Внешняя политика зарубежных государств, механизм ее фор­мирования и проведения в жизнь в течение длительного времени оставались вне поля зрения конституционного законодателя. В правовой доктрине первых демократических государств нового времени, таких, как США, Франция и др., конституция рассмат­ривалась как документ, призванный регламентировать порядок осу­ществления политической власти внутри страны, но отнюдь не ее экспансию за пределами собственного государства. Поэтому боль­шинство первых конституций нового времени ограничивалось ука­занием принадлежности полномочий по внешнему представитель­ству и ведению внешних сношений главе исполнительной власти. Внешняя политика длительное время представляла собой наибо­лее закрытую сферу деятельности государства, чему способство­вало практически полное устранение выборных представитель­ных органов от участия в ее формировании и проведении.

Лишь в конце XIX — начале XX в. парламент смог добиться ограниченного контроля над внешнеполитической деятельностью правительства, в основном через бюджетную и договорно-право­вую сферы своей компетенции. Только после второй мировой вой­ны в зарубежных конституциях появились нормы, содержащие важнейшие положения и обязательства, которыми должно руко­водствоваться то или иное государство в своей внешнеполитичес­кой деятельности.

Имеющиеся сегодня в конституциях зарубежных государств положения, касающиеся формирования и проведения их внешней политики, условно можно разделить на три большие группы: 1) положения, в которых дается формулировка важнейших прин­ципов внешней политики; 2) положения, относящиеся к распреде­лению внешнеполитической компетенции между федерацией и зем­лями, кантонами, штатами и другими субъектами федеративного государства (территориальные образования в унитарном государ­стве внешнеполитической компетенцией не обладают); 3) положе­ния, содержащие разграничение внешнеполитических полномо­чий между высшими органами государства.

 

§ 1. Конституционные принципы внешней политики зарубежных   государств

Конституции зарубежных государств не содержат специаль­ных глав, посвященных внешней политике, где содержалось бы развернутое изложение целей, задач и принципов внешнеполитической деятельности государства. Однако это вовсе не означа­ет, что в них вообще отсутствует конституционное регулирова­ние указанных вопросов. Внешнеполитические цели, задачи и принципы, как правило, закрепляются либо в преамбулах, либо в отдельных статьях основного текста конституции, либо, нако­нец, в отдельных конституционных законах. Значение соответству­ющих норм состоит в том, что они, с одной стороны, устанавли­вают определенные границы внешнеполитической деятельности государственных органов, а с другой — представляют собой кон­ституционный наказ, поручение, к реализации которого должны стремиться органы государства и само государство в целом в сво­ей внешнеполитической деятельности.

Следует отметить, что такие нормы-принципы включены в основном в конституции, принятые сравнительно недавно, в пе­риод после второй мировой войны. В конституциях, принятых в более раннее время, либо полностью отсутствуют такие нормы, либо содержатся лишь те из них, которые затрагивают внешне­политический статус государства (например, принцип нейтрали­тета в конституционном законодательстве Швейцарии и Австрии).

Современные зарубежные конституции прежде всего зак­репляют принципиальную приверженность государства мирной внешней политике. В Преамбуле к Конституции Франции 1946 г., которая, как известно, является составной частью ныне действу­ющей Конституции, сказано, что Франция "не предпримет ника­кой войны с целью завоевания и никогда не употребит своих сил против свободы какого-либо народа". Аналогичным образом в Кон­ституции Италии говорится, что "Италия отвергает войну как орудие посягательства на свободу других народов и как способ разрешения международных конфликтов". В преамбуле Основно­го закона ФРГ заявлено о стремлении этой страны "служить делу мира во всем мире". Столь же определенно в преамбуле Консти­туции Испании сказано о том, что Испания стремится "сотруд­ничать со всеми народами земли в укреплении мирных отноше­ний и совместных действий". В конституционно-правовом смысле исполнение этих положений столь же обязательно, как и всех других конституционных норм. Следовательно, речь идет не про­сто о торжественной декларации приверженности того или ино­го государства миру, но и о конституционной обязанности этого государства и его органов действовать на международной арене таким образом, чтобы это служило обеспечению мира между народами.

В ряде государств, которые во второй мировой войне высту­пали как агрессоры, конституции дополнительно включают нор­мы, объявляющие агрессивную войну и действия, связанные с ее подготовкой, антиконституционными. Так, ч. 1 ст. 26 Основного закона ФРГ указывает, что "действия, способные нарушить мир­ную совместную жизнь народов и предпринимаемые с этой це­лью, в частности для подготовки агрессивной войны, являются противоконституционными. Они должны быть наказуемы". Консти­туция Японии вообще отрицает войну как орудие внешней поли­тики, а также отказывается от угрозы или применения вооружен­ной силы как средства разрешения международных споров (ст. 9). Аналогичным образом решается вопрос и в Конституции Италии. В ст. 11 сказано, что "Италия отвергает войну как орудие посяга­тельства на свободу других народов и как способ разрешения меж­дународных конфликтов..." Единственное отличие заключается в том, что японская Конституция содержит ограничения на строи­тельство вооруженных сил, что до сих пор сдерживает рост япон­ских сил самообороны.

В ряде государств (Австрия, Швеция, Швейцария) консти­туционным принципом внешней политики является принцип по­стоянного нейтралитета. Он, например, прямо закреплен в ст. 85 и 102 Конституции Швейцарии, а также содержится в Конститу­ционном законе Австрии. Вместе с тем в названных конституци­онных актах не дается определение принципа нейтралитета, пра­вовая доктрина этих государств обычно отсылает к определению нейтралитета, данному в Гаагской конвенции 1907 г. "О правах и обязанностях нейтральных держав и лиц в сухопутной войне". Правда, Федеральный совет (правительство) Швейцарии в адми­нистративном постановлении, принятом в 1954 г., предпринял по­пытку официальной дефиниции швейцарского нейтралитета, ко­торый включает в себя обязательство не начинать войну, не при­соединяться к военным союзам и соглашениям, возможность защищать нейтралитет, а соответственно независимость страны всеми имеющимися в распоряжении средствами. В этом же поста­новлении отмечалось, что нейтралитет образует те рамки, в ко­торых осуществляется внешняя политика Швейцарии.

Принцип нейтралитета накладывает определенные ограниче­ния на свободу деятельности государства во внешнеполитической сфере. Эти ограничения касаются в основном военной и политичес­кой областей. Так, согласно конституционному закону о постоян­ном нейтралитете Австрия обязалась не присоединяться к каким-либо военным блокам и не допускать на своей территории иност­ранных военных баз. В то же время в конституционно-правовой доктрине этой страны сложилось твердое мнение, что принцип нейтралитета не распространяется на сферу экономических отно­шений и сферу духовной свободы. Поэтому Австрия в 1972 г. всту­пила в ЕЭС и в дальнейшем стала полноправным членом Европей­ского Союза. Швейцария в течение длительного времени отказы­валась от вступления в ООН, ссылаясь на то, что последняя является политической организацией, а это может вовлечь страну в политические дискуссии и повредить ее нейтральному статусу. Тем не менее Швейцария с самого начала стала членом большин­ства специализированных органов ООН, таких, как ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ и других, на том основании, что они не являются политическими организациями.

Новым в конституционном законодательстве ряда зарубеж­ных государств является принципиальное признание возможнос­ти ограничения государственного суверенитета. Так, действую­щая Преамбула к Конституции Франции 1946 г. устанавливает, что "на условиях взаимности Франция соглашается на ограниче­ние суверенитета, необходимое для организации и защиты мира". Сходные формулировки содержатся в ст. 11 Конституции Италии. В Конституции Греции (ст. 28) указывается, что "решение об ог­раничении в осуществлении своего национального суверенитета должно приниматься добровольно и допускается лишь в той мере, в какой это диктуется высшими национальными интересами и не затрагивает права человека и основы демократического режима и осуществляется на основе принципа равенства при соблюдении взаимности". В одном из трех конституционных законов Швеции — Форме правления 1974 г. говорится, что права государственных органов могут в целях мирного сотрудничества в определенном объеме передаваться международной организации, к которой го­сударство присоединилось или желает присоединиться, или Меж­дународному суду. Наиболее детально возможность ограничения государственного суверенитета урегулирована в Основном законе ФРГ. В ст. 24 этого закона сказано, что Федерация может законом передать суверенные права межгосударственным учреждениям. С момента передачи суверенных прав органы межгосударственного объединения получают право действовать самостоятельно, ока­зывая влияние на граждан и иных субъектов права государств — членов этого объединения. Установленные этими органами нормы права и принятые на основе последних административные акты обладают прямым действием на территории государств-членов. Таким образом, нормы конституций зарубежных государств о воз­можной передаче части суверенных прав межгосударственным объединениям содержат конституционно-правовое уполномочение для одобрения конституционным законодателем необходимых ис­ходных правил, лежащих в основе организации и деятельности межгосударственных объединений, и применения их в каждом конкретном случае.

Так, межгосударственное объединение Европейский Союз обладает собственной публичной властью, которая является само­стоятельной в отношении государственной власти отдельных госу­дарств-членов и независимой от них. Нормативные акты ЕС не нуждаются в подтверждении государствами-членами, а равным образом не могут быть ими отменены или изменены. Договор об образовании этого объединения представляет собой нечто вроде конституции. На основании данного акта органы ЕС не только на­деляются нормотворческими функциями: в нем специально огова­ривается, что принимаемые этими органами акты имеют приори­тет перед нормами национального права.

Конституции некоторых зарубежных государств особо огова­ривают возможность участия в государственных союзах. Так, в Конституции Франции (ст. 88) предусматривается право Респуб­лики заключать соглашение с государствами, которые желают объединиться с ней в целях развития их цивилизаций. Здесь име­ется в виду союз с франкоязычными государствами, значительная часть которых прежде являлись французскими колониями. Воз­можность вступления в государственные союзы предусматривает­ся в конституциях ряда государств, которые образовались после распада Чехословакии (Словакия), СФРЮ (СРЮ, Хорватия), СССР (Узбекистан).