Глава 1. Державне будівництво і місцеве самоврядування як наука та навчальна дисципліна - § 5. Методологічні основи та джерела науки державного будівництва і місцевого самоврядування
§ 5. Методологічні основи та джерела науки державного будівництва і місцевого самоврядування
Передумовою успішного проведення будь-якого наукового дослідження і отримання об’єктивного результату є правильне визначення не лише предмета, але й прийомів, засобів і способів вирішення різних наукових завдань, тобто методів дослідження. Вони використовуються для пізнання предмета науки з метою отримання об’єктивних, істинних, багатоаспектних знань. Вчення про методи наукового пізнання називається методологією. Методологічні основи науки державного будівництва і місцевого самоврядування являють собою певні теоретичні блоки, що розкривають сутність та значення арсеналу методологічних способів і прийомів пізнання, які застосовуються для дослідження предмета цієї науки.
У науці державного будівництва та місцевого самоврядування використовуються різноманітні загальнофілософські, загальнонаукові та спеціальні методи. У сучасній науці існує цілий арсенал загальнофі- лософських методів — діалектика, метафізика, матеріалізм, ідеалізм, монізм, плюралізм, гностицизм і агностицизм та ін. Однак найбільш широко наука державного будівництва та місцевого самоврядування на нинішньому етапі застосовує діалектичний метод, плюралістичний підхід, а також використовує елементи матеріалістичного та ідеалістичного методів дослідження державно-правових явищ.
Діалектичний метод перш за все знаходить свій вияв у вимозі об’єктивності та всебічності пізнання державно-правових явищ. Це означає, що вони повинні досліджуватися реально, висновки повинні робитися на основі усвідомлення дійсного перебігу процесів, подій, фактів із врахуванням різних чинників, що впливали на них. Через призму діалектичного методу державно-правові явища розглядаються в їх взаємному зв’язку, взаємодії та невпинному розвитку, в постійній динаміці та перетворенні поступових кількісних змін на корінні якісні зрушення, в боротьбі протилежностей, у боротьбі між старим та новим, відмираючим і новонароджуваним.
Плюралістичний підхід передбачає можливість використання в наукових цілях не якогось одного, а широкого спектру методологічних прийомів. Він базується на ідеологічній багатоманітності, інтенсивному процесі оновлення методології в напрямі конструктивної взаємодії різних теоретичних течій, розробці нових дослідницьких засобів. Плюралізм означає визнання можливості існування різноманітних точок зору, необхідності наукової дискусії та конструктивної критики.
Застосування матеріалістичного підходу дає змогу розглядати державно-правові явища як елементи суспільного буття, пояснювати їх сутність та еволюцію, виходячи з матеріальних умов, залежності від стану економічного розвитку. У методологічному арсеналі сучасних держа- вознавчих наук можливе й використання деяких постулатів ідеалістичного вчення, особливо щодо обґрунтування ідей природного права на теологічному ґрунті чи розгляд їх як права людської природи, права розуму.
Серед великої кількості загальнонаукових методів, які використовуються багатьма науками, наука державного будівництва та місцевого самоврядування застосовує такі.
Історичний метод — дає можливість досліджувати еволюцію системи органів публічної влади, чинники, що впливали на розвиток владних інституцій, встановити переваги й недоліки існуючої моделі організації влади у порівнянні з попередньою.
До загальнонаукових методів пізнання належить і системний підхід, який базується на дослідженні органів публічної влади як цілісної впорядкованої системи, що складається із підсистем та елементів, тісно взаємозв’язаних цілями, принципами, формами, методами діяльності.
Наука державного будівництва та місцевого самоврядування широко використовує порівняльно-правовий метод дослідження, що полягає в порівняльному аналізі організаційних аспектів функціонування владних органів різних країн. Це дає змогу враховувати позитивний зарубіжний досвід і напрацьовувати практичні рекомендації для вдосконалення організації й діяльності органів публічної влади в умовах державотворчих процесів в Україні.
Метод формально-логічного аналізу дає можливість виявити рівень відповідності процесів виникнення, функціонування й розвитку державно-правових явищ законам формальної логіки.
Формально-юридичний метод застосовується для встановлення змісту правових норм, що закріплюють організацію діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування та аналіз практики їх застосування, що дозволяє проаналізувати, наскільки реалії відповідають вимогам законодавства.
Крім зазначених методів у сфері державного будівництва та місцевого самоврядування використовуються й ряд інших загальнонаукових прийомів — дедукція, індукція, аналіз, синтез, сходження від абстрактного до конкретного.
Для вивчення державно-правових явищ використовуються й спеціальні методи, що виробляються в рамках окремих наук (математичний, статистичний, моделювання, кібернетичний, психологічний, метод конкретно-соціологічних досліджень та ін.), застосування яких дає можливість отримати більш поглиблені знання і сприяє багатоаспект- ності досліджень.
За допомогою статистичного методу можна отримати кількісні показники, що відображають стан, динаміку різних державно-правових явищ, інститутів, а також дають змогу виявити певні тенденції у розвитку досліджуваних об’єктів. Метод конкретно-соціологічних досліджень дозволяє на основі спостереження, збору, обробки й аналізу документальної інформації щодо організації роботи органів публічної влади, результатів анкетування та опитувань робити відповідні висновки про ефективність організації та продуктивність діяльності, а також стосовно інших аспектів структурно-функціональної побудови системи органів публічної влади. Кібернетичний метод, пов’язаний із використанням понять і технічних засобів кібернетики, допомагає досліджувати ступінь застосування вимог наукової організації праці в органах державної влади та місцевого самоврядування, рівень запровадження в роботі управлінського апарату сучасних інформаційних технологій та технічних засобів. При використанні методу моделювання можна створювати уявну модель державно-правових явищ, інститутів, відносин для пошуку шляхів оптимізації структури, функцій, компетенції та інших елементів організації й діяльності органів публічної влади. Оскільки наука державного будівництва та місцевого самоврядування поєднує теоретичні й практичні аспекти досліджень, великого значення набуває метод державно-правового експерименту, який активно використовується у нинішніх умовах трансформації організаційного механізму владних структур[27]. Завдання даного методу полягають у перевірці в експериментальних умовах певних змін, що пропонуються для впровадження у практику державного й муніципального управління.
Отже, при вивченні питань державного будівництва та місцевого самоврядування використовується не окремо взятий прийом чи спосіб дослідження, а широкий комплекс методів пізнання, що дає можливість отримати достовірні, об’єктивні, цілісні знання про предмет науки.
Важливе значення для дослідників проблематики державного будівництва та місцевого самоврядування має встановлення джерел цієї науки. Джерела науки державного будівництва і місцевого самоврядування — це інформаційні носії, матеріали, які містять знання у галузі державного будівництва і місцевого самоврядування, відомості про явища і процеси, що становлять предмет даної науки. Ці джерела можуть бути поділені на декілька видів: 1) наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених, фахівців, у яких обґрунтовуються різні наукові погляди, концепції, ідеї з питань державного будівництва та місцевого самоврядування;
2) правові акти, які закріплюють питання організації й діяльності органів публічної влади;
3) матеріали практики діяльності органів публічної влади (стенограми, протоколи, статистичні дані, архівні матеріали, документи, що створюються в процесі поточної діяльності).
Провідне місце серед джерел науки належить творам теоретичного характеру, які можуть містити інформацію як про державно- правові явища, що відбуваються нині, так і про ті, що здійснювалися у минулому, а також про тенденції їх розвитку на майбутнє. При цьому до джерел можна віднести не тільки праці вчених виключно даної наукової галузі, а й роботи дослідників суміжних правових наук, які служать теоретичною базою і сприяють комплексному висвітленню питань, що становлять предмет державного будівництва і місцевого самоврядування. Особливе значення для засвоєння навчальної дисципліни мають підручники та навчальні посібники з курсу, однак вони містять лише обмежену суму знань, що необхідна у навчальних цілях. Основна частина наукових ідей, поглядів, концепцій міститься у монографіях, дисертаціях, наукових статтях, рефератах та інших роботах.
Важливими джерелами науки державного будівництва та місцевого самоврядування є правові акти, які закріплюють і регулюють питання організації й діяльності органів публічної влади, причому у дослідницькому аспекті цінність мають як діючі акти, так і ті, що вже втратили чинність. Серед юридичних актів, що належать до джерел науки, можна виділити нормативні акти, інтерпретаційні акти та акти застосування норм права.
У системі діючих нормативно-правових актів, що виступають джерелами науки державного будівництва та місцевого самоврядування, головне місце належить Конституції України, яка як нормативний акт вищої юридичної сили містить фундаментальні положення у сфері організації і функціонування органів державної влади, органів влади АРК, місцевого самоврядування.
Деталізація конституційних норм щодо організації і функціонування органів публічної влади здійснюється на рівні законів України. В аспекті предметної специфіки науки особлива увага приділяється законам, що регулюють питання організації та проведення виборів в Україні (закони «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад і сільських, селищних, міських голів»). Принципове значення для розкриття основних елементів організації та діяльності органів публічної влади, їх структурних підрозділів та посадових осіб мають і закони, що регулюють їх загальний правовий статус («Про статус народного депутата України», «Про комітети Верховної Ради України», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про органи самоорганізації населення»). Інформацію щодо окремих аспектів організації роботи органів публічної влади можна отримати при аналізі Бюджетного кодексу, Регламенту Верховної Ради України, законів «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про державну охорону органів державної влади і посадових осіб», «Про джерела фінансування органів державної влади» та ін.
Ще один щабель у системі нормативно-правових актів, які є джерелами науки державного будівництва та місцевого самоврядування, займають підзаконні нормативні акти, що визначають статус і порядок роботи органів публічної влади та їх структурних підрозділів. За суб’єктами прийняття у цій групі можна виділити акти Президента України (наприклад, укази «Про Положення про Адміністрацію Президента України», «Про положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України», розпорядження «Про охорону Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим», «Про забезпечення комплексного розвитку малих міст України» та ін.); постанови Верховної Ради України (наприклад, «Про деякі питання управління майном, що забезпечує діяльність Верховної Ради України», «Про структуру апарату Верховної Ради України», «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» та ін.); постанови і рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим (зокрема постанови «Про Регламент Верховної Ради Автономної Республіки Крим», «Про Положення про Секретаріат Верховної Ради Автономної Республіки Крим», «Про Управління справами Верховної Ради Автономної Республіки Крим» та ін.); акти Кабінету Міністрів України (серед яких постанови «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України», «Питання Секретаріату Кабінету Міністрів України», «Про затвердження Типового регламенту місцевої державної адміністрації», «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій», розпорядження «Про схвалення Концепції реформи місцевого самоврядування», «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування», «Про схвалення Концепції формування системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад» тощо); акти центральних органів виконавчої влади (наприклад, наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загального порядку проведення щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов’язків і завдань», «Про порядок зовнішнього оцінювання за критеріями відповідності рівня освіти та кваліфікації порядку підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування», наказ Головного Контрольно-ревізійного управління України «Про затвердження Стандарту державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна» та ін.); акти місцевих органів публічної влади (статути територіальних громад, регламенти місцевих рад та місцевих державних адміністрацій, положення про відділи, управління та інші виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у місті рад, про відділи, управління місцевих державних адміністрацій, про апарат місцевих рад та ін.).
Правозастосовні акти як джерела науки державного будівництва та місцевого самоврядування сприяють виявленню особливостей організаційно-правових аспектів практичної діяльності органів публічної влади, допомагаючи при цьому більш точному встановленню специфіки здійснення певних процедур, що пов’язані з реалізацією компетенції. Такі акти приймаються кожним органом публічної влади та їх структурними підрозділами у процесі їх поточної діяльності. Для прикладу можна назвати акти правозастосовного характеру Верховної Ради України, що мають значення для характеристики організації її роботи, зокрема, постанови «Про процедуру голосування під час повторного розгляду Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 13.09.2001 р. № 2678-III, «Про організацію роботи Верховної Ради України у зв’язку з розглядом питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та процедуру його розгляду» від 24.04.2001 р. № 2392-III та ін.
До актів інтерпретаційного характеру, які є джерелами даної науки, можна віднести рішення Конституційного Суду України (наприклад, рішення від 19.05.1999 р. № 4-рп/99 (справа про запити народних депутатів України); від 09.02.2000 р. № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування); від 21.12.2001 р. №19-рп/2001 (справа щодо сумісності мандата депутата Верховної Ради АРК з іншими видами діяльності) та ін.
Важливе значення мають інтерпретаційні акти центральних органів виконавчої влади, які можуть прийматися у формі роз’яснень, листів, рекомендацій. Як приклад можна зазначити: постанову Центральної виборчої комісії № 7 від 22.01.2009 р. «Про роз’яснення з питань застосування окремих положень Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” під час підготовки і проведення позачергових виборів депутатів районних та обласних рад»; роз ’яснення Головного управління Державної служби України «Щодо проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування» № 42/5690 від 10.10.2001 р., лист Фонду державного майна України від 02.04.2003 р. № 10-16-4097 «Щодо розрахунку орендної плати комунального майна» та інші акти.
В умовах активної зовнішньополітичної діяльності України дедалі більшого значення в системі правових джерел науки набувають міжнародно-правові акти. Найбільш значними міжнародно-правовими актами, що відображають європейські стандарти у сфері організації роботи органів публічної влади, є Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями від 21.05.1980 р., Європейська хартія місцевого самоврядування від 15.10.1985 р. та ін.
Як джерела науки державного будівництва і місцевого самоврядування можуть виступати й корпоративні акти (наприклад, статути й інші нормативні акти асоціацій місцевих рад), ознайомлення з якими дає можливість визначити структуру, функції, компетенцію, форми діяльності цих добровільних об’єднань. Крім цього, певний дослідницький інтерес становлять договори нормативного змісту (наприклад, договори про делегування чи розмежування повноважень між органами публічної влади), які отримують сьогодні розвиток як самостійні джерела правового характеру.
Важливе значення для розвитку теоретичних досліджень науки мають матеріали практики діяльності органів публічної влади. Аналізуючи зміст стенограм, протоколів засідань, статистичні дані, архівні матеріали щодо організації й діяльності органів публічної влади, їх нормотворчу та правозастосовну практику, науковці отримують можливість робити відповідні узагальнення, висновки і пропозиції як теоретичного, так і прикладного характеру.