§ 2. Государства дальнего зарубежья
Рейтинг пользователей: / 1
ХудшийЛучший 
Водное право - Д.О. Сиваков Водное право

 

Франция имеет преимущественно равнинный рельеф. Гидрографическая сеть страны довольно густая, а водные ресурсы относительно сбалансированы. В условиях отсутствия ледостава и соединения каналами еще с XVIII в. важнейших речных бассейнов в единое целое водная система Франции широко используется для судоходства. Почти все 200 крупных французских рек в какой-либо части судоходны <1>. Но крупных озер во Франции не так много, как в Великобритании, и находятся они на окраине страны - озера французских Альп, включая и международное Женевское озеро. Ледники Франции занесены в уже составленный каталог ледников.

<1> Весь мир: страны, флаги, гербы //Энциклопедический словарь. Минск: Харвест, 1999. С. 155.

До второй мировой войны загрязнение вод носило местный характер, но уже в ту пору водоемы страдали от эвтрофикации, возникшей в результате стока неочищенных вод городского хозяйства, ферм и смыва удобрений <1>. Увеличение населения столицы и других крупных городов заставило Департамент реки Сены еще в 1928 г. принять Генеральную программу по переработке сточных вод, согласно которой были созданы загородные станции по очистке бытовых стоков Парижа. Большую обеспокоенность вызвало возрастание эродированных районов из-за уничтожения лесов и живых изгородей. Во второй половине XX в. Лесной кодекс запрещает рубку и уничтожение леса даже на частных землях, если он крепит пески и охраняет почвы и воды. Между тем ряд приводных земель и самих акваторий оказался включенным в сеть особо охраняемых территорий. Важной вехой было установление в 1976 г. за 10-километровым участком русла реки Гаронны статуса природного резервата. Режим резерватов распространяется на низовья реки Роны и озеро Люитель. Предусмотренные Сельскохозяйственным кодексом охотничьи и рыболовные резерваты вполне могут включать в себя земельные площади, сопряженные с водными объектами. Однако подобная частичная охрана водных объектов не всегда была эффективной.

<1> См.: Современное состояние природной среды (биосферы) на территории Европы и пути ее сохранения и улучшения / АН СССР. Ин-т географии. Автор статьи "Франция" Н.К. Депарма. Вильнюс, 1972. С. 212 - 230.

В последние десятилетия во Франции интенсивно развивалось экологическое законодательство. Этому в значительной мере способствовала государственная программа 1970 г. по охране окружающей среды. В многочисленных законах и декретах прослеживается вопрос защиты почв и вод под угрозой наказания. Французский закон исходит из принципа "загрязнитель платит", что в целом схоже с другими европейскими странами. Само водное право Франции достаточно динамично, по водным ресурсам был принят целый ряд законов. Долгое время управление водными ресурсами Франции, как и некоторых других европейских стран, находилось в компетенции различных ведомств с учетом основных видов водопользования. Питьевое водоснабжение и водоотведение бытовых сточных вод находилось в ведении 36 тыс. муниципалитетов <1>, привлекающих частные компании.

<1> ТАСИС. Консультативная помощь МПР России в области управления водными ресурсами России (ENVRUS 9801). Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам), апрель 2001. С. 9 -12.

Закон о воде 1964 г. создал более гибкую систему управления водным хозяйством, основанную на привлечении всех участников водохозяйственного комплекса к разработке и реализации водной политики для общего блага. Представительными органами являются национальные водные комитеты Франции и шесть комитетов по основным водным бассейнам, при которых имеются агентства - государственные органы, основанные на самофинансировании. В гидрографических границах устанавливались размеры платежей за водопотребление и загрязнение, что не увязывалось с конституционными положениями о налогообложении. Исследовалось состояние водных ресурсов и реализовывались программы восстановления водоемов.

Однако далеко не все в водном хозяйстве и водном праве Франции было благополучно. В начале 90-х гг. во Франции лишь одна треть используемой воды проходила очистку на водоочистных сооружениях, а в Швеции в то же время - до 90%. Даже при относительно жесткой системе управления в целом французское водное законодательство оказалось довольно разобщенным, наибольшее внимание законодателя уделялось такому обособленному виду водопользования, как рыбная ловля. Но в этом узком направлении успехи были достигнуты не сразу: только к началу XXI в. удалось вернуть в реку лосося <1>.

<1> Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 1992. N 1. С. 119.

Поэтому Закон о воде 1992 г. имел более выраженный природоохранный аспект. В частности, предписывалось управление поверхностными водами с учетом их связи с подземными, укрепление русел и берегов рек, обеспечение химического и биологического равновесия водного бассейна. Однако названный Закон лишь корректировал водную политику, начатую с 1964 г.

Согласно действующему водному законодательству, по шести основным водным бассейнам принимаются и утверждаются Генеральные планы обустройства и управления водами. Подобные планы намечены на ближайшие 15 лет направления водной политики, исходя из специфики бассейна. Например, в бассейновом округе Луара - Бретань одной из первостепенных задач является улучшение контроля над паводками и наводнениями. Поскольку названные планы должны быть согласованы с французским законодательством и директивами Евросоюза, они утверждаются префектом бассейна - представителем Правительства Франции.

Франция, как уже отмечалось ранее, имеет протяженную береговую линию, что требует разработанного законодательства в сфере охраны и использования береговых ресурсов. Франция испытывала туристский бум в 60-х годах, что вызвало вначале введение специальных ограничений на берегу Средиземного моря (Лазурный берег), а затем на Корсике и Атлантическом побережье. Они были направлены против произвольной застройки курортной и рекреационной зоны. Закон об охране побережья и берегов озер 1975 г. предусматривал отдельные места контактов людей с дикой природой. Они не отчуждались у государства, в них было запрещено строительство. Закон о побережье 1986 г. усилил экологические требования закона. Строительство было запрещено в пределах 100-метровой полосы вдоль берега. Французское право делегирует функции управления природной средой местным властям. В 1989 г. во Франции был принят Закон о питьевой воде, который затем претерпел некоторые изменения. Этот Закон основан на французском Кодексе здравоохранения 1986 г. и позволяет учитывать состояние воды как количественно, так и качественно <1>.

<1> Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 2000. N 3. С. 76, 77; 1992. N 11, 12. С. 104.

Важную роль в обеспечении страны чистой водой играют Межрегиональный союз очистки вод Парижской агломерации, Междепартаментская федерация по рыболовству и защите водной среды, самим водоснабжением занимается Анонимное общество водных ресурсов Парижа. В настоящее время водное хозяйство находится в ведении Министерства благоустройства территорий и окружающей среды.

В последние годы наблюдается процесс интегрирования положений водного законодательства в состав Экологического кодекса Франции. В частности, в 2000 г. в состав Экологического кодекса был включен и Закон о воде 1992 г.

Испания отличается от большинства европейских стран по своим природно-климатическим условиям, что влияет на характеристику гидрографической сети. По богатым своими плодородными почвами долинам, низменностям и котловинам текут главные реки полуострова: Гвадалквивир, Гвадиана, Тахо, Дуэро, Эбро. При этом бассейны Гвадианы, Тахо, Дуэро являются международными и протекают по соседней Португалии. К речной сети Испании и Португалии приурочена целая система особо охраняемых территорий. При активном участии Всемирного фонда дикой природы в низовьях Гвадалквивира был учрежден резерват и затем заказник "Кото-Доньяна". Это ландшафт марисмы - солоноватого приморского болота южного типа, отличающийся исключительно богатой фауной. Всемирный фонд дикой природы способствует наиболее полному восстановлению рек и пойменных территорий данного района. В частности, он способствует восстановлению испанской реки Хенарис, а также португальского национального парка "Долина Гвадианы", на территории которого находится одна из лучших речных экосистем Европы <1>. Крупные реки полуострова образуют эстуарии и лагуны, что в условиях низкого хозяйственного значения небольших и, как правило, горных озер весьма важно. В отличие от Альп, Пиренеи небогаты ледниками: их всего 70, а размеры их небольшие. Поэтому даже для крупных рек полуострова характерны пороги и летняя маловодность, что препятствует судоходству. В то же время характерные каньонными долинами водотоки дождевого питания опасны наводнениями.

<1> 'Живые реки" Европы: программа действий. Европейская программа действий по водоемам. 1999. Сентябрь. С. 8, 9.

В условиях диспропорций в распределении осадков и стока, неустойчивого режима рек еще с античных времен приходилось строить водохранилища и плотины. В Испании в течение 30 лет (1950 - 1980 гг.) каждый год строилось по 20 крупных дамб. В результате их количество увеличилось в 10 раз по сравнению с первой половиной XX в. Водопользованию препятствует интенсивное накопление твердых осадков по причине эрозии. Показателен пример испанского водохранилища Альмерия, полностью заилившегося всего за 6 лет.

Один из первых природоохранных декретов был издан в 1918 г. и действовал довольно долго. Для испанского законодательства характерна тенденция охраны природных комплексов и достопримечательностей, образования национальных парков <1>.

<1> См. подроб.: Арменгол А. Испания. Современное состояние природной среды на территории Европы и пути ее сохранения и улучшения. Вильнюс, 1972. С. 136 - 152; Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справочник. М.: Юрид. лит., 1993. С. 97.

Кроме того, бассейновое управление водными ресурсами Испании возникло раньше, чем во Франции, и составляет уже некоторую традицию, что выделяет Испанию из числа практически всех государств Европейского континента, что в значительной мере можно объяснить гидрографическими особенностями страны и необходимостью искусственно регулировать водообмен. Управление водными ресурсами на основе организации речного бассейна начинается уже с 1926 г., но первоначально оно было количественным. Кроме того, уже во второй половине XX в. из-за различий между провинциями законодательство в области охраны водной среды в них было множественным и нередко противоречащим друг другу.

Упорядочил водное право Водный закон 1985 г., который распространялся как на поверхностные, так и на подземные воды. В названном Законе предусматривалась инвентаризация водных ресурсов, делались акценты на защите вод от загрязнения, была существенно реформирована система управления водным хозяйством. Согласно приведенному Закону, сброс и забор воды требуют специального разрешения от организаций речного бассейна, а комплексное водное управление осуществляется с учетом интересов водопользователей. В Законе установлена плата за общественное водопользование, водозабор, загрязнение воды. Возглавляемые Национальным водным советом 14 над региональных гидрографических конфедераций имеют эксплуатационные (управление плотинами), контрольно-надзорные и финансовые полномочия (установление цены на воду). Девять из 14 испанских конфедераций охватывают   несколько   автономий.   Ниже   уровня   конфедераций   функционируют   общества ирригации,  сотрудничающие с муниципалитетами  в  распределении  гидроресурсов,  собирают плату и разрешают конфликты на месте <1>.

<1> Институциональный отчет: оценка структур управления водными ресурсами других стран. Технический отчет N 7. ТАСИС, 2001. С. 13 -15.

В сельском хозяйстве Испании водные правоотношения строятся следующим образом: фермеры, использующие воду для орошения, получают ее от своих общин, на уровень выше стоят ассоциации общин, еще выше - бассейновые власти. В свою очередь, промышленные предприятия получают воду от государственных агентств экономического развития.

В общине водные права привязаны к орошаемым площадям земли, но если лицо не участвует в ремонтных и других работах, его право на воду не признается. Само право водопользования выражается как время (в днях, часах) пользования водой из канала, его можно уступить. Споры о воде нередко разрешаются арбитрами, выбранными сторонами. Право водопользования нередко возникает исходя из давности, которая трактуется по-разному: как водопользование с незапамятных времен, которое может прерываться; как 10-летнее непрерывное использование. Но в правовой жизни последние ссылки на давность относятся к середине XX в.

Морское побережье - место интенсивного жилищного строительства на побережье, где проживает около 54% населения страны. Испанский Закон о береговой зоне 1988 г. предусматривал общественную собственность на морскую береговую зону, в которую входили пляжи, зоны прилива, осушенное морское дно и острова. При этом природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны также находятся в государственной собственности. Закон концептуально построен на обеспечении свободного доступа к морскому берегу для отдыха, а также сельскохозяйственного использования 100-метровой береговой зоны. Следует отметить, что Закон допускает только те виды деятельности, которые невозможны на других территориях (порты, добыча песка, камня, гравия). Однако и на них требуется специальное разрешение, не освобождающее затем от строгого контроля.

Береговой закон предусматривает финансовые механизмы его исполнения (источники финансирования работ, плата за пользование, жесткие штрафные санкции за нарушения), но разграничение ответственности между различными органами оказалось недостаточным <1>.

<1> Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 1992. N8. С. 100.

Согласно общеиспанскому законодательству, с 1985 г. автономиям доверены выдача лицензий, мониторинг качества и количества вод, разработка проектов гидротехнического строительства. В настоящее время испанские автономии (Баскония, Арагон, Мурсия, Кастилия и Леон) сталкиваются с такими проблемами, как слабая очистка сточных вод (особенно городских), загрязнение истоков питьевого водоснабжения, ухудшение состояния водных экосистем, лесные пожары и деградация почвы. На уровне автономий принимаются нормативные правовые акты по защите рек, рыбных запасов и вообще водных экосистем. Намечается реабилитация загрязненных участков территории <1>.

<1> Реферат, журнал ВИНИТИ. 1996. N 8. С. 77; N 9. С. 73; Вильдяев В. Особенности управления водными объектами за рубежом // Природно-ресурсные ведомости. 2005. N 31 (278).

После Второй мировой войны водным ресурсам и водному хозяйству Федеративной Республики Германия (ФРГ) был посвящен ряд законов как общего, так и специального характера: "О водных ресурсах" (1957 г.); "О содержании в чистоте водных путей общегосударственного значения" (1960 г.); "О защите грунтовых вод от загрязнения" (1960 г.); "О доходах, гарантирующих уменьшение налога с дохода предприятия, устанавливающего оборудование для очистки сточных вод" (1961 г.) <1>. Кроме того, конкретные законы по правовому режиму земель, вод, недр, флоры и фауны, природных ландшафтов и охраняемых территорий издаются и применяются федеральными землями.

<1> См. подроб.: Дьяконов К.Н. и Мельникова Т.П. ФРГ// Современное состояние природной среды на территории Европы и пути ее сохранения и улучшения. Вильнюс, 1972.

Федеральное законодательство ФРГ решает следующие ключевые вопросы. Во-первых, оно предусматривает правовой институт зон охраны вод (Закон 1986 г.). Эти зоны должны   оберегать   воды   от   уже   существующих   или   потенциальных   опасностей.   В   целях увеличения запасов грунтовых вод или их защиты от загрязненных сточных вод запрещается и ограничивается совершение определенных действий. Поэтому владельцы и пользователи земельных участков вынуждены претерпевать известные ограничения <1>.

<1> Реферативные сборники ВНИИСЗ. 1988. N 1. С. 45.

Во-вторых, устанавливается порядок проведения экологического контроля в сфере водопользования. Он предусмотрен Федеральным законом о регулировании водного режима 2002 г. <1>. В каждой федеральной земле действует свой Закон о воде. Эта тенденция прослеживается еще с XIX в., когда немецкие княжества имели свои водные законы. На откуп землям и крупным городам, а также муниципалитетам даны многочисленные системы водоснабжения и стока, станции очистки сточных вод и сброса ливневых вод, лицензирование водосбора и сброса отходов, определение водоохранных зон для грунтовых вод.

<1> Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ТК Велби; Проспект, 2005. С. 84, 85.

В пользу земель функционирует с 1976 г. национальная система налогообложения сбросов загрязняющих веществ <1>. При этом платежи за воду вкладываются землями в решение водных проблем. В частности, водные деньги тратятся на деятельность водохозяйственных служб.

<1> Здесь и далее см.: Институциональный отчет: оценка структур управления водными ресурсами других стран. Технический отчет N 7, опубликован в августе 2001 г. Отдел ТАСИС DG 1 А, Европейская комиссия. С. 11 - 13. Германия. Факты. Федеральное Министерство иностранных дел, 2003.

В большей части страны бассейновые комиссии не функционируют и, следовательно, нет и прямого участия водопользователей в водной политике. Существуют лишь организации управления притоков Рейна - небольших бассейнов, находящихся в одной земле (Северный Рейн -Вестфалия). Речь идет о речных ассоциациях Рурвер-банд, Эмшергенессеншафт и некоторых других. Рейн-Норд-Вестфален уже с начала XX в. имеет водные ассоциации, но пока серьезных перемен в управлении водным хозяйством страны нет.

При этом вложение средств, собранных за сброс сточных вод, в мероприятия по охране вод дает позитивные результаты: построены новые очистные сооружения, введены производственные технологии в промышленности, позволяющие снизить загрязнение вод либо вовсе его исключить. К началу XXI в. в 50 отраслях хозяйства Германии удалось снизить содержание вредных веществ. В таких крупных реках, как Рейн, Майн, Эльба, улучшилось качество вод и увеличилось многообразие обитающих в них видов рыб. Уже в 1996 - 2000 гг. в Рейне обнаружено 63 вида рыб.

Германия находится в бассейне трех крупных трансграничных рек: Рейна, Дуная, Эльбы. Лишь под давлением соседних государств (Нидерланды) федеральное правительство и правительство земель включены в международную комиссию по Рейну. Дунай и Эльба до сих пор остались без структур комплексного управления речным бассейном. Германский отрезок Дуная (Регенсбург - Кельгейм) вообще не подпадает под Дунайскую конвенцию.

Швеция - страна, хорошо обеспеченная водными ресурсами. Ее отличительная черта -обширные котловины озер. Всего озера занимают 9% территории королевства <1>. Речной сети присущи узкие долины, водопады, озеровидные расширения (своего рода естественные водохранилища), большие объемы гидроэнергии. В Швеции значительные средства вкладывались в очистку четырех водных объектов: озер Веттерн, Соммен, рек Мотала и Сварта <2>. Первый шведский закон об охране природы был принят в 1907 г. Усилил государственный контроль за природопользователем закон 1952 г. об охране природы и побережий. В результате в Швеции уже к концу 60-х гг. особо охраняемые территории достигали 5% общей площади страны и охранялась значительная прибрежная полоса <3>.

<1> См. подроб.: Географический энциклопедический словарь / Под ред. А.Ф. Трешникова. М.: Советская энциклопедия, 1989. С. 554.

<2> Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 1990. N 12. С. 34.

<3> Серебрянный Л.Р. Швеция. Современное состояние природной среды на территории Европы и пути ее сохранения и улучшения /АН СССР. Институт географии. Вильнюс, 1972. С. 231 -244.

В Швеции и в настоящее время уделяют большое внимание экологическому и, в частности, водному праву. Были приняты Законы: "Об охране природы" (1967 и 1969 гг.); "О рациональном использовании сельскохозяйственных угодий" (1979 г.); "О водных ресурсах" (1983 г.); "О залежах торфа"; "Об общественных водных путях и портах"; "О минеральных ресурсах"; Декрет о рыболовстве (1982 г.). В Королевстве пошли по пути регламентации лесопользования, охоты и рыболовства отдельными актами (законами и декретами). Важную роль играет Закон о возмещении ущерба окружающей среде 1986 г. Он определяет категорию ущерба и санкцию за него <1>.

<1> См.: Мухаметшина Э.Р., Бударин В.Ф. Скоро все человечество переселится к морю // Вода России. 1999. N 3. С. 4, 5; Решетников Ф.М. Указ. соч. С. 234, 235.

В целом шведское водное право нередко оценивалось как частноправовое, индивидуалистической формы (частная собственность на водоемы, распространенное частное пользование). В соседней Норвегии, состоящей в унии со Швецией до 1905 г., существовала даже частная собственность на водопады крупных рек <1>. Приведенные оценки давались еще в середине XX в., но к началу XXI в. они значительно устарели. Однако известная специфика водных правоотношений сохранилась.

<1> Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. С. 18, 19.

Вопросы собственности на водные объекты регулируются весьма необычно, по-своему сочетая публичные и частные интересы. В целом в шведском законодательстве прослеживается ограничение эксплуатации ресурсов взморья. Приморские водотоки и водоемы находятся либо в частной, либо в общественной собственности. Узкая водная полоса в 300 м от границ континента или острова в сторону моря может находиться в частной собственности, что не запрещает передвижение по этим акваториям и лов рыбы. Затем уже вплоть до границы территориальных вод простирается водная полоса общественной собственности. Шведское законодательство не предусматривает такую категорию, как земли водного фонда. В ней нет четкого определения понятия береговой зоны, изменчиво и понимание полосы прибрежной суши (при строительстве -100 м как минимум, в сельском хозяйстве - 50 - 60 км от водной границы в сторону суши).

В Швеции, как и в Финляндии и Дании, под особой государственной охраной находятся болота. Земельные собственники этих стран получают (за ограничения) компенсационные выплаты, освобождение от налогов, их земельные участки могут быть выкуплены государством или местными властями <1>. В Дании сохранение и восстановление болот происходит за государственный счет или за счет ЕС с 1989 г. <2>.

<1> Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 1990. N8. С. 101.

<2> Там же. 1996. N 6. С. 96.

В Швеции функционируют Агентство по охране окружающей среды, Королевский совет по проблемам побережий, находящихся под угрозой. В роли координаторов муниципальных органов выступают окружные административные комитеты. Окружные административные комиссии и муниципальные органы дают разрешение на строительство набережных, мостов, прочих сооружений.

Нидерланды - плоская и низменная страна, 25% территории которой находится ниже уровня моря, а 35% - не более чем на 1 м выше <1>. Королевство расположено в обширной дельте -древней и современной, образованной реками Рейн, Маас, Шельда и отчасти Эмс. При этом первые три реки имеют общий эстуарий (устье). Голландия (так иногда называют это королевство) прорезана многочисленными водотоками. Реки и озера зарегулированы плотинами, заливы и приморские водоемы долгое время осушались. Поэтому береговая полоса характерна превращением заливов в эвтрофированные озера. Долгое время практиковалось сокращение протяженности береговой линии как способ защиты от разрушительных наводнений. На примере Нидерландов можно отметить, что господствующие в королевстве рукотворные (антропогенные) ландшафты, за редким исключением, должны постоянно поддерживаться человеком.

<1> Земельное законодательство зарубежных стран / Под ред. ГА. Аксененка. М.: Наука, 1982. С. 366, 367.

Нидерланды принадлежат к числу стран, испытывающих большое негативное воздействие, исходящее от соседних государств. Расположенная в низовьях Рейна, эта страна была особенно обеспокоена состоянием его вод. Хотя качество воды основных рек удалось повысить, в стране осталось немало острых водохозяйственных проблем. Грунтовые воды Голландии истощены, что нередко   приводит   к   обезвоживанию   сельскохозяйственных   районов   страны.   Голландская общественность требует жестко экономить питьевую воду, прекратить выкачку грунтовых вод для орошения, максимально использовать дождевую воду, повысить уровень рек Рейна и Мааса, а также залива Эйсселмер <1>. Для оздоровления водных бассейнов необходимо возродить вторичные каналы на заливаемых территориях. Проведенная гидрологами и экологами разработка плана восстановления каналов выявила безвредность этой инициативы для транспорта и сельского хозяйства. В ближайшее время должны быть восстановлены два канала вдоль реки Ваал. Идея восстановления искусственных водоемов и водотоков и отчасти искусственных водных систем вплетается в общий контекст реабилитации водных объектов и некоторых форм рельефа, связанных с ним <2>.

<1> План действий: "устойчивые Нидерланды". М.: Экопресс "ЗМ", 1995. С. 32 - 34. <2> Реферат, журнал ВИНИТИ "Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов". 2001. N 1.С. 47.

Именно в Нидерландах находится штаб-квартира Всемирного фонда дикой природы. В Нидерландах и Бельгии претворяется в жизнь программа восстановления пойм и места обитаний "Маас - живая река" с созданием модельных участков для отдыха и просвещения. Внедряются экологически безопасные технологии добычи гравия и минимизации урона от перевыпаса. Кроме того, часть польдеров (осушенных и возделанных участков маршей, защищенных от моря дамбами и плотинами) осталась в свободном состоянии и превратилась в водно-болотные угодья

<1> "Живые реки" Европы: программа действий. С. 8, 9.