строгий экологический контроль, уточнение юридической ответственности, совершенствование управления). В КНР действует Министерство городского и сельского строительства и охраны окружающей среды, включая и водную среду. В то же время определенные экологические функции есть и у Министерства металлургической промышленности, под контролем которого находятся многие виды загрязнения окружающей среды. По статистическим данным, увеличение числа металлургических предприятий и рост выпуска их продукции сочетаются со снижением некоторых сбросов от металлургического производства. Тем не менее металлургическая промышленность как источник загрязнения представляется серьезным предметом для беспокойства <1>.

<1> Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 1995. N 12. С. 97.

За разросшееся водное хозяйство отвечает образованное в 1993 г. Министерство водного хозяйства. В его ведении находятся составление и реализация программ водопользования, вопросы комплексного использования водных ресурсов, сельскохозяйственное орошение, управление источниками водоснабжения, борьба с паводками и эрозией почвы. Подобная централизованная система управления водными ресурсами характерна отраслевым подходом с элементами ступенчатости: министерству было решено подчинить семь бассейновых водных управлений по рекам Янцзы, Хуанхэ, Хуайхэ, Хайхэ, Чжуцзян, Сунгари и Ляохе, а также озера Тайху. Соответствующие водные органы работают при провинциальных, уездных и местных властях.

Согласно решениям Государственного совета КНР, в течение нескольких лет проводилась реформа водного хозяйства. Были внедрены системы подряда и аренды, разрешена продажа малых водохозяйственных объектов крестьянам, был создан ряд водохозяйственных предприятий и акционерных обществ. В результате водное хозяйство повысило свой уровень техники и доходности. Основные доходы водного хозяйства приходятся на водоснабжение, гидроэнергетику, рыбное хозяйство, водохранилища.

Реформа водного хозяйства отразилась на дальнейшем развитии водного законодательства. Головной водный закон - Водный кодекс КНР неоднократно изменялся. Кроме того, в КНР приняты и действуют законы о предупреждении эрозии почв, о борьбе с паводками и некоторые другие. Принято большое количество административных правил и нормативов, в большинстве городов и уездов страны ввели систему лицензирования на использование воды. В водном законодательстве отразилось введение платности водопользования при формировании цен, включающих в себя себестоимость и налог на прибыль. Согласно Положению о накоплении и использовании фондов водохозяйственного строительства, опубликованному Государственным Советом в феврале 1997 г., было предписано отчислять 3% от общих фондов центральных и местных правительств на поддержку строительства важных водохозяйственных объектов центрального и местного назначения. Уже в декабре 1997 г. была образована Китайская компания водохозяйственных капиталовложений, которая стала контролировать поступление и использование средств, предназначенных для водного хозяйства <1>.

<1> Вода России. Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 1995. N 12. С. 9.

В 90-е гг. КНР заключила ряд комплексных двусторонних соглашений об охране окружающей среды с соседними государствами (Индия, Монголия, Южная и Северная Корея, Япония). Эти соглашения предусматривали рациональное использование водных ресурсов и охрану водной среды. Граница с Индией проходит по Гималаям, для которых характерно обилие ледников и снежников. Эти важнейшие резервуары пресной воды особенно важны как резерв водного хозяйства Китая, они подлежат занесению китайской стороной в специальный каталог ледников.

Вопросы для повторения

Каковы основные положения законодательства стран СНГ о собственности на водные объекты?

Дайте характеристику источникам водного права в государствах англо-американской правовой системы.

Каковы особенности правовых режимов береговых зон в известных вам зарубежных государствах?

В какой степени и в какой форме реализованы бассейновые начала управления водным хозяйством в Европе и Северной Америке?

Чем вызваны и как проявляются различия в порядке водопользования в различных штатах США?

Каково назначение платы за водопользование в государствах Евросоюза?