Глава 12. Конституционное регулирование внешней политики зарубежных государств - Страница 2
§ 2. Конституционное разграничение внешнеполитических полномочий между Федерацией и ее субъектами
Вопрос о распределении внешнеполитических полномочий по вертикали, между центром и регионами, местными национально-территориальными образованиями, может ставиться только применительно к федеративным государствам, так как административно-территориальные образования, составляющие унитарные государства, не обладают никакой внешнеполитической компетенцией. Что касается федеративных государств, то здесь в принципе допускается возможность ограниченной внешнеполитической правосубъектности членов Федерации.
Современное международное право признает право государств — членов Федерации на самостоятельное осуществление внешних сношений, ставя решение этого вопроса в зависимость от постановлений федеральной конституции. Следует, однако, иметь в виду, что речь в данном случае может идти не о полноправных субъектах международного права, а лишь об участниках международного общения в силу особого международного титула. Фактически международная правосубъектность государств — членов Федерации является сильно ограниченной. В международных отношениях давно утвердился принцип, согласно которому в данной области государство всегда говорит "одним голосом", независимо от того, каково внутреннее устройство этого государства и степень самостоятельности составляющих его частей. Право государства на внешние сношения вытекает из его суверенности и не может делегироваться отдельным его субъектам. В этом плане конституционное регулирование вопросов внешней политики весьма существенно отличается от регулирования политики внутренней, где могут складываться различные варианты распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Конституции зарубежных государств поэтому повсеместно относят внешние дела к компетенции Федерации. Конституционный законодатель следует здесь правовой доктрине, которая однозначно, несмотря на различие конкретных методов регулирования в различных правовых системах, гласит: внешняя политика государства — дело Федерации. При этом все зарубежные федерации с точки зрения закрепления внешнеполитической компетенции делятся на две большие группы: к первой относятся федерации, в которых конституционный законодатель полностью лишает входящие в это государство субъекты федерации (штаты, провинции, земли и т. п.) всякой внешнеполитической самостоятельности. К таким государствам относятся, например, США, Канада, Австрия. Необходимо, однако, отметить, что конституционное регулирование распределения внешнеполитической компетенции в этих государствах не полностью соответствует реально сложившейся практике. Если правовая доктрина и федеральная конституция исключают всякую внешнеполитическую самостоятельность субъектов федераций, то фактически штаты, провинции, земли в ограниченном объеме и только по вопросам, входящим в их исключительную компетенцию, принимают участие в международном общении. Это касается и сотрудничества между штатами США и канадскими провинциями по охране природной среды, использованию водных ресурсов, судоходству на Великих Озерах и т. п. Австрийские земли активно сотрудничают в региональном объединении "Арге Альп" (Альпийское рабочее сообщество).
Ко второй группе относятся зарубежные федерации, где тенденция централизации сферы внешних сношений проявляется в ослабленном виде. К таким федерациям относятся, например, ФРГ, Швейцария. Основной закон ФРГ в принципе относит внешние сношения к компетенции Федерации (ч. 1 ст. 32). Вместе с тем конституционный законодатель полностью не лишает земли права на ведение внешних сношений. Согласно ч. 3 ст. 32 "в той мере, в какой земля обладает законодательной компетенцией, она может с согласия Федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами". Данное положение Конституции следует толковать расширительно. Как показывает практика, земли ФРГ заключают договоры не только с иностранными государствами, но и с межгосударственными объединениями, например с ЕС. Допуская возможность самостоятельного осуществления землями внешних сношений, конституция ФРГ ограничивает внешнеполитическую деятельность земель определенными, жестко установленными рамками. Земли, например, не могут создавать свои специализированные внешнеполитические органы, так как это противоречило бы положениям ч. 1 ст. 87, которая закрепляет компетенцию Федерации на организационное строительство внешнеполитической службы. Земли также не вправе по собственной инициативе принимать глав иностранных государств или членов правительства. Недопустимыми считаются речи членов земельных правительств, которые адресуются иностранным государствам.
Заключению договора с иностранным государством со стороны субъекта Федерации должно предшествовать согласие Федерального правительства. В некоторых случаях (например, при наличии в подготавливаемом международном соглашении политических аспектов, затрагивающих интересы Федерации в целом) такое согласие должно быть получено еще до начала переговоров о заключении соглашения. Круг вопросов, по которым германские земли до сих пор заключали международные соглашения, довольно узок. Он касается в основном вопросов охраны окружающей среды, приграничного водопользования и рыболовства, культурного сотрудничества. В то же время земля Бавария по существу самостоятельно решает вопросы торгово-экономического сотрудничества с Австрией.
Определенное сходство с ФРГ имеет распределение внешнеполитической компетенции между Федерацией и ее субъектами в Швейцарии. Конституция этой страны относит внешнеполитическую деятельность к компетенции Федерации, однако допускает возможность участия в ней и кантонов, ограничивая их деятельность определенными предметными рамками. "За кантонами остается как исключение, — сказано в ст. 9, — право заключать с иностранными государствами договоры по вопросам народного хозяйства, соседских отношений и полиции". Однако эти договоры не должны содержать ничего противного правам Федерации или других кантонов.
Таким образом, рассматривая конституционные основы распределения компетенции в сфере внешних сношений между федерацией и ее субъектами, а также существующую до сих пор политическую практику, можно сделать вывод о том, что ведение внешнеполитических дел остается прерогативой федерации. Даже в тех странах, конституции которых допускают возможность внешнеполитической деятельности субъектов федерации, такая возможность используется последними лишь в крайне ограниченном объеме, к тому же под жестким контролем федеральной власти.