ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ - Страница 4 PDF Печать
Административное право - А.Н.Козырин Админ. право зарубежных стран

 

§ 4. Контроль судов над администрацией

В системе органов государственной власти контроль над администрацией осуществляют парламент и суды. Другие органы играют в этом деле менее зна­чительную роль. Так, например, парламентские уполномоченные (омбудсмены) по администрации, здравоохранению, местному управлению имеют ограничен» ную компетенцию. Они только расследуют случаи «плохого» управления и на­правляют материалы расследования членам парламента, которые сами решают, какие меры необходимо принять49. Никаких обязательных актов не принимает и Совет по трибуналам. Он выносит рекомендации по проектам законов и других правовых актов, касающихся административных трибуналов и министерских расследований, рассматривает жалобы на нарушения администрацией законно­сти и высказывает свое мнение о том, как эти нарушения устранить. Если парла­мент осуществляет над администрацией главным образом политический кон­троль, то основную нагрузку по юридическому надзору за администрацией несут суды.

На протяжении веков британские суды утверждали свой авторитет главных толкователей права страны. Они стали последней инстанцией, разрешающей все споры о праве. Они оценивают правомерность поведения не только частных лиц, но и должностных лиц государства с точки зрения как неписаного, так и писа­ного права. Суды решают вопрос о том, действует ли администрация в рамках права, не злоупотребляет ли она своей властью. Контроль судов над админист­рацией стал практическим воплощением принципа господства права.

Обращение в суд. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в суд с жалобой на действия администрации. Британские суды считают, что, как правило, никто не станет тратить время и деньги ради простого любопытства. Если лицо, может быть даже иностранец, обратилось в суд, значит администра­тивное действие его как-то затрагивает. Поэтому суды принимают, например, иски налогоплательщиков, недовольных решением администрации, поскольку она может увеличить налоговое бремя. Таким было в 1955 г. решение Апелляци­онного суда по делу Prescott v. Birmingham Corp. По просьбе налогоплательщи­ков в судах от их имени часто выступает генеральный атторней.

Британский судебный контроль над администрацией базируется на док­трине ultra vires, в соответствии с которой суд принимает жалобу на действия ад­министрации, если та превышает полномочия, предусмотренные законом. Даже если закон объявляет решение администрации окончательным, суды считают, что они не вправе вмешиваться в административный процесс только тогда, когда администрация действует в рамках закона. Если же есть какие-то основания со­мневаться в законности ее действий, суд считает своим долгом принять жалобу к рассмотрению и дать правовую оценку таким действиям. Это полномочие суды выводят из принципов общего права и естественного правосудия.

Около 300 лет тому назад парламент впервые попытался исключить право на судебный контроль, употребив в законе формулировку «никакого цертио-рари», т. е. запретив судам издавать приказы цертиорари, которыми суды затре­бовали административные дела для проверки законности действий учреждений. Суды в ответ на это выработали позднее правило, в соответствии с которым го­сударственный орган с полномочиями, предусмотренными законом, не может выходить за их пределы. Как заявил в 1910 г. Высокий суд в решении по делу R. v. Shoreditch Assessment Committee, «будет непоследовательным учреждать трибунал с ограниченной юрисдикцией и с неограниченной властью устанавли­вать ее пределы по собственному желанию и к своему удовольствию». Одним из последних наиболее известных судебных решений, отвергающих по существу оговорки в законах, запрещающие судебный контроль, было знаменитое поста­новление палаты лордов в 1969 г. по делу Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission.

Должно ли лицо пройти все административные инстанции, прежде чем оно обратится в суд? Должно, считают суды, если речь идет о целесообразности, уме­стности административного решения, если спорный вопрос является вопросом политики. Но не должно, если речь идет о применении нормы права. Если у суда есть основания полагать, что администрация нарушает закон или налицо опас­ность его нарушения, суд обязан принять жалобу к своему производству. Адми­нистрация выносит окончательное решение в своей сфере - решает вопрос о це­лесообразности того или иного варианта. Суд выносит окончательное решение по вопросу о применении правовых норм к выработанному варианту действия.

Суды считают бесспорной свою власть над администрацией в двух случаях: 1) когда учреждение превышает свою власть или 2) когда учреждение действует в рамках своих полномочий, но неправильно применяет нормы права. Второе из этих двух направлений судебного контроля появилось более 300 лет назад в виде судебного надзора на основании приказа цертиорари, но затем было забыто и реанимировано судами только в 1957 г.

Административное право предоставляет частным лицам широкий набор действенных способов судебной защиты. Однако порой они очень сложны и не всегда последовательно применяются.

Способы судебной защиты можно разделить на два вида: I) частноправо­вые; 2) публично-правовые. К частноправовым относятся: присуждение возме­щения убытков; «инджанкшн» (приказ суда, налагающий запрет на действия ад­министрации, которые согласно закону она не может совершить); «декларатив­ное суждение» (мнение суда по юридическому вопросу). Публично-правовые -это прерогативные приказы: «цертиорари», «прохибишн» (приказ суда, запре­щающий администрации продолжать ее действия с превышением власти), «ман-дамус» (приказ суда, обязывающий администрацию совершить то, что она обяза­на сделать по закону), «хабеас корпус» (приказ суда, обязывающий администра­цию доставить задержанное ею лицо в суд и объяснить причину ареста). Частно­правовые способы судебной защиты пускаются в ход судами на основании обычных исков. Эти способы обеспечивают истцу полный набор процессуальных прав: знакомство с документами по делу, допрос свидетелей и т. д. Публично-правовые средства имеют каждое свой порядок ускоренного (упрощенного) про­изводства и не предоставляют всего объема процессуальных прав. Приказ цер­тиорари к тому же может быть выдан только в течение 6 месяцев после вступле­ния в действие решения администрации.

Прерогативные приказы глубоко укоренились в английской системе право­судия. В прошлом веке на них не отразились реформы судебной процедуры. И только в послевоенные годы судьи стали понемногу разрушать непроходимые грани между различными видами приказов, разрешая временами более вольное их применение.

Масштабы судебного контроля. В Великобритании нет закона, в котором были бы перечислены все те случаи, когда суды вмешиваются в административ­ный процесс. Какие действия администрации могут быть аннулированы судами и в какой степени, решают сами суды, опираясь на прерогативу контролировать администрацию. Любое незаконное действие администрации может быть ими аннулировано.

Административный процесс в Великобритании, как указывалось выше, ме­нее формален, чем в США. Поэтому британским судам приходится уделять больше внимания, с одной стороны, выводам администрации по фактам, а с дру­гой - контролю применения администрацией норм права в каждом конкретном случае. Поэтому многие вопросы относятся судами к вопросам права, а не факта. Так, например, если факты о наличии сделки купли-продажи установлены, то вопрос о том, образуют ли они все вместе состав понятия «торговля» с точки зрения Закона о подоходном налоге, является, по мнению судов, вопросом права и окончательное решение по нему выносит суд. Точно так же вопрос о том, охва­тывается ли конкретное здание понятием «жилой дом» в значении законов, пре­доставляющих администрации полномочия по расчистке трущоб, является во­просом права.

В равной степени суды строго подходят к выяснению вопроса о юрисдик-ционных фактах, при наличии которых администрация вправе употребить свою власть. Если, например, трибунал по квартирной плате имеет полномочия уста­навливать размер квартирной платы в меблированных жилых домах, то вопрос о том, является ли дом жилым, а квартиры в нем меблированными, - это юрисдик-ционные факты, поскольку от их наличия зависит, имеет ли трибунал право рас­сматривать данное дело. Суды считают возможным рассмотреть в сомнительных случаях дело по существу и вынести, если необходимо, свое решение по вопросу о наличии у администрации компетенции по данному делу.

Полный пересмотр административного дела осуществляется судом на ос­нове судебного приказа цертиорари в случае совершения администрацией оши­бок в заключении по факту. Такой вывод суд, в частности, может сделать, прове­ряя мотивировку решения администрации, которая обязательна в силу Закона о трибуналах и расследованиях.

В отношении заключения администрации по факту суды придерживаются правила «нет доказательств». Если нет достаточных доказательств в обоснова­ние заключения администрации по факту, то суды считают такое заключение не­действительным. Заключение по факту должно быть обязательно обосновано -таково требование естественного правосудия, полагают суды.

По мнению британских судов, справедливая процедура - это фундаменталь­ный принцип естественного правосудия.

Уже около двух веков британские суды придерживаются в своей работе двух основных правил справедливой процедуры: никто не может быть судьей в собственном деле и никто не может быть осужден, будучи невыслушанным. Эти правила судопроизводства стали также правилами административного процесса, в особенности после того, как в 1963 г. палата лордов решительно выступила за их соблюдение, В соответствии с первым правилом суд аннулирует администра­тивное решение, если оно пристрастно. Из этого правила есть исключения. В ча­стности, оно не распространяется на министров, поскольку в своей работе они руководствуются соображениями политики и склонны поэтому придерживаться какой-то одной линии поведения. Второе правило требует проведения в учреж­дении справедливого разбирательства, в частности слушания. Заинтересованные лица должны быть оповещены и выслушаны. Суды неоднократно выступали в защиту этого правила по жилищным делам, по принудительному выкупу земель­ных участков для общественных нужд, по увольнениям государственных служа­щих и многим другим.

Даже если закон ничего не говорит о проведении администрацией слуша­ния, оно должно быть проведено. Как указал еще в 1863 г. британский суд, «правосудие, базирующееся на общем праве, должно восполнить упущение ле­гислатуры». Единственное исключение из этого правила - дела иностранцев: за­прет на въезд их в страну, невозобновление им права на проживание в Велико­британии, высылка за ее пределы. В таких случаях слушание не устраивается, но закон разрешает обжаловать в суд действия администрации.

Обоснование решения исключительно доказательствами по делу не по всем делам считается обязательным. Министр и члены трибунала, например, могут положится на свои личные знания и опыт, а министр к тому же может решить вопрос с точки зрения политики.

Как заявил еще в 1598 г. один из британских судов, «дискреционная власть - это наука или понимание того, как отличить ложь от правды, неверное от пра­вильного... а не действия по своему усмотрению и личным пристрастиям». Опи­раясь на принципы общего права, суды оценивают действия администрации, осуществленные в пределах предоставленной ей дискреционной власти, с точки зрения их разумности.

Считая действия администрации «неразумными», суды употребляют, на­пример, такие словосочетания: «приняла во внимание неуместные соображения», «добивалась достижения не тех целей», «поставила перед собой ложный вопрос», «действовала злонамеренно» и т. д. Найдя такие дефекты в поступках учрежде­ния, суды признают их ultra vires, т. е. совершенными сверх полномочий админи­страции и поэтому недействительными. По их мнению, дискреционная власть должна осуществляться «разумно и с чистой совестью». Как разъяснил в 1948 г. Суд королевской скамьи в решении по делу Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corp., суд должен спросить себя, является ли решение администра­ции таким, к которому пришел бы «разумный» человек. При этом суды допус­кают возможность разных решений одного и того же вопроса, оставляя в силе решение учреждения, если оно выдерживает проверку на «разумность».

Правительство партии большинства, контролируя парламент, нередко при­нимает законы, которые предоставляют администрации неограниченную дис­креционную власть. Но и в таких случаях суды считают своим долгом контроли­ровать действия учреждения, поскольку, по их мнению, усмотрение может быть использовано администрацией незаконным образом, что им можно злоупотре­бить и что предотвратить это - фундаментальная функция судов. Такой, в част­ности, была позиция палаты лордов по делу Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, рассмотренному ею в 1968 г. Используя свои дискреционные полномочия, администрация обязана дать удовлетворительное объяснение своим действиям, иначе они могут быть признаны судом незаконными, злоупотребле­нием правом на усмотрение.

Ответственность администрации за вред. В Великобритании старая пого­ворка «король не может причинить зло» никогда не понималась буквально. Еще в XIII в. известный правовед и судья Брэктон говорил, что король - под богом и законом и ничто иное как закон делает королей50. Корона предпочитала возме­щать частным лицам ущерб, причиненный ее слугами при исполнении ими слу­жебных обязанностей, чем иметь дело с недовольством, которое могло стоить ей власти. Поэтому в судах по искам из причинения вреда государство в лице ко­роны находилось на положении обычной стороны, к которой частным лицом предъявлена претензия. Судебная практика нашла свое закрепление в Законе об исках к короне 1947 г.

Британские правовые нормы об ответственности администрации за вред не ограничивают имущественную ответственность государственной казны. Корона не отвечает только за ошибки судей и за действия служащих, не назначенных и не оплачиваемых центральными органами власти. Во всех остальных случаях корона отвечает за действия ее служащих при исполнении ими должностных обя­занностей, в том числе и за осуществление ими дискреционной власти, а тем бо­лее - за небрежное исполнение своего служебного долга. Особо строгая ответст­венность наступает в случаях проведения государственными служащими опера­ций, представляющих опасность для окружающих.

Ответственность короны не снимает личной ответственности с ее служа­щих. Они (от водителя грузовика до министра) несут прямую ответственность за причиненный ими вред, и судебные иски можно адресовать непосредственно им. Но обычно такие иски предъявляются короне, поскольку служащие, как правило, не в состоянии возместить причиненный вред полностью. В свою очередь адми­нистрация, возместив ущерб, может предъявить к виновному служащему рег­рессный иск.