Глава 6. Государственная служба - Страница 9 PDF Печать
Административное право - Д.Н.Бахрах Административное право
§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)

Прохождение — один из аспектов службы, которая, кроме того, включает ее

осуществление, систему подбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и

др. В действующем законодательст­ве под прохождением государственной службы

понимается сис­тема юридических фактов и соответствующих индивидуальных актов

субъектов исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего.

Прохождение — динамика служебного стату­са лица, занимающего государственную

должность, процесс пре­бывания в должности, его служебная карьера. Основные

стадии прохождения службы:

1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттес­тация и повышение

квалификации служащих; 3) присвоение чи­нов, персональных званий, разрядов,

дипломатических рангов и т. п.; 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6)

привлече­ние к ответственности; 7) прекращение службы.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего, которое

ведется кадровой службой соответству­ющего государственного органа и при

переводе его на новое место службы передается туда. Ведение нескольких личных

дел одного государственного служащего, сбор и внесение в личное дело све­дений о

политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещается.

Если рассматривать прохождение службы как процесс, как осо­бое административное

производство, то в нем можно выделить обязательные (прием на службу; аттестация;

присвоение разря­дов; званий, рангов; прекращение) и факультативные стадии

(пе­ревод на другую должность, поощрение, привлечение к ответ­ственности).

А. Поступление (прием) на государственную службу Первая (начальная) стадия

прохождения службы включает такие этапы:

а) появление вакантной должности и информирование о при­еме, конкурсе, выборах;

б) подбор кандидатов на вакантную должность как из числа лиц, впервые

поступающих на государственную службу, так и среди государственных служащих;

в) принятие решения о приеме на основе одного из существую­щих

организационно-правовых способов назначения на должность (по представлению, по

конкурсу и т. д.); г) вступление в должность.

Право поступления на государственную службу имеют граж­дане Российской Федерации

не моложе 18 лет, владеющие госу­дарственным языком, имеющие профессиональное

образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государ­ственных

служащих.

Лицам, претендующим на государственную должность государ­ственной службы,

необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей — выс­шее профессиональное

образование по специализации государ­ственных должностей или образование,

считающееся равноцен­ным, с дополнительным высшим профессиональным образованием

по специализации;

2) для ведущих и старших государственных должностей — выс­шее профессиональное

образование по специальности «государ­ственное управление» либо по специализации

государственных должностей или образование, считающееся равноценным;

3) для младших государственных должностей — среднее про­фессиональное

образование по специализации государственных должностей или образование,

считающееся равноценным.

Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по

вопросам государственной службы.

Другие требования к государственным должностям государ­ственной службы могут

устанавливаться законами, а также нор­мативными актами государственных органов —

в отношении слу­жащих этих органов.

При поступлении на государственную службу гражданин пред­ставляет:

1) личное заявление;

2) документ, удостоверяющий личность;

3) трудовую книжку;

4) документы, подтверждающие профессиональное образова­ние;

5) справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений

об имущественном положении; 6) медицинское заключение о состоянии здоровья.

Необходимо подчеркнуть, что иные документы, кроме шести названных в п. 4 ст. 21

Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», могут быть

затребованы при приеме на государственную должность только в случаях,

установленных федеральным законом.

Гражданин не может быть принят и находиться на государ­ственной службе в

случаях:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособ­ным решением суда,

вступившим в законную силу;

2) лишения его права занимать государственные должности в течение определенного

срока решением суда, вступившим в за­конную силу;

3) наличия подтвержденного заключением медицинского учреж­дения заболевания,

препятствующего исполнению им должност­ных обязанностей;

4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим

государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных

обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин,

связано с использованием таких сведений;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья,

дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным

служащим, если их государствен­ная служба связана с непосредственной

подчиненностью или под-контрольностью одного из них другому;

6) наличия гражданства иностранного государства, за исклю­чением случаев, если

доступ к государственной службе урегули­рован на взаимной основе

межгосударственными соглашениями;

7) отказа от представления сведений об имущественном по­ложении.

Сведения, представленные при поступлении гражданина на государственную службу, а

также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность

государствен­ной службы, подлежат проверке. В отдельных государственных органах

федеральном законом могут устанавливаться дополни­тельные требования к проверке

сведений, сообщаемых гражда­нином при поступлении на государственную службу и

назначе­нии его на высшие государственные должности.

В случае установления обстоятельств, препятствующих пос­туплению гражданина на

государственную службу или назначе­нию его на высшую государственную должность,

он информиру­ется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на

государственную службу или назначении на высшую государствен­ную должность,

Назначение на должность производится на неопределенное время или на определенный

— не более пяти лет — срок. Служба на государственных должностях категории «Б»

ограничена сро­ком, на который назначаются или избираются соответствующие лица,

замещающие государственные должности категории «А».

На гражданскую государственную службу лицо поступает на условиях заключаемого с

ним трудового договора.

Вступление в должность связано с процедурой приема-сдачи дел, с определением

рабочего места, представлением коллективу или ряду сотрудников, ознакомлением с

правами и обязанностями.

Для гражданина, впервые принятого на государственную дол­жность, в том числе по

итогам конкурса' документов, или для го­сударственного служащего при переводе на

государственную до­лжность иной группы и иной специализации устанавливается

испытание на срок от трех до шести месяцев. В испытательный срок не

засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда

государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.

Специальным законом может быть установлен более длитель­ный срок испытания. В

частности, в ст. 12 Положения о службе в МВД РФ сказано: «Для лиц, впервые

поступающих на службу в органы внутренних дел, может быть установлен

испытательный срок продолжительностью от трех месяцев до одного года. В этом

случае кандидат назначается стажером на соответствующую дол­жность».

Государственному служащему до окончания срока испытания очередной

квалификационный разряд не присваивается. При не­удовлетворительном результате

испытания он может быть пере­веден с его согласия на прежнюю или другую

государственную должность, а при отказе от перевода — уволен.

Если срок испытания истек, а государственный служащий про­должает

государственную службу, он считается выдержавшим испытание и последующее

увольнение допускается только по ос­нованиям, предусмотренным федеральным

законом.

Со дня замещения должности идет стаж государственной служ­бы, дающий право на

получение надбавки за выслугу лет, допол-

нительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслу­гу лет и выплату

денежного вознаграждения при выходе на пен­сию. Он включает в себя и время

работы (в том числе на выбор­ных должностях) в государственных органах, в

органах местного самоуправления. Включение в стаж государственной службы

го­сударственного служащего иных периодов трудовой деятельнос­ти осуществляется

в соответствии с законами.

Б. Аттестация и повышение квалификации служащих

В целях определения служебного соответствия работников предъявляемым требованиям

действует система аттестаций. Ус­ловно их можно разделить на общие и

персональные.

Общие аттестации проводятся через определенные промежут­ки времени как очередные

мероприятия по работе с кадрами, но могут быть и внеочередными (например в связи

с общим упоря­дочением заработной платы). Их сущность — повышение у служа­щих

чувства ответственности за порученное дело путем проверки их работы. В

результате принимаются решения: соответствует, соответствует при условии

выполнения рекомендаций аттестаци­онных комиссий, не соответствует замещаемой

государственной должности. Главный итог общей аттестации — оценка работы

слу­жащих. Проводится она специально создаваемыми аттестацион­ными комиссиями,

решения которых кладутся в основу приказа руководителя по итогам аттестации.

Персональные аттестации проводятся в тех ведомствах, где сотрудники имеют

звания, классные чины. Они связаны с пред­ставлением к присвоению звания, с

назначением на иную до­лжность, увольнением. Особенности их состоят в том, что

они всегда проводятся в отношении отдельных служащих, связаны с подго­товкой

важных для служащего решений.

В ст. 24 Закона «Об основах государственной службы РФ» го­ворится: «1. Для

определения уровня профессиональной подго­товки и соответствия государственного

служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также

для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного

разряда проводится его аттестация.

2. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза

в четыре года».

Руководители федеральных органов исполнительной власти обя­заны ежегодно на

основании расчета потребности в обучении кад­ров разрабатывать мероприятия по

переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, обеспечивающие

воз­можность поддерживать уровень их квалификации, достаточный для исполнения

должностных полномочий. Их также обязали пред-

ставлять в Министерство труда РФ предложения по объемам и структуре

государственного заказа на переподготовку и повыше­ние квалификации

государственных служащих своего ведомства, имея в виду, что для лиц, впервые

принятых на федеральную государственную службу, повышение квалификации в течение

первого года работы является обязательным.

Руководителям федеральных органов рекомендовано должнос­тные перемещения

государственных служащих, установление им соответствующего денежного содержания

увязывать с результата­ми обучения и практического использования полученных

знаний.

В. Присвоение квалификационных разрядов

Квалификационные разряды государственных служащих ука­зывают на соответствие

уровня их профессиональной подготовки квалификационным требованиям,

предъявляемым к государствен­ным должностям соответствующих групп. Они

присваиваются по результатам государственного квалификационного экзамена или

аттестации.

Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвое­ния квалификационных

разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности,

аттестации устанавливает­ся федеральным законом.

Государственный квалификационный экзамен может быть про­веден по инициативе

служащего для присвоения ему по резуль­татам указанного экзамена очередного

квалификационного раз­ряда без последующего перевода на другую государственную

должность.

Согласно ст. 7 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»

государственным служащим могут быть присвоены следующие (всего их 15)

квалификационные разряды:

— действительный государственный советник Российской Фе­дерации 1, 2 и 3-го

класса — замещающим высшие государствен­ные должности;

— государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим

главные государственные должности;

— советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — заме­щающим ведущие

государственные должности;

— советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса — за­мещающим старшие

государственные должности;

— референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса — замещающим младшие

государственные должности.

Присвоение квалификационных разрядов действительных го­сударственных советников

Российской Федерации, государствен-

ных советников Российской Федерации производится Президен­том России.

Для отдельных видов государственной службы вводятся дру­гие виды

квалификационных разрядов, воинские звания, дипло­матические ранги, классные

чины.

Г. Перевод государственного служащего на другую должность

Как правило, допускается только с согласия служащего. Воз­можны различные

варианты переводов: а) на вышестоящую должность;

б) на равнозначную должность в другом структурном подраз­делении органа или даже

в другом органе, ведомстве; в) в другую местность в связи с передислокацией

органа; г) на нижестоящую должность. В порядке дисциплинарного взыскания

работник может быть

переведен на нижестоящую должность без его согласия.

Д. Поощрение

В ст. 13 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации»

установлено: «За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим

своих должностных обя­занностей, продолжительную и безупречную службу,

выполне­ние заданий особой важности и сложности к нему применяются различные

поощрения. Виды поощрений и порядок их примене­ния устанавливаются федеральными

законами и законами субъ­ектов Российской Федерации».

Поощрение — положительное стимулирование. Оно должно быть обоснованным,

своевременным, разнообразным, гласным. Служа­щие могут поощряться как за

успешное выполнение должност­ных обязанностей, так и за иные, общественно

полезные дела. Поощрение может быть коллективным и индивидуальным, а по

содержанию моральным, материальным и смешанным. Наряду с мерами, прямо

предусмотренными нормативными актами и зано­симыми в трудовую книжку, служебную

карточку как поощрение (формализованное поощрение), могут быть использованы

разно­образные неформальные стимулы (похвала, предоставление в пользование новой

техники, престижная командировка и т. д.).

В ст. 13 говорится, что виды поощрений устанавливаются зако­нами. Вряд ли такую

формулировку можно признать удачной. И Правительство РФ, и центральные

федеральные органы испол­нительной власти должны иметь право закреплять те или

иные виды поощрений (почетные грамоты, ведомственные почетные зва­ния,

специальные виды премий и т. д.). И тем более, все государ­ственные органы

вправе проявлять инициативу при выборе не­формальных способов поощрения.

Е. Ответственность государственных служащих Неукоснительное соблюдение,

укрепление государственной дис­циплины на порученном участке работы — одна из

важнейших обязанностей служащих. За невыполнение этой обязанности они могут

привлекаться к ответственности — дисциплинарной, адми­нистративной,

материальной, уголовной.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисцип­линарный проступок, т.

е. виновное нарушение правил, обязан­ностей службы, в частности, трудовой

дисциплины. Под наруше­нием дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее

исполнение по вине работника возложенных на него обязаннос­тей. Должностные лица

отдельных категорий подлежат ответствен­ности также и за поступки, не

совместимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине работников

некото­рых категорий устанавливают ответственность за недостойное по­ведение,

даже если оно имело место не при исполнении ими слу­жебных обязанностей.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в по­рядке служебного

подчинения, только определенным кругом субъ­ектов линейной власти, в пределах их

компетенции и установ­ленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных

взысканий не может произвольно изменяться субъектами их при­менения.

Согласно ст. 14 Закона за неисполнение или ненадлежащее ис­полнение

государственным служащим возложенных на него обя­занностей (должностной

проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать

государственного слу­жащего на государственную должность, следующие

дисциплинар­ные взыскания:

1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупрежде­ние о неполном

служебном соответствии; 5) увольнение.

Законом РФ от 14 декабря 1995 г. установлено, что суд, рас­сматривая жалобы

граждан на незаконные действия государствен­ных служащих, вправе налагать на них

дисциплинарные взыска­ния.

Государственный служащий, допустивший должностной про­ступок, может быть

временно (но не более, чем на месяц), до ре­шения вопроса о его дисциплинарной

ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением

денеж­ного содержания.

Основанием административной ответственности является ад­министративный

проступок. К административной ответственнос­ти привлекаются служащие, чаще всего

должностные лица, за нарушение общеобязательных правил, предусмотренных КоАП РСФСР и другими актами с

административными санкциями, если их соблюдение вменено им в обязанность. Иными

словами, осно­ванием административной ответственности служащих выступает деяние,

которое одновременно расценивается и как администра­тивный, и как дисциплинарный

проступок. К служащим приме­няются только два административных взыскания:

предупрежде­ние и штраф.

Уголовная ответственность наступает за совершение преступ­лений. В УК особо

выделены должностные преступления: злоу­потребление властью или служебным

положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение

взят­ки, должностной подлог.

Если дисциплинарная, административная, уголовная ответствен­ность носят

карательный, то материальная — правовосстанови-тельный характер. Она наступает

за служебный поступок, при­чинивший материальный ущерб организации, и выражается

в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Мате­риальная

ответственность, как правило, бывает ограниченной: служащие, по вине которых

причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего

месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб

воз­мещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не

при исполнении служебных обязанностей, когда слу­жащий был в нетрезвом

состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.

Ж. Прекращение государственной службы Государственная служба прекращается: а) по

личному заявлению государственного служащего; б) по инициативе руководителя

государственного органа, по решению коллегиального органа (правительства и др.);

в) по иным, установленным законом, основаниям. Например, служащим на должностях

категории «Б» в связи с прекращением государственной службы лицами, замещающими

государственные должности категории «А».

Статьей 25 Закона установлено: предельный возраст для на­хождения на

государственной должности государственной служ­бы — 60 лет. Допускается

продление нахождения на службе госу­дарственных служащих, занимающих высшие,

главные и ведущие государственные должности, и достигших предельного для

госу­дарственной службы возраста, решением руководителя соответ­ствующего

государственного органа. Однократное продление срока нахождения на

государственной службе государственного слу­жащего допускается

не более, чем на год.

Продление нахождения на государственной службе государ­ственного служащего,

достигшего возраста 65 лет, не допускает­ся. После достижения указанного

возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях

срочного трудово­го договора.

При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию

государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет

присвоенный ему квалификационный раз­ряд. В трудовой книжке производится запись

о последней госу­дарственной должности с указанием «в отставке».

Помимо оснований, предусмотренных законодательством о тру­де, увольнение

государственного служащего может быть осущес­твлено по инициативе руководителя

государственного органа в случаях:

1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения

государственной должности государственной службы;

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного

служащего;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом

тайну;

5) возникновение других обстоятельств, предусмотренных за­коном (совместная

служба родственников, наличие медицинского заключения о невозможности исполнения

должностных обязан­ностей и др.).

Законом установлено, что при ликвидации государственного органа или сокращении

его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления

работы в том же госу­дарственном органе должна быть предложена другая

государствен­ная должность в другом государственной органе с учетом его

про­фессии, квалификации и занимаемой ранее должности.

При невозможности трудоустройства государственному служа­щему, заключившему

трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка

(переквалификация) с сохранени­ем на период переподготовки (переквалификации)

денежного со­держания по занимаемой до увольнения государственной должнос­ти

государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление

возможности замещения иной государствен­ной должности.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного орга­на или сокращения

штата государственному служащему выпла-

чивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев

(без зачета выходного пособия). В случае непредоставления работы в соответствии

с его профессией и ква­лификацией государственный служащий остается в резерве

го­сударственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года

непрерывного стажа государственной службы (ст. 16).

Президент РФ Указом от 23 августа 1994 г.' утвердил Положе­ние о повышении

квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых

из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с

ликви­дацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата. В нем сказано:

«1. Продолжительность повышения квалификации и перепод­готовки федеральных

государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной

власти Российской Феде­рации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих

органов, сокращением штата, в зависимости от сложности получаемой но­вой

профессии (специальности) составляет от трех до шести ме­сяцев.

На период повышения квалификации и переподготовки за го­сударственными служащими

сохраняется средний заработок по ранее занимаемой должности.

Период повышения квалификации и переподготовки, в тече­ние которого за

государственным служащим сохраняется сред­ний заработок, засчитывается в общий

трудовой стаж. При при­еме работника после повышения квалификации и

переподготовки на работу в аппараты органов федеральной государственной власти

период повышения квалификации и переподготовки засчитыва­ется в стаж

государственной службы...

3. Если государственный служащий желает повысить квали­фикацию или пройти

переподготовку в негосударственном обра­зовательном учреждении, федеральный

государственный орган возмещает расходы, связанные с его обучением, в размере,

необ­ходимом для повышения квалификации или переподготовки в государственном

учебном учреждении по той же специальности (профессии). Остальные расходы

государственный служащий воз­мещает из личных средств».

Положением о федеральной государственной службе особо ре­гулируется отставка

федеральных государственных служащих (ст. 33): «Основаниями для отставки

государственного служащего, занимающего государственную должность, являются:

1) достижение государственным служащим предельного для государственной службы

возраста;

2) заявление государственного служащего о его добровольной отставке в связи с

достижением возраста, при котором в Россий­ской Федерации назначается пенсия по

старости на общих осно­ваниях;

3) инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу

лет на государственной службе;

4) временная отставка государственного служащего;

5) инициатива государственного служащего, занимающего выс­шую или главную

государственную должность, в связи с несогла­сием с решениями и действиями

государственного органа или вышестоящего для государственного служащего

руководителя;

6) ликвидация государственной должности, занимаемой госу­дарственным служащим.

Акт о ликвидации государственного ор­гана является одновременно актом о

ликвидации всех должно­стей в этом органе,

Отставка государственного служащего в соответствии с под­пунктом 1 настоящего

пункта осуществляется по достижении им 65 лет и в порядке, установленном актами

законодательства Рос­сийской Федерации.

После подачи заявления об отставке в соответствии с подпунк­том 3 настоящего

пункта государственный служащий, при необ­ходимости, по решению руководителя

государственного органа обязан продолжать государственную службу, но не более

трех месяцев...

При принятии решения об отставке по основаниям, указанным в подпунктах 4, 5 и 6

настоящего пункта, государственному слу­жащему за счет средств республиканского

бюджета Российской Федерации выплачивается пособие в размере денежного

содер­жания до устройства на новое место службы (работы), а в случае, если на

новом месте службы (работы) размер заработной платы ниже прежнего, то

производится доплата до суммы, равной раз­меру прежнего денежного содержания.

Время, в течение которого производятся указанные выплаты или доплаты, не может

превы­шать одного года со дня отставки государственного служащего».