Глава 6. Государственная служба - Страница 2 PDF Печать
Административное право - Д.Н.Бахрах Административное право
§ 2. Государственная должность

Ученые-юристы понимают должность в государственных орга­низациях как простейший

элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность

— это часть организационной структуры государственного органа (организа­ции),

обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных

окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации),

предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического

осуществления»^

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в

определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел

дифференциа­ции властных функций и как средство стабилизации, формализа­ции

деятельности служащего. Должность — простейшая ячейка аппарата, предназначенная

для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое

установление, ориентированное на одного челове­ка, который должен осуществлять

часть работы организации.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией орга­нов государства, с одной

стороны, и его персоналом — с другой, являются должности. Должность — это

первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно

говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или

вакантным. Должность предопределяет требования, предъяв­ляемые к человеку,

претендующему на ее занятие или уже зани­мающему ее, дает комплекс служебных и

личных прав и обязан­ностей служащего»'.

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных

органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она

подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное

расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее.

Подобно драматургу, определяющему со­держание роли, которую будет играть актер,

автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в

должность.

Организационная структура аппарата представляет собой струк­туру формализованных

«социальных позиций», юридически за­крепленных ролей. Конкретные лица,

реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли — нет. Изменение

же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служа­щего. Должность

как юридически формализованная роль актуа­лизирует одни свойства личности,

отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не

ведет к из­менению должности, формальной структуры, но может отразить­ся на

неформальной.

Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотно­шения в коллективе

вносят коррективы (и порой весьма сущес­твенные) в формальные структуры. Влияние

неформальных свя­зей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое

влияние на структуру подразделения оказывают качества руко­водителя, стиль его

работы. В связи с изложенным можно разли­чать формальный и неформальный статус

служащего, занимаю­щего конкретную должность.

Статус должности как синтез ее организационно-правового поло­жения состоит из

двух частей: служебной и личной. Вторая часть

регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право

на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое

образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей

права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управлен­ческих

функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате,

индивидуализация ответственности служащих. Систе­ма должностей имеет большое

значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его

служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков,

выполнение определенной работы, занятие определен­ного места в управленческих

структурах, приобретение опреде­ленных служебных и личных прав.

Должность — это прежде всего служебные обязанности, во ис­полнение которых

должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее

учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный

ха­рактер, их объем призван создать служащему необходимые усло­вия для

выполнения обязанностей. Наукой управления разрабо­тано положение о балансе

обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то

служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для

осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях

нарушения баланса прав и обязанностей возни­кает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязан­ностей по службе, а

значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав

условно: в отношении не­властных субъектов это права (давать задания,

задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с

позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан

распоряжаться, задерживать, т.е. это — его слу­жебные обязанности'.

Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объ­единяют одним понятием

— полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть

для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их

субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, мис­сию руководства они

несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного

гражданина, обращаю­щегося к ним за помощью и защитой. Административно-право­вые

нормы не только предоставляют государственным служащим права, возлагают на них

обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия»^

Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, — то их набор

таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему

дела. Но здесь необходи­мо учитывать, во-первых, возможности государства

(организации), а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не

допус­кать чрезмерного выделения служащих из общей массы работа­ющих. Решать

вопросы о социальном положении, например, госу­дарственных служащих, необходимо

в тесной увязке с тем, как живут граждане.

До 1993 г. все служащие государственных организаций в зако­нодательстве, на

практике и в науке признавались государствен­ными служащими. Иными словами,

имело место широкое пони­мание государственной службы.

Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь

необходимо различать должность в государствен­ной организации и ее разновидность

— государственную дол­жность, т. е. должность в органе государственной власти.

В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы Российской

Федерации» от 31 июля 1995 г. сказано: «Государ­ственная должность — должность в

федеральных органах госу­дарственной власти, органах государственной власти

субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных орга­нах,

образуемых в соответствии с Конституцией Российской Фе­дерации (далее —

государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и

обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и

от­ветственностью за исполнение этих обязанностей». Государственные должности,

согласно закону, подразделяются на: 1) должности, устанавливаемые Конституцией

Российской Фе­дерации, федеральными законами (государственные должности

Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Рос­сийской Федерации

(государственные должности субъектов Рос­сийской Федерации) для

непосредственного исполнения полномо-

чий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель

Правительства Российской Федерации, председа­тели палат Федерального Собрания

Российской Федерации, ру­ководители органов законодательной и исполнительной

власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) —

государственные должности категории «А». Их можно назвать политико-судебнъипи;

2) должности, учреждаемые в установленном законодательст­вом Российской

Федерации порядке для непосредственного обес­печения исполнения полномочий лиц,

замещающих должности категории «А», — государственные должности категории «Б».

Их можно назвать патронатнъши;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения

их полномочий, — государственные должности категории «В». Их можно назвать

административ­ными.

Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре

государственных должностей Российской Федерации. В целях технического

обеспечения деятельности го­сударственных органов в их штатное расписание могут

включаться иные должности, не относящиеся к государственным.

Закон закрепил еще один формальный признак государствен­ной должности: она

должна быть включена в Реестр государствен­ных должностей Российской Федерации.

Реестр состоит из пере­чня политических должностей (категории «А») и Реестра

государственных должностей государственной службы.

В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации

включаются должности патронатные и ад­министративные (категории «Б» и «В»),

классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень

специали­заций государственных должностей государственной службы и

квалификационные требования к лицам, замещающим государ­ственные должности

государственной службы.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации

утверждается Президентом Российской Федерации. Реестр государственных должностей

федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от II января

1995 г^

Кроме того, государственные должности государственной служ­бы подразделяются по

специализациям, предусматривающим на­личие у государственного служащего для

исполнения обязанностей по должности одной специализации соответствующего про­фессионального

образования. Специализация государственных дол­жностей государственной службы

устанавливается в зависимос­ти от функциональных особенностей должностей и

особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Таким образом, государственная должность характеризуется следующими признаками:

1) она является частью организационной структуры органа го­сударственной власти;

2) ее содержание — установленный правовыми актами устойчи­вый комплекс

обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и

рассчитанный на одного человека;

3) она должна быть внесена в Реестр государственных долж­ностей.