ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ - Страница 3 PDF Печать
Административное право - А.Н.Козырин Админ. право зарубежных стран

 

§ 3. Регулирование административной деятельности

В Великобритании деятельность администрации делят обычно на две части: нормотворчество, называемое, как правило, делегированным законодательст­вом, и административную юстицию.

Делегированное законодательство. Англичане называют административное нормотворчество делегированным законодательством, потому что оно - основы­вается главным образом на делегировании парламентом администрации нормо-творческих полномочий. За исключением тех немногочисленных случаев, когда администрация принимает нормативные акты на основе королевской прерога­тивы, она не имеет собственных полномочий на их издание, а получает их от парламента, который принимает для этой цели особые законы. Парламент пере­дает администрации полномочия не только по дополнению и детализации дейст­вующих законов, но иногда и по внесению изменений в действующие законы.

В Великобритании передача административным учреждениям нормотвор-ческих полномочий не противоречит ее конституции. Сама по себе практика де­легирования стала конституционной нормой.

Однако и парламент, и суды следят за тем, чтобы администрация не пре­вышала свои полномочия, чтобы она принимала законные акты, т. е., формули­руя их, учла все положения делегирующего закона. Парламент в делегирующем законе может указать какие угодно условия и ограничения, которые админист­рация обязана учитывать при разработке и издании нормативных актов. Такое положение вытекает из принципа верховенства парламента. Парламент в со­стоянии достаточно эффективно контролировать административное нормотвор­чество. Правительственное большинство в этих случаях в ход обычно не пуска­ется, поскольку в административных актах, как правило, решаются вопросы не политики (они уже были решены на стадии принятия законов), а наиболее при­емлемого проведения этой политики в жизнь. Проверяя акты учреждений, пар­ламент выясняет, насколько целесообразна сделанная администрацией детализа­ция положений делегирующего закона.

Чаще всего нормотворческие полномочия делегируются министрам. Если вопрос не относится к ведению какого-то отдельного министра, соответствую­щие полномочия передаются короне. От имени короны акты в виде приказов в Совете издаются фактически премьер-министром.

Нормотворческая процедура в Великобритании менее формальна, чем в США. Первоначально в силу Закона о публикации правил 1893 г. администра­ция была обязана, за рядом исключений, публиковать проекты нормативных ак­тов заранее. Но в 1946 г. эта общая норма была отменена Законом об актах деле­гированного законодательства. Тем самым были оставлены попытки формали­зовать в учреждениях нормотворческий процесс. Лишь в отдельных случаях за­коны (например, Фабричный закон 1961 г.) обязывают администрацию оповес­тить общественность заранее о намечаемом издании акта, предоставить заинте­ресованным лицам возможность высказать свое мнение, провести по делу от­крытое слушание.

В практике британских учреждений более распространены всякого рода неформальные процедуры, в частности проведение консультаций и создание со­вещательных комитетов. Обычно администрация предварительно ведет длитель­ные переговоры с представителями заинтересованных лиц и организаций, уст­раивает встречи и совещания. Например, многотомные предписания министра социальных служб по вопросам управления национальной службой здравоохра­нения представляют собой своеобразное соглашение между администрацией и медиками. Британцы не допускают возможности разработки административного акта без проведения консультаций с заинтересованными лицами. Законами часто предусматривается создание независимых совещательных комитетов, включаю­щих, как правило, представителей общественности. Так, в соответствии с зако­нами проекты правил процедуры для трибуналов направляются в Совет по три­буналам, проекты предписаний по социальному обеспечению - в Совещательный комитет по социальному обеспечению, проекты актов по полиции - в Полицей­ский совет и Совещательный полицейский совет и т. д. Комитеты сами устанав­ливают порядок рассмотрения этих проектов.

Большинство административных актов контролируется парламентом со­гласно делегирующим законам в порядке, предусмотренном Законом об актах делегированного законодательства. Если делегирующий закон предусматривает, что акт учреждения может быть аннулирован резолюцией любой из палат пар­ламента, то каждый парламентарий может выступить с предложением о его ан­нулировании в течение 40 дней. Иногда делегирующий закон содержит другую, более строгую формулировку: административный акт не вступает в действие до тех пор, пока он не будет одобрен парламентом.

Как считает проф. Уэйд, надзор за делегированным законодательством в некоторых отношениях - самая эффективная сторона деятельности парла­мента4. Все акты, подлежащие контролю парламента, проходят через его Объе­диненный комитет по актам делегированного законодательства, состоящий из семи представителей от каждой из палат. Комитет обращает особое внимание на те положения в актах учреждений, которые предусматривают увеличение налогообложения, исключение судебного контроля над действиями администрации, обратное их действие, необычный способ осуществления административных полномочий, неясно изложенные положения.

Нормотворчество центральных и местных органов управления контролиру­ется также судами. Давая правовую оценку акту учреждения, суды руководству­ются обычно доктриной ultra vires, т. ё. они решают вопрос о том, не превысила ли администрация свои полномочия, не злоупотребила ли она властью. Суды контролируют также соблюдение учреждением процедурных правил. Сочтя акт незаконным, суд выносит постановление о его аннулировании в форме деклара­тивного суждения. Одним из наиболее интересных по этой части было дело Commissioners of Customs and Excise v. Core and Deeley Ltd. В решении по этому делу, вынесенном в 1962 г. членом Высокого суда Сэчсом, признавались неза­конными предписания, сделанные уполномоченными по пошлинам и акцизам, которые предусматривали произвольные оценки товаров в целях назначения на­лога на покупки.

Административная юстиции. В Великобритании административная юстиция осуществляется в двух формах: трибуналами, представляющими собой своеоб­разные административные суды, независимые от других учреждений, и мини­стерскими расследованиями. Трибуналы действуют главным образом в случаях назначения социальных пособий и оказания других социальных услуг. Расследо­вания проводятся министрами тогда, когда решаются вопросы политики и им необходимо перед принятием решения выслушать мнение заинтересованных лиц, общественности. Они проводятся по жилищным делам, в сфере землепользова­ния, в частности в случаях принудительного выкупа земельных участков у част­ных лиц для целей общего пользования.

Организация трибуналов и расследований, их процедура регулируются За­коном о трибуналах и расследованиях 1971 г. Этим же законом (в первоначаль­ной редакции 1957 г.) учрежден постоянно действующий Совет по трибуналам в качестве надзорно-консультативного органа в системе исполнительной власти.

Трибуналы - специфически британское явление. Это - своеобразные «неформальные» суды. Они занимают промежуточное положение между админи­страцией и общими судами. Задача трибунала - установление наличия у кон­кретного лица права на пособие или услугу, предусмотренного конкретным за­коном. В середине 80-х годов в Великобритании было более 2 тыс. трибуналов 40 различных видов. Наиболее многочисленные среди них - трибуналы по подо­ходному налогу, по национальной службе здравоохранения, по социальному обеспечению и по социальным пособиям. Наиболее загружены обычно трибу­налы, занимающиеся социальными пособиями, трудовыми спорами, оценкой имущества для целей налогообложения и квартирной платой. Так, в 1986 г. апел­ляционные трибуналы по социальным пособиям рассмотрели более 90 тыс. дел, местные оценочные суды - более 48 тыс., трибуналы по квартплате - более 15 тыс. дел46, а промышленные (по трудовым спорам) трибуналы принимали в конце 80-х годов к своему рассмотрению ежегодно в среднем более 39 тыс. заявлений47. Число видов трибуналов продолжает увеличиваться, поскольку англи­чане предпочитают создавать каждый раз новые трибуналы вместо того, чтобы реорганизовывать старые. Трибуналов так много, что бывает трудно разо­браться, в какой из них следует обратиться: например, в трибунал по квартплате, учрежденный в 1946 г., или в комитет по оценке размера квартирной платы, соз­данный в 1965 г.

Британский трибунал должен быть беспристрастным арбитром в споре ме­жду частными лицами и администрацией. Он не может выступать от имени уч­реждения, как это часто бывает в США. Поэтому трибуналы полностью незави­симы от администрации, и служащие государства как таковые заседать в них не могут. Чтобы обеспечить независимость трибуналов, они комплектуются, как правило, не из числа государственных служащих. Но бывают исключения. На­пример, особые уполномоченные по подоходному налогу - это государственные служащие, но они полностью независимы при осуществлении своих судебных полномочий. Председателями трибуналов являются обычно юристы, работаю­щие в них по совместительству. Они назначаются соответствующими минист­рами из числа лиц, указанных в списках, подготавливаемых лордом-канцлером. Другие члены трибунала, как правило, представляют общественность и не явля­ются юристами. Члены трибуналов работают обычно неполный рабочий день, а иногда и бесплатно.

Дело в трибунале рассматривается коллегией в составе председателя и двух членов, представляющих различные интересы, например, предпринимателей и работников. Такой состав обеспечивает сбалансированный, обычно приемлемый подход для обеих сторон по делу. В качестве клерков в трибуналах работают го­сударственные служащие, назначаемые соответствующими министрами. Чтобы не допустить доминирования клерков, председателями трибуналов стараются назначить «сильных» личностей.

Процедура в британских трибуналах менее формальна и расходы сторон менее значительны, чем в административных учреждениях США. Протокол, как правило не ведется, жесткие правила отбора доказательств не применяются, уча­стие адвокатов не обязательно, интересы сторон часто защищают представители профсоюзов, дела нередко рассматриваются даже в отсутствие сторон.

Главные процедурные правила для трибуналов установлены Законом о трибуналах и расследованиях. Они предусматривают открытые заседания, уча­стие адвокатов и других представителей сторон, свободный вызов свидетелей, право сторон на ознакомление со всеми документами по делу, обоснование по их требованию решения трибунала. Более подробные правила содержатся в зако­нах, учреждающих отдельные трибуналы, либо детализируются соответствую­щими министрами и оформляются ими в виде нормативных актов. Эти правила, подобно многим другим правовым актам, обычно очень подробны и сложны для понимания.

Свой вклад в нормативное регулирование порядка работы трибуналов вно­сят и суды. Они требуют, чтобы трибуналы в своей работе руководствовались принципами естественного правосудия, в соответствии с которыми стороны по делу вправе знать существо дела и знакомиться с документами, представленными противной стороной.

Решения трибуналов могут быть обжалованы по вопросам права в Высокий суд, затем - в Апелляционный суд и, наконец, в палату лордов. При этом вопро­сом права считается не только правильность применения нормы права, но и обоснованность решения фактами - по делу. Согласно правилу «нет доказа­тельств», решение администрации признается неверным, если отсутствуют дока­зательства, разумно обосновывающие заключение по факту.

Иногда законы учреждают над трибуналами апелляционные органы, кото­рые рассматривают жалобы по вопросам права. Такой апелляционной инстан­цией, например, для апелляционных трибуналов социального обеспечения явля­ются уполномоченные по социальному обеспечению - независимые юристы вы­сокой квалификации и авторитета. Но и в таких случаях суд, опираясь на прин­ципы общего права и естественного правосудия, принимает к своему рассмотре­нию жалобу, если апелляционный трибунал совершил грубую ошибку в оценке доказательств по делу.

Так или иначе, если у суда возникает сомнение в обоснованности постанов­ления трибунала, он находит какое-нибудь оправдание для принятия жалобы к своему рассмотрению.

Ежегодно министерствами проводятся тысячи открытых расследований в связи с ликвидацией трущоб, принудительным выкупом частных земельных уча­стков для общественных нужд, со строительством дорог, линий электропередач, трубопроводов, лицензированием транспорта и т. д.48. Все эти вопросы счита­ются политическими, поскольку они затрагивают интересы не только конкрет­ных частных лиц, но и населения отдельных местностей, а иногда и всей страны. Их решение относится к компетенции министерств, и за это они несут персо­нальную ответственность перед парламентом.

Расследования проводятся тогда, когда они предусмотрены соответствую­щими законами. Их цель - вовлечение всех заинтересованных лиц в процесс раз­работки и принятия политических решений. До принятия в 1958 г. Закона о три­буналах и расследований такие решения принимались в обстановке секретности: заинтересованные лица не знали, чем обосновал министр планируемое меро­приятие; доклад министру инспектора, проводившего расследование, был закры­тым; министр не был обязан информировать об аргументах, положенных им в основу своего окончательного решения. Таким образом, при проведении рассле­дования по существу не соблюдались фундаментальные принципы справедли­вого правосудия. Закон о трибуналах и расследованиях ввел правило об обосно­вании министром его окончательного решения, если того требуют стороны по делу. Два других недостатка были исправлены главным образом путем измене­ния процедурных правил проведения расследований.

Закон о городском и сельском землепользовании 1959 г. предоставил лорду-канцлеру полномочие устанавливать правила процедуры для расследований по­сле консультации с Советом по трибуналам. Такие правила были подготовлены лордом-канцлером для различного рода расследований. Так, например, правила принудительного выкупа земли предусматривают, что министр по меньшей мере за 28 дней до начала расследования обязан предоставить всем противникам про­екта письменное заявление с изложением мотивов разработки проекта и мнения другах учреждений, поддерживающих проект; предоставить заинтересованным лицам возможность ознакомиться с планами и макетами; обосновать письменно свое окончательное решение, приложить к нему доклад инспектора или его из­ложение и предоставить по требованию копии этого доклада. Процедурными правилами определяется, как правило, и круг участников расследования. Это стороны и третьи лица, на которых осуществление проекта может отразиться не­благоприятно. Правилами обычно предоставляются широкие .возможности для представительства участников расследования, вызова и опроса свидетелей, про­ведения осмотров на месте, приобщения к делу доказательств. Введя требование об обосновании министрами их решений, закон 1958 г. существенно облегчил работу судов по проверке законности их действий и тем самым снял завесу сек­ретности с процесса разработки и принятия административного решения.

Инспектор, ведущий расследование, выносит только рекомендательное ре­шение. Окончательное решение вопроса остается обычно за министром. По су­ществу, имеет место разделение функций. Задача инспектора - выявление всех фактов по делу, задача министра - принятие решений, причем, как считают бри­танцы, политических. По отношению к инспектору министр выступает как бы в роли апелляционного суда: он применяет нормы права к установленным фактам и применить может по-своему. Если министр не согласен с инспектором в заклю­чении по факту или обнаруживаются новые факты, стороны извещаются об из­менении фактической стороны дела, расследование возобновляется и сторонам предоставляется возможность высказать свои соображения по вновь открыв­шимся обстоятельствам.

Большинство председательствующих на расследованиях инспекторов - это служащие министерства окружающей среды, поскольку основная масса слуша­ний касается жилья и землепользования. Ежегодно они проводят несколько ты­сяч расследований. Некоторые учреждения, например министерства транспорта, образования и науки, а иногда и министерство окружающей среды, используют в качестве инспекторов независимых лиц, с тем чтобы обеспечить большую объек­тивность при рассмотрении дел. В Шотландии участие независимых инспекторов - явление обычное.

Проведение расследования инспектором позволяет руководству учреждения оказывать значительное влияние на исход процесса. Наиболее серьезные факты необъективного рассмотрения дел становятся иногда объектами судебного раз­бирательства. Суд вправе аннулировать окончательное решение министра, когда выясняется, например, что по окончании расследования инспектор провел до­полнительные консультации только с одной стороной.