§ 3. Распределение внешнеполитических полномочий между высшими органами  государственной  власти и управления

Ощутимое воздействие на работу внешнеполитического ме­ханизма зарубежных стран оказывают нормы конституционного права, определяющие полномочия высших органов государства в сфере внешних сношений. Подобные нормы содержатся не толь­ко в собственно конституции той или иной страны, но и в других законах конституционного характера, регламентах парламентов, актах правительственной власти. Совокупность этих норм опреде­ляет место и роль каждого из высших органов государственной власти и управления в процессе разработки, принятия и осуще­ствления внешнеполитических решений.

В общей системе высших органов государственной власти и управления особое место принадлежит главе государства. Это объясняется тем, что именно глава государства является символом национального единства и преемственности государственной власти. "Император, — гласит ст. 1 Конституции Японии, — явля­ется символом государства и единства народа". Глава государства представляет страну во всех важнейших актах международной жизни, его рассматривают как высшее должностное лицо госу­дарства, чьи выступления и заявления обязывают всю страну в целом.

В то же время реальные внешнеполитические полномочия главы государства определяются формой правления, существую­щей в той или иной стране. Только в президентских и полупрези­дентских республиках глава государства является центральным звеном всего государственного механизма и играет доминирую­щую роль в выработке и определении внешнеполитических целей и установок и в принятии внешнеполитических решений. Тем не менее в этих странах конституции дают лишь общее представле­ние об истинной роли главы государства во внешнеполитической сфере, служат здесь лишь своего рода точкой отчета. Особой ску­достью отличается в этом отношении Конституция США. Факти­ческие полномочия Президента в сфере внешних сношений не могут быть выведены непосредственно из текста Конституции пу­тем ее буквального и даже расширительного толкования. Суще­ственным дополнением к конституционным положения стали акты, первоначальной целью принятия которых было лишь разъясне­ние, уточнение, а иногда развитие основного закона. Постепенно резолюции Конгресса и решения Верховного суда США преврати­лись в самостоятельные источники правового регулирования внеш­неполитической деятельности, сохранив только формальную связь с Конституцией (прямые или подразумеваемые ссылки на основ­ной закон страны). На основе всех этих актов вкупе с текстом самой Конституции формировалась так называемая "живая" кон­ституция, которая сделала Президента США руководителем вне­шних сношений.

Среди полномочий, которыми наделен глава государства в республиках с президентской и смешанной формами правления, решающее значение имеет верховное руководство внешней по­литикой страны и ее отношениями с другими государствами. Оно предполагает разработку основных направлений этой политики, установление ее главных целей и приоритетов, определение мер и средств по ее осуществлению. Конституционное закрепление этого полномочия встречается в основном законе Финляндии (§ 33) и отчасти в Конституции Франции. В США оно основывается на прецеденте и практике, хотя выводится из конституционных по­становлений, согласно которым Президент осуществляет испол­нительную власть в сфере внешних сношений. К числу важных следует отнести полномочие президентов упомянутых государств на верховное представительство своих стран в международных отношениях. Основанное зачастую на обычае и многократно под­твержденное практикой, оно включает различного рода встречи, зарубежные визиты, участие в международных конференциях и совещаниях, выступления с заявлениями по проблемам внешней политики.

Право главы государства вести переговоры и заключать дого­воры и соглашения является важнейшим конституционно закреп­ленным полномочием. В разд. 2 ст. II Конституции США записано: "Он (Президент. — Авт.) имеет право с совета и согласия Сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов". Следует отметить, что Президент США обладает правом самостоятельного заключения внешнеполитических соглашений, которые не нуждаются в одоб­рении Сенатом. Они именуются исполнительными соглашениями.

В Конституции Франции указанное полномочие зафиксиро­вано следующим образом: "Президент Республики ведет перего­воры о заключении договоров и ратифицирует их" (ст. 52). Обе части полномочия важны для деятельности главы государства в договорной сфере, но ведение переговоров имеет особое значение. Это связано с тем, что в последнее время значительно расшири­лась практика организации разного рода политических консуль­таций, встреч глав государств и правительств друг с другом, пе­реговоров с целью выработки общих решений (например, встречи на высшем уровне руководителей крупнейших развитых стран мира, стран ЕС и т. п.). Необходимо также подчеркнуть, что фран­цузский Президент является единственным главой государства на европейских совещаниях высшего уровня.

В странах с президентской и смешанной формами правления к компетенции главы государства отнесено назначение на выс­шие дипломатические должности (послов, посланников и иных полномочных представителей). В США они назначаются Президен­том с совета и согласия Сената (разд. 2 ст. II Конституции США).

Главы государств с парламентарно-монархической(Велико-британия, Япония, Нидерланды, Испания, Дания и др.) и парла-ментарно-республиканскойформой правления (ФРГ, Италия, Австрия, Греция, Венгрия и др.) играют во внешнеполитической сфере в принципе одинаковую роль.

Внешнеполитические полномочия монархов и президентов в парламентарных государствах, согласно принятым в них кон­ституциям, выглядят достаточно внушительно. "Президент Рес­публики, — гласит ст. 59 Основного закона ФРГ, — представляет Федерацию в международно-правовых сношениях"; "Президент Республики, — сказано в ст. 87 Конституции Италии, — пред­ставляет национальное единство"; "Президент Республики пред­ставляет государство в международных отношениях", — записа­но в ст. 36 Конституции Греции.

Аналогичные положения закреплены в конституциях госу­дарств с монархической формой правления. "Король, — говорится в ст. 56 Конституции Испании, -— осуществляет высшее предста­вительство Испании в международных отношениях".

Однако масштабность представительской миссии монархов и президентов парламентарных государств существенно уменьшает­ся, если принять во внимание, что в этих странах "определяет по­литику" и "руководит ею" правительство, а представительство гла­вы государства носит формальный, а не реальный характер. Разра­боткой общих направлений внешней политики и конкретных мер по ее осуществлению в этих государствах ведает правительство. На долю же главы государства остается только номинальное санкционирова­ние разработанных мер и действий. В силу весьма ограниченного участия глав парламентских государств в разработке и проведении внешней политики они вынужденно делегируют и свои представи­тельские полномочия органам, реально их осуществляющим, — правительству, главе правительства, министру иностранных дел.

Впрочем, не следует и преуменьшать сохраняющиеся пред­ставительские полномочия глав государств в парламентарных стра­нах. Формы их осуществления могут быть разнообразными: визи­ты за границу (с правом на особо торжественный прием, на раз­личные привилегии), приемы глав иностранных государств, публичные выступления, затрагивающие вопросы внешней поли­тики (обычно они составляются при участии министерства иност­ранных дел), открытие выставок, ярмарок и т. п.

При осуществлении главой государства визита в иностранное государство политическая составляющая визита определяется правительством и министерством иностранных дел, а протоколь­ная — министерством иностранных дел вместе со службой главы государства. Зарубежный визит главы государства, даже если он не сопровождается подписанием конкретных соглашений, всегда является важным внешнеполитическим мероприятием.

Конституции стран с парламентарной формой правления на­деляют глав государств полномочием заключать (подписывать) международные договоры и соглашения. "Он (Президент. — Авт.) заключает, — говорится в ч. 1 ст. 59 Основного закона ФРГ, — от имени Федерации договоры с иностранными государствами". Со­гласно ч. 2 ст. 63 Конституции Испании королю "принадлежит пол­номочие выражать согласие государства на участие в междуна­родных договорах, которые он подписывает".

Несмотря на наличие таких уполномочивающих норм консти­туции внешнеполитическая практика развивается по иному пути. Монархи и президенты парламентарных государств делегируют указанное полномочие правительствам, главам правительств или компетентным министрам. В Австрии, например, такая передача права на заключение договора предусматривается конституцией страны. Чаще же она осуществляется путем издания главой госу­дарства соответствующего распоряжения.

Порядок делегирования полномочий на заключение догово­ров в большинстве стран подробно регламентирован. Как прави­ло, не допускается общее делегирование этих полномочий како­му-либо должностному лицу.

Главы государств с парламентарной формой правления не располагают правом на ведение переговоров по поводу заключе­ния договоров. Данная деятельность конституциями этих стран отнесена к компетенции правительств и министерств иностранных дел. В то же время при ратификации договоров главам государств с парламентарной формой правления принадлежит видная роль. Что касается президентов, то формально именно они уполномо­чены конституцией ратифицировать договоры (ч. 1 ст. 59 Основно­го закона ФРГ, ст. 87 Конституции Италии, ч. 1 ст. 65 Конститу­ции Австрии). Однако и в этой области самостоятельность приня­тия решения главой государства практически исключена.

В странах с монархической формой правления, где за монар­хом было закреплено это полномочие, главы государств факти­чески передали его парламентам. В Великобритании, например, такая передача осуществлена на основе конституционного согла­шения.

Ратификация представляет собой не только формальное пра­вовое одобрение договора, но и контроль за его законностью. Если договор, по мнению главы государства, противоречит конститу­ции, то президент направляет по этому поводу мотивированное послание правительству. Соответствующее мотивированное посла­ние может быть адресовано парламенту. В то же время отказ в ратификации договора со стороны главы государства в парламен­тарных государствах практически исключен, хотя и не закреплен юридически.

Глава государства сам решает вопрос о сроках ратификации, если они не предусмотрены ни конституционным, ни текущим за­конодательством. Что касается парламентов, то конституции за­рубежных государств не содержат развернутых постановлений, детально определяющих внешнеполитическую компетенцию пред­ставительных учреждений. Как правило, они наделяются такими правами, как участие в ратификации международных договоров; решение вопросов войны и мира; принятие законов, регулирую­щих некоторые аспекты внешнеполитической деятельности и эко­номических связей с зарубежными странами (например, законы о военной, экономической помощи, законы о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров, законы о военных закупках и др.); контроль за деятельностью исполнитель­ных органов, занятых в осуществлении внешних функций; опре­деление бюджета этих ведомств; иногда — утверждение назначе­ний на высшие дипломатические посты. Следует отметить, что внешнеполитические права парламента в основном являются ча­стью его общих функций, таких, как издание законов, контроль за правительством, принятие бюджета. Иными словами, специ­фика прав парламента в сфере внешней политики может быть понятна и раскрыта в преломлении через его общие функции, которые выступают как основа для классификации внешнеполи­тических полномочий парламента.

К группе полномочий парламента в области внешней поли­тики в рамках законодательной функции можно отнести учас­тие высшего представительного органа в законодательном офор­млении ратификации и денонсации международных договоров. Это участие носит далеко не императивный характер, так как согла­сие парламента на ратификацию требуется не во всех странах и не для всех видов договоров, заключаемых государством.

В конституционном законодательстве зарубежных стран со­держится указание на те виды договоров, в ратификации кото­рых участвует парламент (ч. 2 ст. 59 Основного закона ФРГ, ст. 80 Конституции Италии, ч. 1 ст. 50 Конституции Австрии). К такого рода договорам относятся те, которые либо изменяют кон­ституцию или другой закон, либо накладывают финансовые обя­зательства, либо изменяют государственную границу. В США конституционное законодательство и основанное на нем судопро­изводство может включать самый широкий перечень междуна­родных договоров, исходя из общего характера законодательных полномочий Конгресса (разд. 3 ст. 1 Конституции), а также ис­пользования общего термина "международный договор" без его детализации в разд. 2 ст. II Конституции (цит. выше). В отличие от США Конституция Франции содержит перечень договоров, кото­рые требуют обязательного участия парламента в их ратифика­ции. В ст. 53 разд. VI "О международных договорах и соглашениях" сказано: "Мирные договоры, торговые договоры, договоры или соглашения, относящиеся к международной организации, догово­ры, налагающие обязательства на государственные финансы, из­меняющие положения законодательства, относящиеся к положе­нию личности, уступке, обмену или присоединению территории, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона..." Ратификация международного договора в силу закона означает, что президент может ратифицировать его лишь после принятия парламентом закона, разрешающего ему это. В Испании для заключения некоторых видов международных договоров необ­ходимо получить предварительное согласие Генеральных кортесов (парламента) страны. Это, в частности, договоры политического характера; договоры или соглашения военного характера; догово­ры или соглашения, затрагивающие территориальную целостность государства или основные права и обязанности граждан; догово­ры и соглашения, накладывающие финансовые обязательства на государство; договоры или соглашения, влияющие на изменение или отмену какого-либо закона или принятие мер законодатель­ного характера для их исполнения (ч. 1 ст. 94 Конституции Испа­нии).

В конституциях некоторых европейских стран (Испании, Гре­ции) имеются статьи, предусматривающие особый режим для зак­лючения договоров, ограничивающих государственный суверени­тет. Эти статьи предусматривают повышенную квоту голосов де­путатов для одобрения таких договоров в парламенте.

В отличие от других стран в Великобритании отсутствует четкое правовое регулирование роли парламента в ратификации международных договоров. Согласно конституционному обычаю правительство консультируется с парламентом до ратификации всех важных международных договоров и соглашений. Заключе­ние договоров формально является королевской прерогативой, осуществляемой по совету правительства и не подлежащей одоб­рению парламента. На практике решение правительства передать договор на одобрение парламента вызывается не формально юри­дическими причинами, а связано с мотивами политического ха­рактера, со стремлением предупредить возможные возражения общественности и парламента и снизить их накал.

Объявление войны и заключение мира также является важ­ным правом, которым конституции традиционно наделяют парла­мент. Однако даже формально этим правом он обладает не везде. В Великобритании Парламент не участвует в объявлении войны. Вступление Великобритании в первую и вторую мировую войны было оформлено актами Правительства.

Парламент может оказывать влияние на ведение внешнепо­литических дел правительством через осуществление контрольных полномочий. Этот контроль со стороны парламента, как правило, осуществляется post factum, т. е. предстает как одобрение или кри­тика уже свершившихся фактов, конкретных мероприятий во внешнеполитической сфере, проведенных правительством. Пред­варительный контроль практически отсутствует, за исключением обсуждения правительственных заявлений и президентских по­сланий.

Конкретные формы контрольных полномочий парламента зависят от формы правления, существующей в стране. В прези­дентских республиках по конституции парламент не имеет права контроля в виде вопросов к правительству в ходе сессии. Там широкое распространение получили слушания и расследования, организуемые комиссиями палат. В США, например, с ответами на таких слушаниях выступают высшие чиновники администра­ции, в том числе государственный секретарь, видные специалис­ты-международники.

В парламентских государствах самым распространенным и наиболее присущим парламенту средством контроля за внешней политикой являются дебаты и вопросы, адресованные правитель­ству, отдельным министрам и возглавляемым ими ведомствам.

Одна из форм участия парламентов в проведении внешней политики страны — принятие бюджета правительства, в том чис­ле органов, занятых осуществлением внешнеполитических меро­приятий. Процедура принятия бюджета может стать одним из средств реального предварительного контроля палаты за внеш­ней политикой правительства.

В конституционные полномочия парламента в области вне­шних сношений входит создание им своих специальных органов — парламентских комитетов и комиссий, учреждаемых каждой из палат (в двухпалатном парламенте). Они обеспечивают по воз­можности детальное рассмотрение вопросов, вынесенных на об­суждение палаты, а также являются организационной основой для необходимой специализации во внешнеполитической деятель­ности представительного органа.

Комиссии (комитеты) по иностранным делам существуют практически во всех парламентах зарубежных стран (в двухпа­латных парламентах — в обеих палатах). Для комитетов по инос­транным делам Конгресса США характерно развитие специали­зации, выражающееся в образовании системы подкомитетов, в ведении которых находятся отдельные проблемы и регионы (на­пример, консультативные, временные и исследовательские под­комитеты сенатского комитета по иностранным делам).

В настоящее время отмечается тенденция роста числа коми­тетов (комиссий), занимающихся в той или иной мере вопросами внешних сношений. Так, например, из разд. I ст. 36 гл. IX Регла­мента Национального собрания Франции следует, что четыре из шести постоянных комиссий, образованных в нижней палате, рас­сматривают в пределах своей компетенции отдельные вопросы внешних сношений. Помимо комиссии по иностранным делам это комиссия по вопросам национальной обороны и вооруженных сил, комиссия по финансам, общим вопросам экономики и планирова­ния, комиссия по вопросам производства и обмена.

Компетенция постоянных комиссий определена в регламен­тах палат. Так, например, в ведение комитетов по иностранным делам каждой из палат Конгресса США входят обсуждение и при­нятие резолюции по следующим вопросам: отношения США с дру­гими государствами, защита интересов американских граждан за границей, интервенция за границей и объявление войны, торго­вые отношения с иностранными государствами и др. Сенатский комитет, кроме того, обладает правом обсуждения международ­ных договоров.

Ведущая и определяющая роль во внешнеполитическом ме­ханизме зарубежных государств принадлежит правительству. Кон­ституции зарубежных государств прямо или косвенно закрепля­ют ключевую роль правительства в формировании и проведении внешней политики. Так, Конституция Японии прямо вменяет Кабинету обязанность руководства внешней политикой. В ст. 20 Конституции Франции сказано, что "Правительство определяет и осуществляет политику Нации".

В ряде государств Европы конституционный законодатель возлагает ответственность за разработку и осуществление внеш­ней политики государства на главу правительства (ст. 65 Основно­го закона ФРГ, ст. 95 Конституции Италии).

В Великобритании и США ведущая роль правительства в сфе­ре внешних сношений прямо не закреплена в конституции, иных законодательных актах.  В Великобритании деятельность правительства в сфере внешних сношений основывается на конституци­онных соглашениях, в силу которых королевская прерогатива на ведение внешних дел государства целиком и полностью передает­ся правительству: в этой сфере оно может действовать самостоя­тельно, не испрашивая предварительной санкции парламента. Что касается Соединенных Штатов, то здесь конституционное регули­рование внешнеполитических полномочий правительства основы­вается на прерогативах в сфере внешних сношений главы государ­ства — Президента. Полномочия последнего, как это уже отмеча­лось выше, базируются не столько на положениях конституции, сколько на сложившейся практике и конституционном обычае, закрепленном решениями Верховного суда.

Конституции зарубежных государств лишь в самом общем плане определяют содержание внешнеполитической компетенции правительства. Реальный объем его внешнеполитических полно­мочий определяется в ходе политической практики, на формиро­вание которой оказывают влияние целый ряд факторов внутрипо­литического и внешнеполитического характера.

Решающая роль в формировании и проведении внешнеполи­тического курса правительства принадлежит его главе. Глава правительства обладает следующими полномочиями в сфере внешних сношений:

решающая роль в разработке и проведении внешнеполити­ческого  курса государства;

участие в назначении и освобождении руководящих работни­ков внешнеполитической службы;

определение внешнеполитической компетенции правитель­ственных органов, министерств и ведомств; проведение переговоров и заключение внешнеполитических соглашений.

Влияние главы правительства на внешнюю политику своей страны увеличивается вследствие того, что он один располагает исчерпывающей информацией во внешнеполитических вопросах. Информация поступает к нему по различным каналам, в том чис­ле благодаря ставшим регулярными встречам на высшем уровне с главами государств и правительств зарубежных стран.

Для оказания помощи главе правительства в реализации его внешнеполитических полномочий при нем создается вспомогатель­ный аппарат, структура, функции и порядок деятельности кото­рого имеют специфику в каждой из зарубежных стран. Если в Великобритании это сравнительно немногочисленный секретари­ат Премьер-министра, то в США — огромное и решающее ши­рокий круг вопросов Исполнительное бюро при президенте. Все эти ведомства создаются по распоряжению главы правительства и подчиняются непосредственно ему. Нередко роль этих органов выходит за рамки вспомогательных и консультативных и приобре­тает политический характер.

Наконец, важное место во внешнеполитическом механизме зарубежных государств принадлежит ведомствам иностранных дел. Они непосредственно осуществляют внешнюю политику того или иного государства: формулируют предложения и реализуют внешнеполитические установки государственного руководства, по­вседневно руководят дипломатическими представителями за гра­ницей, контролируют деятельность всех ведомств, которые в сво­ей работе затрагивают вопросы отношений с иностранными госу­дарствами и т. п. Конституции зарубежных государств не содержат положений, которые специально регламентировали бы внутрен­нюю организацию, компетенцию и порядок деятельности ведомств иностранных дел. Конкретные вопросы организации и полномочий внешнеполитических ведомств, как правило, решаются в специ­альных актах. Так, например, детальная регламентация структу­ры и компетенции германского Министерства иностранных дел содержится в Общем регламенте федеральных министерств.

Необходимо иметь в виду, что наряду со специализирован­ным ведомством внешних сношений внешнеполитической деятель­ностью занимаются также многие другие министерства и ведом­ства в связи с основным профилем своей деятельности. Так, ми­нистр обороны Франции несет прямую ответственность за оценку потенциального воздействия военных аспектов международной обстановки на принятие политических решений. Он ведет также переговоры со своими коллегами в иностранных государствах по проблемам оборонного характера.

Все более возрастающую роль в сфере внешних сношений играют органы, ведающие экономическими вопросами и вопроса­ми финансового сотрудничества. Так, например, все вопросы, которые касаются политики ФРГ в отношении ЕС и позиции Гер­мании в органах ЕС, решаются при непосредственном участии Министерства экономики ФРГ. Соответственно в системе этих ве­домств создаются подразделения, занимающиеся вопросами меж­дународных отношений (например, управление по международ­ным делам в министерстве экономики Франции).

Резкое возрастание числа органов, действующих в сфере внешних сношений, делает актуальной проблему координации их деятельности. Эту проблему в различных странах решают по-раз­ному. В США координацией занимается специальный орган при Президенте — Совет национальной безопасности, в рамках кото­рого действует ряд межведомственных комитетов и групп. В ФРГ получила распространение практика создания межминистерских комитетов на уровне статс-секретарей, руководителей отделов, подотделов, референтур (например, комитеты по делам НАТО, по европейской политике, безопасности и др.).