ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ Печать
Административное право - А.Н.Козырин Админ. право зарубежных стран

 

§ 1. Особенности административного права и его источников

В Великобритании административное право долгое время - не признавалось в качестве самостоятельной отрасли права. Вплоть до конца прошлого века вме­шательство государства в общественную жизнь было сравнительно незначитель­ным, страна не имела постоянной армии, аппарат исполнительной власти был небольшим. Усиление активности государства в XX в., увеличение числа органов управления, рост количества служащих привели в итоге к формированию ком­плекса правовых норм, регулирующих организацию и деятельность администра­тивных учреждений.

Для британского административного права характерен ряд особенностей, обусловленных спецификой системы управления. Ими являются: верховенство парламента, разделение полномочий между администрацией и судами, ответст­венность министров, господство права32.

Парламент - высший государственный орган Великобритании. Принимая законы, он формирует право страны, в том числе и административное. Суды не имеют и не признают за собой полномочий объявить акт парламента неконсти­туционным, тем более, что конституции как единого документа в Великобрита­нии нет и новый закон может изменить или отменить любой старый и стать со­ставной частью британской конституции. Суды поэтому путем утонченного (иногда очень вольного) толкования закона ищут окольные пути для того, чтобы «поправить» временами законодателя, когда закон, по мнению судей, окажется сформулированным не совсем удачно.

Англичане считают, что сфера деятельности министров - это принятие и осуществление политических решений. Сфера судебной деятельности - не поли­тика, а право. Администрация принимает политические решения, опираясь на факты, которыми она располагает. При этом она должна руководствоваться за­конами, действовать в их рамках. Суд, проверяя по жалобе потерпевшего адми­нистративные действия, уделяет основное внимание правовой стороне спора, контролирует то, как действия администрации вписываются в нормы права.

Министры - главные представители государства. Они отвечают за все в своей сфере: за собственные действия и действия подчиненных им служащих. Все претензии к центральным правительственным органам в конечном счете адресу­ются им. Перед, парламентом министры несут политическую ответственность -вплоть до ухода в отставку. Перед судами они несут юридическую ответствен­ность за незаконные действия, свои и своих подчиненных.

А. Дайси, крупнейший теоретик английского конституционного права конца прошлого - начала нынешнего века, считал, что господство права озна­чает: 1) недопущение злоупотребления администрацией ее властью; 2) под­чинение всех подданных страны ее законам и судам; 3) защита прав и свобод граждан судами. На протяжении веков суды являются главными защитниками «частных лиц от произвола властей любого вида. Рассматривая конкретные дела по жалобам частных лиц на действия администрации, путем анализа и толкова­ния законов, опираясь на фундаментальные принципы естественного права и правосудия, суды сыграли главную роль в создании англосаксонского права во­обще и административного права в частности.

Таким образом, если подойти к оценке британского административного права с учетом положения в административном процессе различных ветвей госу­дарственной власти, то можно сказать, что для него характерно политическое верховенство парламента и юридическое - судов, действующих в рамках зако­нов.

Англичане полагают, что главная задача административного права - это поддержание равновесия между необходимостью иметь эффективную админист­ративную власть и защитой отдельных лиц и общества в целом от злоупотребле­ния этой властью. Соответственно этому правовыми нормами должны быть ус­тановлены пределы административной власти, ее субъекты и процедура их дея­тельности.

Еще одной особенностью административного права Великобритании явля­ется применение в административном процессе неформальных процедур и срав­нительно большое участие в нем непрофессионалов, в частности неюристов, и отсюда как бы камерный, домашний характер этого процесса.

Характерным для источников британского орава, в том числе и админист­ративного, является отсутствие конституции как единого документа и большая роль освященных веками обычаев - обычного, или общего, права. С учетом этого источниками административного права Великобритании являются законы (конституционные и обычные), обычаи, решения судов по конкретным делам и административные нормативные акты.

Среди конституционных законов, которые имеют непосредственное отно­шение к деятельности администрации, следует отметить такие старинные акты, как Закон (Акт) о хабеас корпус 1679 г. и Закон (Билль) о правах 1689 г. Эти за­коны налагают на исполнительную власть обязанность уважать и соблюдать права граждан на жизнь, свободу и собственность. К числу обычных законов нужно отнести прежде всего следующие: 1) законы о местном управлении 1972 и 1985 гг., которыми была оформлена последняя реформа системы местного само­управления, значительно упростившая и унифицировавшая ее33; 2) Закон об ак­тах делегированного законодательства 1946 г., который установил порядок при­нятия и публикации административных нормативных актов, издаваемых по уполномочию парламента; 3) Закон о трибуналах и расследованиях 3958 г., заме­ненный затем в 1971 г. новым законом с таким же названием, который стал пер­вым общим законом, регулирующим организацию и деятельность британской административной юстиции - административных трибуналов и министерских расследований; 4) Закон об исках к короне 1947 г., который подытожил практику судов по делам об ответственности администрации за вред, причиненный ее слу­жащими.

По-прежнему значительное место среди источников занимают обычаи. Так, ряд своих полномочий исполнительная власть черпает не в законах, а в прерога­тиве короны - власти, принадлежащей ей по обычаю. Среда них, например, ее право регулировать вопросы гражданской службы. Так же на обычае основыва­ется уходящее корнями в раннее средневековье право судов решать оконча­тельно все спорные вопросы права.

Множество норм административного права сформулировано судами в ходе рассмотрения и решения ими дел по жалобам частных лиц на неправомерные действия администрации. Их решения по конкретным делам становятся часто образцами (прецедентами) для рассмотрения в последующем аналогичных дел. Нормами такого прецедентного права суды прежде всего очертили свои собст­венные полномочия по контролю над администрацией: случаи обращения част­ных лиц в суды, формы такого обращения, глубину проверки судами админист­ративных действий. Судебная практика находит нередко свое подтверждение в законах и подзаконных актах.

И, наконец, обширным источником права являются административные нормативные акты: приказы короны в Совете; циркуляры, инструкции, приказы и иные предписания министерств и ведомств; акты органов местного самоуправ­ления; решения администрации по отдельным делам, ставшие административ­ными прецедентами.


 

§ 2. Организаций администрации

Формально исполнительная власть принадлежит в Великобритании короне, которая номинально возглавляет весь административный аппарат страны. Этот аппарат распадается на центральные органы и органы местного самоуправле­ния.

Центральные административные органы. К центральным органам отно­сятся, помимо короны, премьер-министр, кабинет, правительство, Тайный совет, министерства и ведомства.

Премьер-министр является главным советником короны. Его должность появилась в 1721 г.34, но первое упоминание о нем в законе сделано только в 1917 г. Ключевое положение премьер-министра в системе исполнительной власти основывается на том, что он является лидером партии большинства в парла­менте. Премьер-министр возглавляет правительство, руководит деятельностью кабинета, министерств и центральных ведомств. Он решает вопросы о составе кабинета, числе министерских постов, назначении министров и глав централь­ных ведомств и других главных руководителей министерств и ведомств, высших судей, высшего командного состава вооруженных сил и иных должностных лиц.

Кабинет возник еще в конце XVII в. в качестве органа при короне, в кото­ром заседали наиболее важные министры. В наше время он включает в свой со­став обычно около 20 членов. Среди них - премьер-министр, лорд-канцлер (председатель палаты лордов), канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари (министры) внутренних дел, иностранных дел, обороны, торговли и промышленности, другие наиболее важные должностные лица госу­дарства по выбору премьер-министра. Согласно докладу Комитета по механизму государственного управления 1918 г. (Комитета Халдейна) функциями кабинета являются: 1) представление парламенту окончательного варианта политики; 2) контроль за соответствием действий органов исполнительной власти полити­ческому курсу, утвержденному парламентом; 3) разграничение сфер и координи­рование деятельности министерств и ведомств.

Созывает кабинет и ведет его заседания премьер-министр. Протокол засе­дания кабинета обычно не ведется. Иногда не протоколируются даже его реше­ния. Наиболее важные решения кабинета для придания им юридической силы оформляются в виде законопроектов, направляемых в палату общин, либо в виде приказов короны в Тайном совете. В остальных случаях решение представляет собой указание министру или другому должностному лицу центрального аппа­рата, как он должен действовать, и не имеет формально юридической силы. Та­кое решение налагает на адресата политическую, а не юридическую ответствен­ность за его неисполнение, т. е. оно не будет поддержано судом35.

Британское правительство не должно, согласно закону, превышать 95 чле­нов. В последние годы оно состоит обычно из 75-80 членов. В правительство входят министры, возглавляющие министерства (они называются, как правило, департаментами), и их заместители; министры без портфеля; парламентские сек­ретари министерств; лица, занимающие некоторые традиционные должности: лорд-канцлер, лорд казначейства, лорд-председатель совета, канцлер герцогства Ланкастерского, лорд-хранитель печати, главный почтмейстер. В полном составе правительство никогда не заседает и не принимает никаких решений,' а является, по существу, группой лиц, несущих коллективную политическую ответствен­ность перед парламентом и уходящих в отставку вместе с его главой - премьер-министром36, ,

В отличие от правительства Тайный совет при короне является органом, принимающим решения. По своей численности (около 300 человек) совет явля­ется крупнейшим правительственным органом. В его состав входят все министры кабинета и некоторые другие министры, судьи Апелляционного суда, архиепи­скопы англиканской церкви, почетные члены. Но по обычаю на заседания Тай­ного совета приглашаются лишь несколько советников - сторонников прави­тельства. Кворум для заседаний совета составляет всего лишь 3 советника. На заседаниях Тайного совета оформляются решения кабинета в виде приказов ко­роны в Совете. Этими приказами оформляются как акты, имеющие всеобщий характер, т. е. нормативно-правовые, так и индивидуальные акты, касающиеся отдельных физических или юридических лиц, в том числе и распоряжения о на­значении должностных лиц администрации. Суды признают правомерными лишь те приказы короны в Совете, которые не выходят за рамки королевской прерогативы или за рамки законов, делегирующих полномочия короне.

Министерства и центральные ведомства (последние называются часто пуб­личными корпорациями) являются отраслевыми или функциональными орга­нами управления. Особенностью британской администрации является наличие территориальных министерств: по делам Шотландии, Уэльса и Ирландии.

Министерства и ведомства Великобритании являются публичными юриди­ческими лицами, и к ним могут предъявляться в суде иски. Министры и главы центральных ведомств вправе издавать нормативно-правовые и индивидуальные акты. Министры помимо того имеют многочисленные полномочия по контролю за деятельностью центральных ведомств и органов местного самоуправления. Во многих случаях центральные органы имеют подчиненные им самостоятельные отделения на местах.

Главным внешнеполитическим органом является министерство иностран­ных дел и по делам Содружества. К силовым министерствам относятся мини­стерства обороны и внутренних дел. Министерство юстиции отсутствует. Его функции осуществляют фактически министерство внутренних дел, лорд-канцлер (один из главных юридических советников правительства), генеральный аттор­ней и генеральный солиситор, ведущие в судах от имени правительства граждан­ские дела и осуществляющие уголовное преследование, и некоторые другие должностные лица. Комплектованием аппарата министерств занимается мини­стерство гражданской службы.

Управление в сфере народного хозяйства возложено на министерства и публичные (государственные) корпорации. Частнопредпринимательский сектор регулируется сравнительно мягко и в основном министерствами: финансов; тор­говли и промышленности; энергетики; транспорта; сельского хозяйства, рыбо­ловства и продовольствия. Национализированный сектор (железнодорожный транспорт, связь, атомная, угольная, газовая, электроэнергетическая и сталели­тейная отрасли промышленности, а частично также автодорожный, воздушный и водный транспорт) управляется под контролем соответствующих министерств государственными корпорациями: Британской транспортной комиссией; Желез­нодорожным советом; Управлением атомной энергии; Национальным угольным советом; Газовой корпорацией; Электроэнергетическим советом; Британской корпорацией стали; Управлением британских аэропортов; Торговым управле­нием и другими37. Правительство назначает председателя и других членов кол­лективного руководства корпорации, дает им указания по важнейшим вопросам, контролирует их деятельность по всем направлениям, например, по осуществле­нию капиталовложений. Мало того, оно вмешивается в текущие дела корпора­ции.

Наибольший размах административно-правовое регулирование имеет в со­циальной сфере38. Управление и контроль осуществляют здесь прежде всего ми­нистерства: занятости, образования и науки; социального обеспечения; окру­жающей среды. Помимо этого существует множество административных трибуналов, которые рассматривают споры между администрацией и частными ли­цами.

Социальное регулирование может быть разделено на три вида: I) регулирование землепользования; 2) распределение денежной помощи; 3) оказание нефинансовой помощи, т. е. услуг в натуре.

Государством предпринимаются большие усилия для организации разум­ного и эффективного использования ограниченных земельных ресурсов, т. е. ор­ганизации землепользования. Почти на все виды строительства и другие формы использования земли обычно требуется разрешение администрации. При этом права частных землевладельцев могут быть существенно ограничены. По вопро­сам землепользования существует обширное, сложное и запутанное законода­тельство. Законы предоставляют администрации полномочия выдавать разре­шения на тот или иной вид использования земельных участков или принимать решения о принудительном изъятии земельных участков у их владельцев для общественных нужд: строительства дорог и других сооружений, организации мест отдыха и т. д. Отсюда огромное число споров между администрацией и ча­стными лицами.

Поскольку вопросы землепользования считаются важными политическими вопросами, ответственность за них возложена на государственного секретаря (министра) окружающей среды. Лица, недовольные решениями местных органов, обращаются к министру, который либо удовлетворяет их жалобы, либо устраи­вает открытое слушание - расследование. Ежегодно тысячи таких расследований проводятся инспекторами этого министерства. Лицо, недовольное окончатель­ным решением министра, вынесенным по материалам расследования, может об­ратиться в суд.

Законами регулируются также отношения между домовладельцами и квар­тиросъемщиками. Споры между ними о величине квартплаты (ренты) в частном секторе не относятся к категории вопросов политических и рассматриваются по­этому не министром, а комитетами по оценке размера квартирной платы, кото­рые являются трибуналами. Решение такого трибунала может быть обжаловано в Высокий суд (низшая инстанция Верховного суда).

Государство оказывает социальную денежную помощь по системам трех видов: 1) национального страхования; 2) возмещения вреда, причиненного на производстве; 3) помощи бедным.

Согласно Закону о социальном обеспечении 1975 г. государство оказывает помощь матерям, вдовам, безработным, больным; назначает пенсии по старости (в том числе и неработавшим женщинам), выдает другие денежные пособия. Споры по вопросам назначения пособий рассматриваются сначала местными апелляционными трибуналами социального обеспечения, а по второй инстанции - уполномоченным социального обеспечения, решения которого по вопросам права могут быть обжалованы в Апелляционный суд (вторая инстанция Верхов­ного суда).

Система возмещения производственного вреда берет свое начало в законах о компенсации работникам 1897 г. С 1975 г. споры по компенсациям за времен­ную нетрудоспособность (до 28 недель) рассматриваются упомянутыми трибуна­лами и уполномоченным. Спорами по компенсации за постоянную нетрудоспособность занимаются специально назначаемые практикующие врачи по первой инстанции, медицинские апелляционные трибуналы - по второй и уполномочен­ный - по третьей. Затем решение уполномоченного может быть обжаловано в суд.

Законодательство о помощи бедным имеет многовековую историю. Совре­менная система этой помощи введена Законом о социальном обеспечении 1986 г. Пособия бедным до 1988 г. назывались дополнительными пособиями, а в, на­стоящее время именуются социальной поддержкой (income support). На них бри­танцы, живущие ниже черты бедности, имеют не привилегию, а право. Управле­ние системой помощи бедным осуществляется независимым ведомством - Ко­миссией по дополнительным пособиям. Жалобы по вопросам назначения посо­бий рассматриваются апелляционными трибуналами, затем уполномоченным социального обеспечения и, наконец, судами. Ряд пособий выдаются особым Социальным фондом, и жалобы по их назначению рассматриваются должност­ными лицами этого фонда, а затем - упомянутыми трибуналами, решения кото­рых могут быть в ряде случаев окончательными.

Нефинансовые социальные услуги оказываются государством в сфере обра­зования, здравоохранения и гуманитарных служб.

В области образования споры между частными лицами и администрацией возникают редко, например, в связи с зачислением ребенка в определенную школу. Законом об образовании 1944 г. были учреждены трибуналы по незави­симым школам, которым поручено рассмотрение споров в связи с осуществле­нием государственного контроля за качеством образования в частных школах.

В 1946 г. была учреждена национальная служба здравоохранения, которая потом неоднократно реформировалась. Так, закон 1973 г. существенно центра­лизовал управление этой службой и усилил ее подчинение министру социальных служб.

В настоящее время Англия разделена на 14 регионов, в каждом из которых имеется местный совещательный комитет из представителей различных катего­рий практикующих врачей, оказывающий помощь министру в управлении ока­занием медицинских услуг. Регионы разделяются на округа (их в Англии и Уэльсе 98), в которых образуются общинные советы здравоохранения, объеди­ненные консультативные комитеты, а также комитеты семейных практикующих врачей.

Эти последние создают комитеты службы, которые по первой инстанции рассматривают жалобы как врачей, так и пациентов. В качестве второй инстан­ции по таким жалобам выступают комитеты практикующих врачей. Решение комитета об исключении врача из списка практикующих подлежит утверждению Трибуналом национальной службы здравоохранения, постановление которого может быть обжаловано министру.

Органы местного самоуправлении. В Великобритании сформировалось сравнительно независимое от центра местное самоуправление. Исторически оно возникло как следствие привилегий по самостоятельному внутреннему управле­нию, которые на протяжении веков города получали от короны. В настоящее время характерными чертами британского местного самоуправления являются: наличие   у   органов   местного   самоуправления   статуса   юридических   лиц (корпораций); обладание административными полномочиями на соответствую­щих территориях; известная финансовая самостоятельность, в том числе право на установление местных налогов; выборность руководителей местных органов.

Составные части Великобритании (Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия), а также ее столица управляются по-разному.

Согласно законам о местном управлении 1972 и 1985 гг., Англия разделена на графства (их 39) и городские округа (36). Графства делятся на округа (296). Округа в графствах состоят из более чем 10 тыс. приходов. Уэльс поделен на графства (8), состоящие из округов (37); низовые территориальные единицы здесь называются общинами. На всех этих территориях за исключением неболь­ших приходов и общин населением избираются советы, которые, являются юри­дическими лицами - корпорациями. Советы графств, округов и городских окру­гов функционируют 4 года и обновляются первые 3 года ежегодно на одну треть. Советы приходов и общин избираются на 3 года без ежегодного обновления. В приходе совет избирается, если в нем проживает не менее 150 избирателей. При­ходы без совета управляются собраниями избирателей.

Совет выбирает ежегодно из своего состава председателя (в городе он на­зывается мэром) и вице-председателя, которые осуществляют исполнительную власть и возглавляют аппарат наемных служащих муниципалитета. В приходах без советов такой исполнительной властью является председатель собрания из­бирателей, выбираемый ежегодно этим собранием.

К ведению приходов и общин закон относит; распределение земельных уча­стков, промыслы и художественное творчество, туризм, пешеходные дорожки, автобусные стоянки, общинные залы, места отдыха, земли под кладбища, погре­бение. В компетенцию советов округов и городских округов входит: налогооб­ложение, городское и сельское землепользование, заводы и учреждения, жилищ­ное строительство, местные дороги и стоянки автотранспорта, отдых, зрелища и реклама, борьба с шумом и здравоохранение, сбор отходов, кладбища. В город­ских округах советы занимаются также школами, библиотеками и социальным обеспечением. К ведению советов графств относится: полиция, пожарная охрана, землепользование, мелкие акционерные компании, дороги (за исключением ма­гистральных дорог и мостов), социальные службы, образование и библиотеки, музеи и художественные галереи, трудоустройство молодежи, продовольствие и медикаменты, некоторые службы по защите интересов потребителей, уборка му­сора, парки и места отдыха.

В отношении Шотландии действует Закон о местном управлении 1973 г., согласно которому здесь было создано 9 регионов, 53 округа, 3 острова как тер­риториальные единицы и 5343 общины. В каждой из этих территориальных еди­ниц населением избираются советы. Законом урегулированы и полномочия сове­тов всех трех уровней

В Северной Ирландии существует 6 графств, разделенных на 26 округов. Советы этих территориальных единиц занимаются вопросами развития террито­рий и руководят всеми службами местного значения - под контролем столичных министерств и ведомств.

Особо организовано и управление Лондоном. Законами о местном само­управлении 1963 и 1985 гг. Большой Лондон разделен (за исключением его центра - Сити) на 32 района, управляемых районными советами, которые создаются в том же порядке, как и окружные советы. К ведению советов и создаваемых ими межрайонных управлений относятся: развитие территории, налоги, жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение и социальное обеспе­чение, очистные сооружения, пожарная безопасность, библиотеки, парки. Особо управляется лондонский Сити: тремя палатами (главная из них - общий Совет), в состав которых входят лорд-мэр, советники, шерифы, олдермены и ливермены. Корпорация Сити имеет больше полномочий, чем городские округа Англии.

Члены местных советов работают в них безвозмездно или по совместитель­ству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в ко­торых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета - это советники, а одна треть - нанимаемые советом эксперты. Только финансовый комитет - полностью из советников, а комитет по делам полиции должен по­мимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.

Столичные министерства и ведомства осуществляют значительный кон­троль над органами местного самоуправления. Прежде всего, местные органы зависят от центра в финансовом отношении. Поскольку поступлений от местных налогов и других доходов не хватает на покрытие расходов, для получения де­нежной помощи из столицы (обычно на покрытие 40 % их расходов), в особенно­сти целевой, они вынуждены подчиняться указаниям центра. Помимо того, ми­нистерства и ведомства производят переоценку стоимости имущества, облагае­мого местными налогами, дают разрешение на получение займов, утверждают административные акты местных органов. Некоторые министры вправе даже принимать на себя исполнение обязанностей тех местных органов, которые, по их мнению, не справляются со своей работой39. Законы, принятые в 1980-1989 гг., значительно усилили роль центра, ограничили самостоятельность органов местного самоуправления40.

Гражданская служба. Основы современной гражданской службы в Велико­британии были заложены еще в 1850-1870 гг.41 Тогда были введены открытые конкурсные экзамены для поступления на государственную службу и учреждена независимая от других административных органов Комиссия гражданской службы в качестве руководящего органа системы набора служащих. В основу гражданской службы был положен также принцип отделения управления от по­литики. В соответствии с этим принципом все должностные лица делятся на сме­няемых политиков (их около 100 человек) и несменяемых администраторов. Пер­вые из них - это премьер-министр, министры, государственные секретари и неко­торые другие лица, которые сменяются в случае ухода правительства в отставку.

Ко вторым относятся профессиональные служащие, которые не уходят в от­ставку несмотря на смену правительства. На практике, конечно, высший слой служащих участвует в разработке политических решений, но ответственность за политику несут в конечном счете не они, а министры.

Гражданскими служащими являются работники министерств и централь­ных ведомств, нанятые в гражданском качестве и оплачиваемые из средств, вы­деляемых парламентом. Помимо политических деятелей к ним также не отно­сятся судьи, военнослужащие, служащие полиции, органов местного самоуправ­ления и публичных корпораций, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Гражданские служащие вместе со всеми этими категориями работников охватываются более широким понятием - «служащие публичного сектора».

Вопросы гражданской службы регулируются в основном не законами, а приказами короны в Совете, циркулярами министерства финансов и других ми­нистерств, поскольку эта служба считается прерогативой короны.

Вопросы гражданской службы относились до 1981 г. к ведению министер­ства гражданской службы. Затем это министерство было ликвидировано и с 1987 г. управление гражданской службой осуществляется министерством финан­сов и Управлением министра гражданской службы, которым с 1968 г. традици­онно является премьер-министр.

Гражданская служба подразделяется на внутреннюю и дипломатическую. Главой внутренней службы является постоянно секретарь кабинета, на долж­ность которого обычно назначается лорд-хранитель печати. Дипломатической службой руководит государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества.

Все гражданские служащие разделены на категории и группы, внутри кото­рых должности распределены по разрядам (ступеням). Группа старших полити­ческих и административных руководителей является высшей и включает посто­янных секретарей министерств, их заместителей и помощников заместителей. Эти руководители зачисляются на должности и пребывают на них в особом по­рядке. Остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая «общая», категория включает группы: административную (старшие исполни тели, ученики - администраторы, секретари-помощники, клерки и их помощники и другие должности); экономистов, статистиков, сотрудников службы информа­ции и другие группы. Вторая категория - это научные работники. Третья катего­рия - технические специалисты (архитекторы, инженеры и др.). Имеются также категории юридических и научно-исследовательских работников. В низшую ка­тегорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки и стеногра-фистки, личные секретари, делопроизводители, уборщики, посыльные42.

Набор старших служащих (с 7-го по 1-й разряды) и некоторых других кан­дидатов осуществляется Комиссией гражданской службы. Для этого проводятся конкурсные письменные экзамены и собеседования. В последнее время предпоч­тение отдается устным собеседованиям, особенно при наборе на должности вы­сокопоставленных служащих. Экзамены и собеседования для замещения этих должностей проводятся обычно по программам университетов Оксфорда и Кем­бриджа, которые и поставляют основную часть чиновничьей элиты.

Прошедшие конкурс получают от комиссии удостоверение служащего, дающее право на замещение соответствующей должности. Они становятся по­жизненными (до достижения пенсионного возраста) служащими. Им, гарантиру­ется занятость, а преждевременные отставки и увольнения крайне редки.

Назначения на должности служащих высшей группы проводятся минист­ром гражданской службы, а назначения на другие должности - соответствую­щими министерствами, которые, начиная с 1991 г., сами осуществляют набор служащих низших разрядов под контролем Комиссии гражданской службы43.

Оплата труда служащих производится с учетом оплаты в частных органи­зациях. Размер ее зависит от многих обстоятельств: категории, группы, разряда, стажа, ценности и сложности работ, которые для этой цели детально классифи­цированы.

Продвижение по службе и перемещение из министерства в министерство, из группы группу затруднены.

Служащие подлежат обязательному государственному страхованию и имеют право на пенсии по старости (обычно с 60 лет) и инвалидности. При этом они не обязаны делать взносы в пенсионный фонд. Право на пенсию в размере одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и дос­тижении минимального возраста ухода в отставку.

Служащий может быть уволен досрочно по усмотрению администрации, и ее решение может быть обжаловано в Апелляционный совет гражданской службы, а затем - в суд.

Гражданская служба налагает некоторые ограничения на свободы служа­щих. Так, служащим высших групп запрещено заниматься общенациональной политикой, а принимать участие в местной политической деятельности можно только с разрешения руководства соответствующего министерства, ведомства. Такое же разрешение на участие в политической деятельности требуется и для гражданских служащих низших групп. При этом они обязаны проявлять лояль­ность и сдержанность во всем, что касается их учреждений. Работники публич­ных торгово-промышленных предприятий занимаются политикой беспрепятст­венно44.

Для служащих министерств и ведомств существуют ограничения также и на участие в финансовых операциях. Например, они не должны участвовать в таких сделках с акциями, земельными участками и иным имуществом, которые могут привести к столкновению их частных интересов с интересами службы. По окон­чании службы они могут заниматься некоторыми видами деятельности, только получив на это специальное разрешение.

С 1946 г. служащим разрешено иметь свои профсоюзы. В наши дни им не запрещено также бастовать. Для урегулирования споров между служащими и администрацией по поводу оплаты труда, пенсионного обеспечения, часов ра­боты, продвижения по службе, дисциплинарных взысканий, условий труда и т. д. создан специальный орган - Национальный совет Уитли, состоящий из руково­дителей министерств и представителей профсоюзов служащих. Если совет не ре­шит спор, то оно поступает в административный трибунал - Арбитражный суд по делам гражданской службы.

В отличие от гражданских служащих со служащими органов местного са­моуправления заключаются договоры найма, несоблюдение которых может стать предметом судебного разбирательства. Найм некоторых работников осу­ществляется только с согласия соответствующих министров. Во всех органах ме­стного управления существует единая шкала оплаты труда служащих и одинако­вые условия труда, выработанные национальным и провинциальными объеди­ненными советами, в которых на равных началах представлены администрация и служащие. Пенсионные права служащих местного управления полностью урегу­лированы законодательством.


 

§ 3. Регулирование административной деятельности

В Великобритании деятельность администрации делят обычно на две части: нормотворчество, называемое, как правило, делегированным законодательст­вом, и административную юстицию.

Делегированное законодательство. Англичане называют административное нормотворчество делегированным законодательством, потому что оно - основы­вается главным образом на делегировании парламентом администрации нормо-творческих полномочий. За исключением тех немногочисленных случаев, когда администрация принимает нормативные акты на основе королевской прерога­тивы, она не имеет собственных полномочий на их издание, а получает их от парламента, который принимает для этой цели особые законы. Парламент пере­дает администрации полномочия не только по дополнению и детализации дейст­вующих законов, но иногда и по внесению изменений в действующие законы.

В Великобритании передача административным учреждениям нормотвор-ческих полномочий не противоречит ее конституции. Сама по себе практика де­легирования стала конституционной нормой.

Однако и парламент, и суды следят за тем, чтобы администрация не пре­вышала свои полномочия, чтобы она принимала законные акты, т. е., формули­руя их, учла все положения делегирующего закона. Парламент в делегирующем законе может указать какие угодно условия и ограничения, которые админист­рация обязана учитывать при разработке и издании нормативных актов. Такое положение вытекает из принципа верховенства парламента. Парламент в со­стоянии достаточно эффективно контролировать административное нормотвор­чество. Правительственное большинство в этих случаях в ход обычно не пуска­ется, поскольку в административных актах, как правило, решаются вопросы не политики (они уже были решены на стадии принятия законов), а наиболее при­емлемого проведения этой политики в жизнь. Проверяя акты учреждений, пар­ламент выясняет, насколько целесообразна сделанная администрацией детализа­ция положений делегирующего закона.

Чаще всего нормотворческие полномочия делегируются министрам. Если вопрос не относится к ведению какого-то отдельного министра, соответствую­щие полномочия передаются короне. От имени короны акты в виде приказов в Совете издаются фактически премьер-министром.

Нормотворческая процедура в Великобритании менее формальна, чем в США. Первоначально в силу Закона о публикации правил 1893 г. администра­ция была обязана, за рядом исключений, публиковать проекты нормативных ак­тов заранее. Но в 1946 г. эта общая норма была отменена Законом об актах деле­гированного законодательства. Тем самым были оставлены попытки формали­зовать в учреждениях нормотворческий процесс. Лишь в отдельных случаях за­коны (например, Фабричный закон 1961 г.) обязывают администрацию оповес­тить общественность заранее о намечаемом издании акта, предоставить заинте­ресованным лицам возможность высказать свое мнение, провести по делу от­крытое слушание.

В практике британских учреждений более распространены всякого рода неформальные процедуры, в частности проведение консультаций и создание со­вещательных комитетов. Обычно администрация предварительно ведет длитель­ные переговоры с представителями заинтересованных лиц и организаций, уст­раивает встречи и совещания. Например, многотомные предписания министра социальных служб по вопросам управления национальной службой здравоохра­нения представляют собой своеобразное соглашение между администрацией и медиками. Британцы не допускают возможности разработки административного акта без проведения консультаций с заинтересованными лицами. Законами часто предусматривается создание независимых совещательных комитетов, включаю­щих, как правило, представителей общественности. Так, в соответствии с зако­нами проекты правил процедуры для трибуналов направляются в Совет по три­буналам, проекты предписаний по социальному обеспечению - в Совещательный комитет по социальному обеспечению, проекты актов по полиции - в Полицей­ский совет и Совещательный полицейский совет и т. д. Комитеты сами устанав­ливают порядок рассмотрения этих проектов.

Большинство административных актов контролируется парламентом со­гласно делегирующим законам в порядке, предусмотренном Законом об актах делегированного законодательства. Если делегирующий закон предусматривает, что акт учреждения может быть аннулирован резолюцией любой из палат пар­ламента, то каждый парламентарий может выступить с предложением о его ан­нулировании в течение 40 дней. Иногда делегирующий закон содержит другую, более строгую формулировку: административный акт не вступает в действие до тех пор, пока он не будет одобрен парламентом.

Как считает проф. Уэйд, надзор за делегированным законодательством в некоторых отношениях - самая эффективная сторона деятельности парла­мента4. Все акты, подлежащие контролю парламента, проходят через его Объе­диненный комитет по актам делегированного законодательства, состоящий из семи представителей от каждой из палат. Комитет обращает особое внимание на те положения в актах учреждений, которые предусматривают увеличение налогообложения, исключение судебного контроля над действиями администрации, обратное их действие, необычный способ осуществления административных полномочий, неясно изложенные положения.

Нормотворчество центральных и местных органов управления контролиру­ется также судами. Давая правовую оценку акту учреждения, суды руководству­ются обычно доктриной ultra vires, т. ё. они решают вопрос о том, не превысила ли администрация свои полномочия, не злоупотребила ли она властью. Суды контролируют также соблюдение учреждением процедурных правил. Сочтя акт незаконным, суд выносит постановление о его аннулировании в форме деклара­тивного суждения. Одним из наиболее интересных по этой части было дело Commissioners of Customs and Excise v. Core and Deeley Ltd. В решении по этому делу, вынесенном в 1962 г. членом Высокого суда Сэчсом, признавались неза­конными предписания, сделанные уполномоченными по пошлинам и акцизам, которые предусматривали произвольные оценки товаров в целях назначения на­лога на покупки.

Административная юстиции. В Великобритании административная юстиция осуществляется в двух формах: трибуналами, представляющими собой своеоб­разные административные суды, независимые от других учреждений, и мини­стерскими расследованиями. Трибуналы действуют главным образом в случаях назначения социальных пособий и оказания других социальных услуг. Расследо­вания проводятся министрами тогда, когда решаются вопросы политики и им необходимо перед принятием решения выслушать мнение заинтересованных лиц, общественности. Они проводятся по жилищным делам, в сфере землепользова­ния, в частности в случаях принудительного выкупа земельных участков у част­ных лиц для целей общего пользования.

Организация трибуналов и расследований, их процедура регулируются За­коном о трибуналах и расследованиях 1971 г. Этим же законом (в первоначаль­ной редакции 1957 г.) учрежден постоянно действующий Совет по трибуналам в качестве надзорно-консультативного органа в системе исполнительной власти.

Трибуналы - специфически британское явление. Это - своеобразные «неформальные» суды. Они занимают промежуточное положение между админи­страцией и общими судами. Задача трибунала - установление наличия у кон­кретного лица права на пособие или услугу, предусмотренного конкретным за­коном. В середине 80-х годов в Великобритании было более 2 тыс. трибуналов 40 различных видов. Наиболее многочисленные среди них - трибуналы по подо­ходному налогу, по национальной службе здравоохранения, по социальному обеспечению и по социальным пособиям. Наиболее загружены обычно трибу­налы, занимающиеся социальными пособиями, трудовыми спорами, оценкой имущества для целей налогообложения и квартирной платой. Так, в 1986 г. апел­ляционные трибуналы по социальным пособиям рассмотрели более 90 тыс. дел, местные оценочные суды - более 48 тыс., трибуналы по квартплате - более 15 тыс. дел46, а промышленные (по трудовым спорам) трибуналы принимали в конце 80-х годов к своему рассмотрению ежегодно в среднем более 39 тыс. заявлений47. Число видов трибуналов продолжает увеличиваться, поскольку англи­чане предпочитают создавать каждый раз новые трибуналы вместо того, чтобы реорганизовывать старые. Трибуналов так много, что бывает трудно разо­браться, в какой из них следует обратиться: например, в трибунал по квартплате, учрежденный в 1946 г., или в комитет по оценке размера квартирной платы, соз­данный в 1965 г.

Британский трибунал должен быть беспристрастным арбитром в споре ме­жду частными лицами и администрацией. Он не может выступать от имени уч­реждения, как это часто бывает в США. Поэтому трибуналы полностью незави­симы от администрации, и служащие государства как таковые заседать в них не могут. Чтобы обеспечить независимость трибуналов, они комплектуются, как правило, не из числа государственных служащих. Но бывают исключения. На­пример, особые уполномоченные по подоходному налогу - это государственные служащие, но они полностью независимы при осуществлении своих судебных полномочий. Председателями трибуналов являются обычно юристы, работаю­щие в них по совместительству. Они назначаются соответствующими минист­рами из числа лиц, указанных в списках, подготавливаемых лордом-канцлером. Другие члены трибунала, как правило, представляют общественность и не явля­ются юристами. Члены трибуналов работают обычно неполный рабочий день, а иногда и бесплатно.

Дело в трибунале рассматривается коллегией в составе председателя и двух членов, представляющих различные интересы, например, предпринимателей и работников. Такой состав обеспечивает сбалансированный, обычно приемлемый подход для обеих сторон по делу. В качестве клерков в трибуналах работают го­сударственные служащие, назначаемые соответствующими министрами. Чтобы не допустить доминирования клерков, председателями трибуналов стараются назначить «сильных» личностей.

Процедура в британских трибуналах менее формальна и расходы сторон менее значительны, чем в административных учреждениях США. Протокол, как правило не ведется, жесткие правила отбора доказательств не применяются, уча­стие адвокатов не обязательно, интересы сторон часто защищают представители профсоюзов, дела нередко рассматриваются даже в отсутствие сторон.

Главные процедурные правила для трибуналов установлены Законом о трибуналах и расследованиях. Они предусматривают открытые заседания, уча­стие адвокатов и других представителей сторон, свободный вызов свидетелей, право сторон на ознакомление со всеми документами по делу, обоснование по их требованию решения трибунала. Более подробные правила содержатся в зако­нах, учреждающих отдельные трибуналы, либо детализируются соответствую­щими министрами и оформляются ими в виде нормативных актов. Эти правила, подобно многим другим правовым актам, обычно очень подробны и сложны для понимания.

Свой вклад в нормативное регулирование порядка работы трибуналов вно­сят и суды. Они требуют, чтобы трибуналы в своей работе руководствовались принципами естественного правосудия, в соответствии с которыми стороны по делу вправе знать существо дела и знакомиться с документами, представленными противной стороной.

Решения трибуналов могут быть обжалованы по вопросам права в Высокий суд, затем - в Апелляционный суд и, наконец, в палату лордов. При этом вопро­сом права считается не только правильность применения нормы права, но и обоснованность решения фактами - по делу. Согласно правилу «нет доказа­тельств», решение администрации признается неверным, если отсутствуют дока­зательства, разумно обосновывающие заключение по факту.

Иногда законы учреждают над трибуналами апелляционные органы, кото­рые рассматривают жалобы по вопросам права. Такой апелляционной инстан­цией, например, для апелляционных трибуналов социального обеспечения явля­ются уполномоченные по социальному обеспечению - независимые юристы вы­сокой квалификации и авторитета. Но и в таких случаях суд, опираясь на прин­ципы общего права и естественного правосудия, принимает к своему рассмотре­нию жалобу, если апелляционный трибунал совершил грубую ошибку в оценке доказательств по делу.

Так или иначе, если у суда возникает сомнение в обоснованности постанов­ления трибунала, он находит какое-нибудь оправдание для принятия жалобы к своему рассмотрению.

Ежегодно министерствами проводятся тысячи открытых расследований в связи с ликвидацией трущоб, принудительным выкупом частных земельных уча­стков для общественных нужд, со строительством дорог, линий электропередач, трубопроводов, лицензированием транспорта и т. д.48. Все эти вопросы счита­ются политическими, поскольку они затрагивают интересы не только конкрет­ных частных лиц, но и населения отдельных местностей, а иногда и всей страны. Их решение относится к компетенции министерств, и за это они несут персо­нальную ответственность перед парламентом.

Расследования проводятся тогда, когда они предусмотрены соответствую­щими законами. Их цель - вовлечение всех заинтересованных лиц в процесс раз­работки и принятия политических решений. До принятия в 1958 г. Закона о три­буналах и расследований такие решения принимались в обстановке секретности: заинтересованные лица не знали, чем обосновал министр планируемое меро­приятие; доклад министру инспектора, проводившего расследование, был закры­тым; министр не был обязан информировать об аргументах, положенных им в основу своего окончательного решения. Таким образом, при проведении рассле­дования по существу не соблюдались фундаментальные принципы справедли­вого правосудия. Закон о трибуналах и расследованиях ввел правило об обосно­вании министром его окончательного решения, если того требуют стороны по делу. Два других недостатка были исправлены главным образом путем измене­ния процедурных правил проведения расследований.

Закон о городском и сельском землепользовании 1959 г. предоставил лорду-канцлеру полномочие устанавливать правила процедуры для расследований по­сле консультации с Советом по трибуналам. Такие правила были подготовлены лордом-канцлером для различного рода расследований. Так, например, правила принудительного выкупа земли предусматривают, что министр по меньшей мере за 28 дней до начала расследования обязан предоставить всем противникам про­екта письменное заявление с изложением мотивов разработки проекта и мнения другах учреждений, поддерживающих проект; предоставить заинтересованным лицам возможность ознакомиться с планами и макетами; обосновать письменно свое окончательное решение, приложить к нему доклад инспектора или его из­ложение и предоставить по требованию копии этого доклада. Процедурными правилами определяется, как правило, и круг участников расследования. Это стороны и третьи лица, на которых осуществление проекта может отразиться не­благоприятно. Правилами обычно предоставляются широкие .возможности для представительства участников расследования, вызова и опроса свидетелей, про­ведения осмотров на месте, приобщения к делу доказательств. Введя требование об обосновании министрами их решений, закон 1958 г. существенно облегчил работу судов по проверке законности их действий и тем самым снял завесу сек­ретности с процесса разработки и принятия административного решения.

Инспектор, ведущий расследование, выносит только рекомендательное ре­шение. Окончательное решение вопроса остается обычно за министром. По су­ществу, имеет место разделение функций. Задача инспектора - выявление всех фактов по делу, задача министра - принятие решений, причем, как считают бри­танцы, политических. По отношению к инспектору министр выступает как бы в роли апелляционного суда: он применяет нормы права к установленным фактам и применить может по-своему. Если министр не согласен с инспектором в заклю­чении по факту или обнаруживаются новые факты, стороны извещаются об из­менении фактической стороны дела, расследование возобновляется и сторонам предоставляется возможность высказать свои соображения по вновь открыв­шимся обстоятельствам.

Большинство председательствующих на расследованиях инспекторов - это служащие министерства окружающей среды, поскольку основная масса слуша­ний касается жилья и землепользования. Ежегодно они проводят несколько ты­сяч расследований. Некоторые учреждения, например министерства транспорта, образования и науки, а иногда и министерство окружающей среды, используют в качестве инспекторов независимых лиц, с тем чтобы обеспечить большую объек­тивность при рассмотрении дел. В Шотландии участие независимых инспекторов - явление обычное.

Проведение расследования инспектором позволяет руководству учреждения оказывать значительное влияние на исход процесса. Наиболее серьезные факты необъективного рассмотрения дел становятся иногда объектами судебного раз­бирательства. Суд вправе аннулировать окончательное решение министра, когда выясняется, например, что по окончании расследования инспектор провел до­полнительные консультации только с одной стороной.


 

§ 4. Контроль судов над администрацией

В системе органов государственной власти контроль над администрацией осуществляют парламент и суды. Другие органы играют в этом деле менее зна­чительную роль. Так, например, парламентские уполномоченные (омбудсмены) по администрации, здравоохранению, местному управлению имеют ограничен» ную компетенцию. Они только расследуют случаи «плохого» управления и на­правляют материалы расследования членам парламента, которые сами решают, какие меры необходимо принять49. Никаких обязательных актов не принимает и Совет по трибуналам. Он выносит рекомендации по проектам законов и других правовых актов, касающихся административных трибуналов и министерских расследований, рассматривает жалобы на нарушения администрацией законно­сти и высказывает свое мнение о том, как эти нарушения устранить. Если парла­мент осуществляет над администрацией главным образом политический кон­троль, то основную нагрузку по юридическому надзору за администрацией несут суды.

На протяжении веков британские суды утверждали свой авторитет главных толкователей права страны. Они стали последней инстанцией, разрешающей все споры о праве. Они оценивают правомерность поведения не только частных лиц, но и должностных лиц государства с точки зрения как неписаного, так и писа­ного права. Суды решают вопрос о том, действует ли администрация в рамках права, не злоупотребляет ли она своей властью. Контроль судов над админист­рацией стал практическим воплощением принципа господства права.

Обращение в суд. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в суд с жалобой на действия администрации. Британские суды считают, что, как правило, никто не станет тратить время и деньги ради простого любопытства. Если лицо, может быть даже иностранец, обратилось в суд, значит администра­тивное действие его как-то затрагивает. Поэтому суды принимают, например, иски налогоплательщиков, недовольных решением администрации, поскольку она может увеличить налоговое бремя. Таким было в 1955 г. решение Апелляци­онного суда по делу Prescott v. Birmingham Corp. По просьбе налогоплательщи­ков в судах от их имени часто выступает генеральный атторней.

Британский судебный контроль над администрацией базируется на док­трине ultra vires, в соответствии с которой суд принимает жалобу на действия ад­министрации, если та превышает полномочия, предусмотренные законом. Даже если закон объявляет решение администрации окончательным, суды считают, что они не вправе вмешиваться в административный процесс только тогда, когда администрация действует в рамках закона. Если же есть какие-то основания со­мневаться в законности ее действий, суд считает своим долгом принять жалобу к рассмотрению и дать правовую оценку таким действиям. Это полномочие суды выводят из принципов общего права и естественного правосудия.

Около 300 лет тому назад парламент впервые попытался исключить право на судебный контроль, употребив в законе формулировку «никакого цертио-рари», т. е. запретив судам издавать приказы цертиорари, которыми суды затре­бовали административные дела для проверки законности действий учреждений. Суды в ответ на это выработали позднее правило, в соответствии с которым го­сударственный орган с полномочиями, предусмотренными законом, не может выходить за их пределы. Как заявил в 1910 г. Высокий суд в решении по делу R. v. Shoreditch Assessment Committee, «будет непоследовательным учреждать трибунал с ограниченной юрисдикцией и с неограниченной властью устанавли­вать ее пределы по собственному желанию и к своему удовольствию». Одним из последних наиболее известных судебных решений, отвергающих по существу оговорки в законах, запрещающие судебный контроль, было знаменитое поста­новление палаты лордов в 1969 г. по делу Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission.

Должно ли лицо пройти все административные инстанции, прежде чем оно обратится в суд? Должно, считают суды, если речь идет о целесообразности, уме­стности административного решения, если спорный вопрос является вопросом политики. Но не должно, если речь идет о применении нормы права. Если у суда есть основания полагать, что администрация нарушает закон или налицо опас­ность его нарушения, суд обязан принять жалобу к своему производству. Адми­нистрация выносит окончательное решение в своей сфере - решает вопрос о це­лесообразности того или иного варианта. Суд выносит окончательное решение по вопросу о применении правовых норм к выработанному варианту действия.

Суды считают бесспорной свою власть над администрацией в двух случаях: 1) когда учреждение превышает свою власть или 2) когда учреждение действует в рамках своих полномочий, но неправильно применяет нормы права. Второе из этих двух направлений судебного контроля появилось более 300 лет назад в виде судебного надзора на основании приказа цертиорари, но затем было забыто и реанимировано судами только в 1957 г.

Административное право предоставляет частным лицам широкий набор действенных способов судебной защиты. Однако порой они очень сложны и не всегда последовательно применяются.

Способы судебной защиты можно разделить на два вида: I) частноправо­вые; 2) публично-правовые. К частноправовым относятся: присуждение возме­щения убытков; «инджанкшн» (приказ суда, налагающий запрет на действия ад­министрации, которые согласно закону она не может совершить); «декларатив­ное суждение» (мнение суда по юридическому вопросу). Публично-правовые -это прерогативные приказы: «цертиорари», «прохибишн» (приказ суда, запре­щающий администрации продолжать ее действия с превышением власти), «ман-дамус» (приказ суда, обязывающий администрацию совершить то, что она обяза­на сделать по закону), «хабеас корпус» (приказ суда, обязывающий администра­цию доставить задержанное ею лицо в суд и объяснить причину ареста). Частно­правовые способы судебной защиты пускаются в ход судами на основании обычных исков. Эти способы обеспечивают истцу полный набор процессуальных прав: знакомство с документами по делу, допрос свидетелей и т. д. Публично-правовые средства имеют каждое свой порядок ускоренного (упрощенного) про­изводства и не предоставляют всего объема процессуальных прав. Приказ цер­тиорари к тому же может быть выдан только в течение 6 месяцев после вступле­ния в действие решения администрации.

Прерогативные приказы глубоко укоренились в английской системе право­судия. В прошлом веке на них не отразились реформы судебной процедуры. И только в послевоенные годы судьи стали понемногу разрушать непроходимые грани между различными видами приказов, разрешая временами более вольное их применение.

Масштабы судебного контроля. В Великобритании нет закона, в котором были бы перечислены все те случаи, когда суды вмешиваются в административ­ный процесс. Какие действия администрации могут быть аннулированы судами и в какой степени, решают сами суды, опираясь на прерогативу контролировать администрацию. Любое незаконное действие администрации может быть ими аннулировано.

Административный процесс в Великобритании, как указывалось выше, ме­нее формален, чем в США. Поэтому британским судам приходится уделять больше внимания, с одной стороны, выводам администрации по фактам, а с дру­гой - контролю применения администрацией норм права в каждом конкретном случае. Поэтому многие вопросы относятся судами к вопросам права, а не факта. Так, например, если факты о наличии сделки купли-продажи установлены, то вопрос о том, образуют ли они все вместе состав понятия «торговля» с точки зрения Закона о подоходном налоге, является, по мнению судов, вопросом права и окончательное решение по нему выносит суд. Точно так же вопрос о том, охва­тывается ли конкретное здание понятием «жилой дом» в значении законов, пре­доставляющих администрации полномочия по расчистке трущоб, является во­просом права.

В равной степени суды строго подходят к выяснению вопроса о юрисдик-ционных фактах, при наличии которых администрация вправе употребить свою власть. Если, например, трибунал по квартирной плате имеет полномочия уста­навливать размер квартирной платы в меблированных жилых домах, то вопрос о том, является ли дом жилым, а квартиры в нем меблированными, - это юрисдик-ционные факты, поскольку от их наличия зависит, имеет ли трибунал право рас­сматривать данное дело. Суды считают возможным рассмотреть в сомнительных случаях дело по существу и вынести, если необходимо, свое решение по вопросу о наличии у администрации компетенции по данному делу.

Полный пересмотр административного дела осуществляется судом на ос­нове судебного приказа цертиорари в случае совершения администрацией оши­бок в заключении по факту. Такой вывод суд, в частности, может сделать, прове­ряя мотивировку решения администрации, которая обязательна в силу Закона о трибуналах и расследованиях.

В отношении заключения администрации по факту суды придерживаются правила «нет доказательств». Если нет достаточных доказательств в обоснова­ние заключения администрации по факту, то суды считают такое заключение не­действительным. Заключение по факту должно быть обязательно обосновано -таково требование естественного правосудия, полагают суды.

По мнению британских судов, справедливая процедура - это фундаменталь­ный принцип естественного правосудия.

Уже около двух веков британские суды придерживаются в своей работе двух основных правил справедливой процедуры: никто не может быть судьей в собственном деле и никто не может быть осужден, будучи невыслушанным. Эти правила судопроизводства стали также правилами административного процесса, в особенности после того, как в 1963 г. палата лордов решительно выступила за их соблюдение, В соответствии с первым правилом суд аннулирует администра­тивное решение, если оно пристрастно. Из этого правила есть исключения. В ча­стности, оно не распространяется на министров, поскольку в своей работе они руководствуются соображениями политики и склонны поэтому придерживаться какой-то одной линии поведения. Второе правило требует проведения в учреж­дении справедливого разбирательства, в частности слушания. Заинтересованные лица должны быть оповещены и выслушаны. Суды неоднократно выступали в защиту этого правила по жилищным делам, по принудительному выкупу земель­ных участков для общественных нужд, по увольнениям государственных служа­щих и многим другим.

Даже если закон ничего не говорит о проведении администрацией слуша­ния, оно должно быть проведено. Как указал еще в 1863 г. британский суд, «правосудие, базирующееся на общем праве, должно восполнить упущение ле­гислатуры». Единственное исключение из этого правила - дела иностранцев: за­прет на въезд их в страну, невозобновление им права на проживание в Велико­британии, высылка за ее пределы. В таких случаях слушание не устраивается, но закон разрешает обжаловать в суд действия администрации.

Обоснование решения исключительно доказательствами по делу не по всем делам считается обязательным. Министр и члены трибунала, например, могут положится на свои личные знания и опыт, а министр к тому же может решить вопрос с точки зрения политики.

Как заявил еще в 1598 г. один из британских судов, «дискреционная власть - это наука или понимание того, как отличить ложь от правды, неверное от пра­вильного... а не действия по своему усмотрению и личным пристрастиям». Опи­раясь на принципы общего права, суды оценивают действия администрации, осуществленные в пределах предоставленной ей дискреционной власти, с точки зрения их разумности.

Считая действия администрации «неразумными», суды употребляют, на­пример, такие словосочетания: «приняла во внимание неуместные соображения», «добивалась достижения не тех целей», «поставила перед собой ложный вопрос», «действовала злонамеренно» и т. д. Найдя такие дефекты в поступках учрежде­ния, суды признают их ultra vires, т. е. совершенными сверх полномочий админи­страции и поэтому недействительными. По их мнению, дискреционная власть должна осуществляться «разумно и с чистой совестью». Как разъяснил в 1948 г. Суд королевской скамьи в решении по делу Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corp., суд должен спросить себя, является ли решение администра­ции таким, к которому пришел бы «разумный» человек. При этом суды допус­кают возможность разных решений одного и того же вопроса, оставляя в силе решение учреждения, если оно выдерживает проверку на «разумность».

Правительство партии большинства, контролируя парламент, нередко при­нимает законы, которые предоставляют администрации неограниченную дис­креционную власть. Но и в таких случаях суды считают своим долгом контроли­ровать действия учреждения, поскольку, по их мнению, усмотрение может быть использовано администрацией незаконным образом, что им можно злоупотре­бить и что предотвратить это - фундаментальная функция судов. Такой, в част­ности, была позиция палаты лордов по делу Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, рассмотренному ею в 1968 г. Используя свои дискреционные полномочия, администрация обязана дать удовлетворительное объяснение своим действиям, иначе они могут быть признаны судом незаконными, злоупотребле­нием правом на усмотрение.

Ответственность администрации за вред. В Великобритании старая пого­ворка «король не может причинить зло» никогда не понималась буквально. Еще в XIII в. известный правовед и судья Брэктон говорил, что король - под богом и законом и ничто иное как закон делает королей50. Корона предпочитала возме­щать частным лицам ущерб, причиненный ее слугами при исполнении ими слу­жебных обязанностей, чем иметь дело с недовольством, которое могло стоить ей власти. Поэтому в судах по искам из причинения вреда государство в лице ко­роны находилось на положении обычной стороны, к которой частным лицом предъявлена претензия. Судебная практика нашла свое закрепление в Законе об исках к короне 1947 г.

Британские правовые нормы об ответственности администрации за вред не ограничивают имущественную ответственность государственной казны. Корона не отвечает только за ошибки судей и за действия служащих, не назначенных и не оплачиваемых центральными органами власти. Во всех остальных случаях корона отвечает за действия ее служащих при исполнении ими должностных обя­занностей, в том числе и за осуществление ими дискреционной власти, а тем бо­лее - за небрежное исполнение своего служебного долга. Особо строгая ответст­венность наступает в случаях проведения государственными служащими опера­ций, представляющих опасность для окружающих.

Ответственность короны не снимает личной ответственности с ее служа­щих. Они (от водителя грузовика до министра) несут прямую ответственность за причиненный ими вред, и судебные иски можно адресовать непосредственно им. Но обычно такие иски предъявляются короне, поскольку служащие, как правило, не в состоянии возместить причиненный вред полностью. В свою очередь адми­нистрация, возместив ущерб, может предъявить к виновному служащему рег­рессный иск.