Глава XIII ОРГАНИ ТА ОСОБИ, ЯКИМ ЗАКОНОМ НАДАНО ПРАВО ЗАХИЩАТИ ПРАВА, СВОБОДИ ТА ІНТЕРЕСИ ІНШИХ ОСІБ

§ 1. Підстави та форми участі в цивільному процесі органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб

§ 2. Порядок порушення цивільної справи на захист прав, свобод та інтересів інших осіб

§ 3. Участь органів державної влади та місцевого самоврядування у процесі для подання висновку в справі

 

§ 1. Підстави та форми участі

в цивільному процесі органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб

Згідно зі ст. 3 ЦПК у випадках, встановлених законом, до суду мо­жуть звернутися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси. Перелік цих органів та осіб зазначений у ст. 45 ЦПК — це Уповноваже­ний Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є важливим у системі захисту прав і свобод людини. У Конституції України закріплено право кожної особи звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого (ст. 55) і визначається, що через нього здій­снюється парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст. 101). Зазначені конституційні положення конкретизовані в Законі України від 23 грудня 1997 р. «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Для вико­нання передбачених законом функцій Уповноважений наділений ши­роким комплексом прав, зокрема, звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров’ я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому про­цесі у випадках та порядку, встановлених законом (ст. 13 Закону).

Відповідно до ч. 1 ст. 45 ЦПК, ст. 13 вищезазначеного Закону Уповноважений може брати участь у розгляді цивільної справи в таких формах: порушення справи в суді, участі у розгляді цієї справи як само­му, так і через свого представника (статті 11 і 13 Закону), оскарження постановлених у справі за його зверненням рішень чи ухвал (статті 292, 324, 353 ЦПК), а також подати заяву про перегляд рішення чи ухвали, якими закінчено розгляд справи, що набрали законної сили, чи судового наказу, які ухвалені за його зверненням, у зв’язку з ново- виявленими обставинами (ст. 362 ЦПК).

Прокурор — особливий суб’єкт цивільного процесу, і його участь викликана необхідністю виконання функції представництва інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом (п. 2 ст. 121 Конституції України, п. 2 ст. 5 Закону України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру»). Тобто ця функція представництва інте­ресів у суді є для органів прокуратури конституційною.

Рішенням Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. № 3-рп/99 за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлума­чення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу Укра­їни (справа про представництво прокуратурою України інтересів дер­жави в арбітражному суді) зазначено, що представництво прокуратури полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом^[1].

Прокурор, використовуючи повноваження, надані йому як особі, яка бере участь у цивільному судочинстві, виконує завдання, визначені статтями 4, 34 Закону України «Про прокуратуру». Стаття 34 цього За­кону зазначає, що прокурор, який бере участь у розгляді справ у судах, додержуючись принципу незалежності суддів та підкорення їх тільки закону, зобов’ язаний сприяти виконанню вимог закону.

На виконання цих вимог спрямований наказ Генерального проку­рора України від 29 листопада 2006 р. № 6гн «Про організацію пред­ставництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень». Згідно з п. 3 наказу, який фактично відтворює ст. 35 Закону України «Про прокуратуру», зазна­чено, що при здійсненні повноважень учасника цивільного судочинства прокурори зобов’язані своєчасно вживати в межах своєї компетенції заходів щодо усунення порушень закону при здійсненні судочинства, відповідальності винних у цьому осіб¹.

Загальні підстави участі прокурора в суді розкриваються в ч. 2 ст. 36¹ Закону України «Про прокуратуру». Так, підставою представ­ництва в суді інтересів громадянина є його неспроможність через фі­зичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних при­чин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави — на­явність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльнос­ті) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Розрізняють конкретні підстави участі прокурора у цивільному процесі: власну ініціативу та зазначення про це в законі. Так, право­вими підставами, що забезпечують участь прокурора в розгляді спра­ви, можуть бути: статті 165, 240 СК України, ст. 281 ЦПК, статті 30-32 Закону України від 16 червня 1992 р. «Про об’єднання громадян», ст. 37 Закону України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища» тощо.

Згідно з ч. 5 ст. 36¹ Закону України «Про прокуратуру» прокурор самостійно визначає підстави представництва інтересів у суді та форми його здійснення. Це положення підтверджено вищезазначеним рішенням Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. Однак у зв’язку з відсутністю цієї вказівки безпосередньо в процесуально­му законі подекуди суди займають неправильну позицію з цього питання.

Так, ухвалою Верховного Суду України від 3 квітня 2003 р. задо­волено касаційне подання прокурора, ухвалу судової палати в цивіль­них справах Апеляційного суду АР Крим від 01.04.2002 р. скасовано, а справу направлено на новий апеляційний розгляд. При цьому зазна­чено, що апеляційна інстанція, постановляючи ухвалу про скасування рішення Алуштинського районного суду від 28.11.2001 р. і залишаючи позов прокурора м. Алушти в інтересах неповнолітніх І. З. А. та І. Е. А., в інтересах пенсіонерів В. Н. М., І. Р. Р. до ЗАТ «П» та ін. про ска­сування установчих документів та державної реєстрації, визнання незаконним і скасування рішень загальних зборів правління ЗАТ «Ф» без розгляду, свій висновок неправомірно мотивувала тим, що заяву до суду від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повнважень на ведення справи. Цим порушено положення ст. 121 Консти­туції України, ст. 36^[2] Закону України «Про прокуратуру». Крім того, висновок апеляційного суду про те, що у неповнолітніх, на захист прав і законних інтересів яких звернувся прокурор, є батьки, які також пред­ставляли їх інтереси в суді у даній справі, і вони не позбавлені можли­вості самостійно пред’явити позов на захист прав своїх дітей, не може вважатися правомірним. Представництво чи захист дітей у суді про­курором не охоплюється колом обов’язків батьків, які самі ж ініцію­вали питання про звернення прокурора з позовом до суду від їх імені та на захист їх інтересів та підтримали в судовому засіданні позов про- курора¹.

Діяльність прокурора в цивільному судочинстві відбувається в кон­кретних процесуальних формах, що зазначені в ч. 3 ст. 36¹ Закону України «Про прокуратуру».

Процесуальні форми участі прокурора в цивільному процесі — це закріплена в процесуальному законі можливість впливу його діяльнос­ті на розвиток цивільного судочинства — на порушення цивільної справи в суді чи вступ у вже розпочатий іншими особами судовий про­цес у справі^[3].

Стаття 45 ЦПК дещо конкретизує форми участі прокурора в про­цесі порівняно зі ст. 36¹ Закону України «Про прокуратуру». Процесу­альні форми участі прокурора в цивільному процесі є такими.

Перша форма — це звернення до суду з позовами і заявами щодо захисту прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи сус­пільних інтересів та участь у цих справах. Розгляд цих справ перед­бачений у позовному, наказному та окремому провадженні. Слід зазна­чити, що права на звернення до суду на захист невизначеного кола осіб ЦПК не передбачає, на відміну від ст. 5 ЦПК у редакції від 21.06.2001 р. та ст. 36¹ вказаного вище Закону. Оскільки ЦПК не регулює процедуру розгляду справ за захистом невизначеного кола осіб, то прокурор такі позови пред’являти не може.

Згідно з ч. 2 ст. 45 ЦПК прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії цивільного процесу. Це означає, що прокурор має право внесення апеляційної скарги (ст. 292 ЦПК), касаційної скарги (ст. 324 ЦПК), подати заяву про перегляд судових рішень Верховним Судом України (ст. 354 ЦПК) та подати заяви про перегляд рішення, ухвали чи судового наказу за нововиявленими обставинами (ст. 362 ЦПК) у справах, порушених за його зверненням.

Порушення прокурором цивільної справи зумовлюється необхід­ністю захистити інтереси держави або громадянина, однак ст. 45 ЦПК не визначає, коли настають такі обставини, а надає право прокуророві визначити їх у кожному конкретному випадку самостійно у будь-якій справі, що підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. Це свідчить про факультативність цієї форми участі прокурора у цивіль­ному процесі. Однак у ст. 33 Закону України «Про прокуратуру» вста­новлено імперативне правило про те, що з метою захисту інтересів держави, а також громадян, які за станом здоров’я та з інших поважних причин не можуть захистити свої права, прокурор або його заступник пред’являє чи підтримує пред’явлений потерпілим цивільний позов про відшкодування збитків, заподіяних злочином. Зазначене є винятком із загального положення про право прокурора на звернення до суду за своїм розсудом.

До цієї форми представництва прокурора можна віднести і положен­ня ч. 4 ст. 46 ЦПК, яка передбачає право прокурора, який не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд рішення Верховним Судом України, заяви про перегляд рішення у зв’язку з нововиявленими обставинами знайомитися з матеріалами справи в суді.

Друга процесуальна форма — здійснення представництва інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами на будь-якій стадії цивільного процесу, тобто коли його участь визнається обов’язковою як за його зверненням, так і за зверненням до суду інших осіб. Так, ст. 281 ЦПК передбачено, що справа за заявою про надання психіатричної допомоги у примусовому порядку чи про припинення надання амбулаторної психіатричної до­помоги, госпіталізацію у примусовому порядку розглядається в при­сутності особи, щодо якої вирішується зазначене питання, його пред­ставника з обов’язковою участю прокурора та інших осіб, що подали заяву. Фактично цим передбачається вступ прокурора в цивільний про­цес для дачі висновку в справі (ст. 35 Закону України «Про прокурату­ру»), хоча безпосередньо статті 45, 46 ЦПК такої форми участі про­курора в цивільному процесі не передбачають.

Як уже зазначалось, на прокуратуру покладається представництво інтересів держави чи громадянина в суді у випадках, визначених за­коном.

Так, прокурор м. Одеси звернувся до суду із заявою про встанов­лення факту порушення Закону України від 14 січня 1998 р. «Про ви­бори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» кандидатом на посаду Одеського міського голови З. Рішенням Київ­ського районного суду м. Одеси від 13.08.1998 р. заява прокурора була задоволена і суд встановив факт порушення З. зазначеного Закону.

Постановою президії Одеського обласного суду від 21.08.1998 р. зазначене рішення скасовано і постановлено нове, яким у задоволенні заяви прокурору відмовлено.

Ухвалою Верховного Суду України від 14.10.1998 р. ухвалені по справі рішення були скасовані і провадження у справі закрито. При цьому судова колегія в цивільних справах Верховного Суду України виходила з того, що згідно зі статтями 13, 118, 120 ЦПК (чинними на момент ухвалення рішення) прокурор має право звернутися до суду із заявою на захист прав і законних інтересів громадян та інтересів дер­жави. Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» не надає прокурору права звертатися до суду з будь-яких питань, що стосується рішень виборчих комісій, він не є суб’єктом виборчого процесу¹.

Статтями 45 і 46 ЦПК також регулюються процесуальні відносини, пов’язані з участю у цивільному процесі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Вони стосуються осіб, які беруть участь у справі. Така участь у вста­новлених законом випадках органів державної влади і місцевого само­врядування є однією з форм здійснення ними компетенції у сфері виконавчо-розпорядчої і правоохоронної діяльності.

Під органами місцевого самоврядування, офіційне визначення якого наведене в ст. 140 Конституції України, маються на увазі ство­рені на підставі Конституції України і Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» як представницькі органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районні та обласні ради) та їх виконавчі органи, так і органи самоорганізації населення. Згідно зі ст. 3 Закону України від 11 липня 2001 р. «Про органи самоорганізації населення» такими органами є будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. Конституція України передбачає надання органам місцевого самоврядування повноважень органів вико­навчої влади (ч. 3 ст. 143) та делегування повноважень районних та об­ласних рад місцевим державним адміністраціям (ст. 118). Про це йдеться і у статтях 11, 34 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Органи державної влади, які уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах це насамперед органи виконавчої влади, перелік яких наводиться в Указі Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 «Про систему центральних органів виконавчої влади», а також найменування органів державної влади міститься в Законі України від 30 червня 1999 р. «Про джерела фінан­сування органів державної влади».

Процесуальним законодавством передбачено лише дві форми їх участі у цивільному процесі: шляхом звернення до суду у випадках, встановлених законом, із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів (ч. 1 ст. 45 ЦПК), залучення судом до участі у справі або участь у справі за своєю ініці­ативою для подання висновків на виконання своїх повноважень (ч. 3 ст. 45 ЦПК). Зазначено, що участь органів державної влади та органів місцевого самоврядування у цивільному процесі є обов’язковою у ви­падках, встановлених законом, або якщо суд визнає це за необхідне.

Участь у цивільному процесі інших суб’єктів, передбачених ст. 45 ЦПК, а саме: фізичних та юридичних осіб, тобто профспілок, підпри­ємств, установ чи організацій, можлива лише в одній формі — у ви­падках, встановлених законом, вони можуть звернутися до суду із за­явами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та взяти участь у цих справах.

Таким чином, на відміну від прокурора, який самостійно визначає підстави для представництва в судах і форму його здійснення, органи державної влади, місцевого самоврядування й інші особи уповнова­жені порушувати цивільні справи на захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів тільки у випадках, передбачених законом. Ці випадки зазначені у багатьох нормах мате­ріального та процесуального права.

Так, згідно зі ст. 21 Закону України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища» громадські природо­охоронні об’єднання мають право подавати до суду позови про від­шкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, у тому числі здоров’ю громадян і майну громадських об’єднань.

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів та його територіальні органи в Авто­номній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі впра­ві подавати до суду позови про захист прав споживачів, про що зазна­чено в п. 10 ч. 1 ст. 26 Закону України від 12 травня 1991 р. «Про захист прав споживачів». Таке ж право мають громадські організації спожи­вачів (об’ єднання споживачів). Так, згідно з п. 9 ст. 25 цього Закону об’ єднання споживачів мають право звертатися з позовом до суду про визнання дій продавця, виробника (підприємства, що виконує їх функ­ції), виконавця протиправними щодо невизначеного кола споживачів і припинення цих дій.

Відповідно до ст. 27 Закону України від 3 липня 1996 р. «Про ре­кламу» з метою захисту інтересів суспільства, держави, споживачів реклами і учасників рекламного ринку органи державної влади, зазна­чені у ст. 26 цього Закону, можуть звертатися до суду з позовами про заборону відповідної реклами та її публічне спростування. Цими ор­ганами є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів — щодо захисту прав спожи­вачів; Антимонопольний комітет України — щодо дотримання законо­давства про захист економічної конкуренції; Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення — щодо телерадіоорганізацій усіх форм власності; Міністерство фінансів України — щодо реклами державних цінних паперів; Державна комісія з цінних паперів та фон­дового ринку — щодо реклами на фондовому ринку.

Згідно з пп. 1.3, 1.4 Правил опіки і піклування, опіка і піклування встановлюється державною адміністрацією районів, районів у місті Києві і Севастополі, виконавчими комітетами міських, районних у міс­ті, сільських, селищних рад. Безпосереднє ведення справ з опіки та піклування у виконкомах районних (міських) рад покладено: відносно неповнолітніх — на відділи освіти; відносно осіб, визнаних судом не­дієздатними чи обмежено дієздатними, — на відділи охорони здоров’ я; відносно дорослих дієздатних осіб, які потребують піклування за ста­ном здоров’я, — на органи соціального захисту населення. У сільській місцевості і селищах ведення справ опіки і піклування безпосередньо покладено на виконавчі комітети сільських і селищних рад.

Органи опіки та піклування уповноважені на звернення до суду з позовом:

про визнання шлюбу недійсним (ст. 42 СК);

про позбавлення батьківських прав (ст. 165 СК);

про відібрання дитини від батьків без позбавлення їх батьківських прав (ст. 170);

про скасування усиновлення чи визнання усиновлення недійсним (ст. 240 СК).

Відповідно до ст. 237 ЦПК заява про обмеження цивільної дієздат­ності фізичної особи може бути подана членами її сім’ї, органом опіки та піклування, наркологічним чи психіатричним закладом.

Судова практика свідчить про те, що кількість цивільних справ, порушених за заявами вищезазначених осіб, є незначною. Це зрозумі­ло, адже ці особи не мають суб’єктивної заінтересованості в результа­тах розгляду справи. Допускаючи в передбачених законом випадках порушення цивільних справ на захист прав інших осіб, ЦПК лише деякою мірою обмежує принцип диспозитивності цивільного судочин­ства, оскільки, по-перше, можливість порушення цивільних справ на захист інших осіб ЦПК обумовлює рядом суттєвих обставин і, по- друге, надає особам, на захист прав яких порушено справу, реальні можливості брати участь в його розгляді і самостійно розпоряджатися своїми процесуальними і матеріальними правами.