Печать
PDF

Глава 21. Избирательная система и референдум Российской Федерации - Страница 2

Posted in Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право РФ

 

 

§ 3. Система правовых актов о выборах и референдуме

Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы изби­рательного процесса, начиная от создания избирательных комис­сий и кончая объявлением результатов голосования, таят опас­ность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока значи­тельного опыта проведения избирательных кампаний и необхо­димого доверия населения к органам, организующим выборы. В ходе избирательных кампаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим законо­дательство о выборах предусматривает весьма частую возмож­ность обращения в суд.

Избирательное право  включает следующие правовые источ­ники:

1) Конституция РФ, закрепляющая основные принципы из­бирательного права и порядок избрания Президента РФ и депу­татов Государственной Думы;

2)         Федеральный закон  «Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.), включающий об­щие для Федерации и ее субъектов требования к порядку органи­зации выборов, составляющие основные гарантии избирательных прав граждан. Значение этого Закона исключительно велико: ак­ты   законодательных   органов   государственной   власти   субъек­тов РФ о выборах в свои органы власти, а также о выборах в ор­ганы местного самоуправления не могут противоречить данному Федеральному закону;

3)         федеральные законы «О выборах Президента Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «О выборах депу­татов   Государственной Думы  Федерального  Собрания   Россий­ской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от I декабря 2006 г.) и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в ре­дакции от 12 июля 2006 г.);

4)         Федеральный   конституционный   закон   «О   референдуме Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), регу­лирующий порядок реализации права граждан на участие в рефе­рендуме и проведения референдума;

5)     другие федеральные избирательные законы;

6)     указы Президента РФ, которые издаются по вопросам орга­низации и проведения выборов, например о сроках проведения выборов в Государственную Думу и др.;

7)     нормативные акты Центральной избирательной комиссии, постановления, инструкции и разъяснения, которые детализиру­ют порядок проведения выборов (например, о порядке формиро­вания участковой избирательной комиссии, о порядке поступле­ния денежных средств в избирательные фонды и проч.);

8)  конституции республик, уставы  краев,  областей,  городов федерального значения, автономной области, автономных окру­гов и принимаемые ими законы, акты глав администраций и из­бирательных   комиссий,   регламентирующие   порядок   избрания глав администраций (президентов) и депутатов законодательных органов субъектов РФ, а также органов местного самоуправле­ния.

 

§ 4. Принципы избирательного права (избирательной системы)

Под принципами избирательного права (избирательной систе­мы) понимаются обязательные требования и условия, без соблю­дения которых любые выборы не могут быть признаны легитим­ными. Эти принципы сформулированы в международно-право­вых актах, Конституции и законах РФ.

Всеобщим признается такое избирательное право, при кото­ром все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Специальные условия, кото­рые ограничивают это право, называются цензами. Российскому избирательному праву известны два вида цензов: возрастной ценз и ценз оседлости (проживание на соответствующей территории в течение определенного срока).

В Российской Федерации активное избирательное право и право голосовать на референдуме предоставляется гражданам, достигшим 18 лет, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (ус­тавами) субъектов РФ, гражданин может быть избран в органы государственной власти и местного самоуправления. Федераль­ными законами могут устанавливаться дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, не позволяющие занимать выборную должность более установленного количества сроков подряд. Пребывание гражданина вне места его постоян­ного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдума не может служить ос­нованием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ или орга­ны местного самоуправления. Иностранцы могут избирать и быть избранными только в органы местного самоуправления, ес­ли это предусмотрено международным договором РФ. Из лиц, обладающих активным избирательным правом, образуется изби­рательный корпус, или электорат. Этим понятием охватываются также граждане Российской Федерации, проживающие за ее пре­делами.

Предоставление гражданам активного избирательного права не означает принуждения их к участию в выборах (обязательный вотум). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия граждан в выборах. В отличие от многих зарубежных государств (Австралия, Бельгия, Греция и др.) в России обязательный вотум не предусмотрен. В то же время для многих избирательных кам­паний, особенно в субъектах Федерации, характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое в конституционном праве обозначают термином «абсентеизм» (от англ. absence — от­сутствие). Неучастие в выборах может иметь значение определен­ного политического решения, т. е. бойкота, но чаще оно выявля­ет элементарную апатию или отсутствие политической культуры. Для того чтобы не допустить срыва выборов в результате абсенте­изма избирателей и обеспечить легитимность избираемого орга­на, российское законодательство длительное время предусматри­вало обязательный процент участия зарегистрированных избира­телей (так называемый порог явки), ниже которого выборы признаются несостоявшимися (например, при выборах Прези­дента РФ это было 50%, при выборах депутатов Государственной Думы — 25, в субъектах Федерации допускались 20%). Но Феде­ральным законом от 5 декабря 2006 г. минимальный порог явки на всех уровнях был отменен. Теперь, следовательно, выборы признаются состоявшимися при любом числе избирателей, при­нявших в них участие.

Что же касается пассивного избирательного права, то оно ос­новывается на дополнительных условиях, установленных Кон­ституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми ак­тами субъектов РФ. Так, Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Государст­венной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Субъектам Федерации, которые вправе принимать собственные избирательные законы, федеральным законом предписано, что при выборах в их законо­дательные (представительные) органы государственной власти минимальный возраст кандидата составляет 21 год, а при наделе­нии полномочиями главы исполнительного органа государствен­ной власти (Президента, губернатора) — 30 лет. При выборах главы местного самоуправления требуемый федеральным зако­ном минимальный возраст равен 21 году.

Пассивное избирательное право ограничивается и рядом дру­гих федеральных законов и законов субъектов РФ. Так, депутата­ми законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должностные лица органов исполнительной власти. Военнослу­жащие, сотрудники органов внутренних дел, работники прокура­туры РФ могут быть избраны депутатами Государственной Думы, главами администраций субъектов РФ, депутатами законодатель­ных органов субъектов РФ, должностными лицами местного са­моуправления, но при этом их служба приостанавливается со дня их избрания на срок полномочий. Депутаты, работающие на по­стоянной основе, выборные должностные лица не вправе зани­маться предпринимательской, а также иной оплачиваемой дея­тельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Не допускается избрание в два и более выборных органа, замещение должности гражданской службы.

Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, нацио­нальности, языка, происхождения, имущественного и должност­ного положения, места жительства, отношения к религии, убеж­дений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Конституцией РФ (ч. 3 ст. 32) установлено одно общее огра­ничение активного и пассивного избирательного права. Не име­ют права избирать и быть избранными граждане, признанные су­дом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако после отбытия на­казания по приговору суда гражданину возвращаются избира­тельные права в полном объеме.

Ограничения пассивного избирательного права были расши­рены Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. Теперь не име­ют права быть избранными также граждане с неснятой или непо­гашенной на день выборов судимостью за совершение тяжких и особо тяжких преступлений и преступлений экстремистской на­правленности. Закон лишает права быть избранными лиц, в от­ношении которых судебным решением установлен факт наруше­ния некоторых положений Федерального закона «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Российское избирательное право не предусматривает верхнего возрастного  предела для  избрания  на выборные должности  и в представительные органы. Такие ограничения не свойственны демократическим государствам. Установление в свое время тако­го предела в ряде субъектов РФ было неправомерным.

Действующим федеральным законодательством не закрепля­ется право отзыва депутатов, допускающее возможность досроч­ного лишения полномочий депутатов избирателями. Это право встречается в демократических странах (США, Австрия), но в це­лом довольно редко, главным образом из-за сложности его прак­тической реализации и вследствие утвердившейся концепции не­зависимости депутатов.

Равное избирательное право трактуется в федеральном законе как участие граждан в выборах «на равных основаниях». Эта ску­пая формула означает, что все граждане, удовлетворяющие тре­бованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеют равные права и обязанности как избиратели.

Принцип равенства имеет значение как для активного, так и для пассивного избирательного права. Граждане должны нахо­диться в равном положении при их регистрации как избирателей, при выдвижении кандидатов в депутаты, предоставлении гаран­тий в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голосования и т. д., т. е. на всех стадиях избирательного процес­са. Ни одному избирателю нельзя предоставить большего числа голосов, чем другим (это правило известно в конституционном праве как «один человек — один голос»). Все голоса должны иметь «равный вес», т. е. одинаково влиять на результат выборов.

В июле 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос о проверке конституционности одной из статей Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чуваш­ской Республики». Запрос был вызван тем, что выборы в Государст­венный Совет (.законодательный орган) сначала проводились при ус­ловии, что избранным считался кандидат, получивший 25% голосов избирателей. Но когда таким путем удалось сформировать только часть Государственного Совета, то эта часть удалила из Закона требо­вание о 25%, и на повторных выборах оставшаяся часть депутатов была избрана значительно меньшим числом избирателей. Конститу­ционный Суд в своем постановлении отметил, что изменение правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже нача­тых выборов нарушает принцип равного избирательного права и что такое нарушение может поставить под сомнение легитимность реше­ний законодательного органа.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосу­ют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) не­посредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые вы­боры отличаются от косвенных или многостепенных, когда изби­ратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков или орган, которые в свою очередь избирают какого-либо депу­тата или должностное лицо. Так, в США через каждые четыре го­да граждане избирают выборщиков в количестве 438 человек, и эти выборщики избирают Президента США. В ряде стран главу государства избирает избираемый населением парламент. Кос­венные и многостепенные выборы нельзя считать явно недемо­кратической формой народного волеизъявления, и не случайно международно-правовые акты в области избирательного права не содержат требования, чтобы выборы обязательно были прямыми. В России фактические непрямые выборы предусмотрены в отно­шении губернаторов (президентов) субъектов РФ, которые, как сказано в законе, наделяются полномочиями законодательными собраниями по представлению Президента РФ.

Тайное голосование — обязательный атрибут демократиче­ской системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним, давления или запугивания, а также с сохранением своего гаран­тированного права никому и никогда не сообщать о своем вы­боре того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, и никто не вправе пытаться идентифици­ровать использованный бюллетень, т. е. установить личность избирателя.

В Российской Федерации в отличие, например, от США не применяются машины для голосования, а голосование прово­дится с помощью избирательных бюллетеней. Для гарантирован­ное™ тайны волеизъявления избирателя на избирательных уча­стках создаются специально оборудованные кабины для запол­нения бюллетеней, в которых не допускается присутствие иных лиц.

Обязательность и периодичность проведения выборов. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления яв­ляются обязательными и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов. Ес­ли  соответствующим   органом   выборы  не  назначаются,   то  это вправе сделать соответствующая избирательная комиссия. Срок полномочий всех выборных органов, а также полномочий депу­татов не может быть более пяти лет.