Печать
PDF

Глава 21. Избирательная система и референдум Российской Федерации

Posted in Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право РФ

 

§ 1. Значение выборов в демократическом государстве

Органы государственной власти формируются двумя способа­ми: путем выборов и путем назначения. Однако и назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осу­ществляются выборными органами. Таким образом, выборы да­ют высшую изначальную легитимность1 всей структуре органов государственной власти. В Российском государстве на федераль­ном уровне прямым способом избирается одна палата Федераль­ного Собрания — Государственная Дума и глава государства — Президент Российской Федерации. Именно в них воплощается высшая властеобразующая воля народа и от них дается главный импульс формированию всей исполнительной и судебной власти на федеральном уровне. На выборной основе формируются орга­ны государственной власти в субъектах Федерации, а также орга­ны местного самоуправления. Отсюда исключительно важно зна­чение выборов на всех уровнях.

Выборы, как и референдум, представляют собой узаконенную форму прямого народного волеизъявления, важнейшее проявле­ние демократии. Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управлении государственными делами. Гражданское общество, основанное на плюрализме мне­ний и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольное законопослушание граждан, избежать острых социальных взры­вов, а может, и кровавых столкновений, если органы государст­венной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан. Демократические выбо­ры — это антипод гражданской войны и силового решения во­проса о власти.

Свободные демократические выборы чужды тоталитарному государству. В фашистских и коммунистических государствах по­рой проводились формальные выборы, которые являли собой сплошной фарс. Они не давали возможности выбора между раз­ными кандидатами, проводились под контролем властей, их ито­ги часто фальсифицировались. В советский период, например, «народные избранники» традиционно получали, по официаль­ным данным, 98—99% поданных за них голосов, партийные орга­ны подбирали верных себе кандидатов якобы для зеркального отображения в представительных органах всех социальных групп населения.

Выборы непосредственно отражают политическую систему и со своей стороны влияют на нее. Вся их организация и порядок определения результатов голосования тесно связаны с политиче­скими партиями. Различаются, например, избирательные систе­мы и проводимые на их основе выборы при двухпартийной и многопартийной системах. Выборы позволяют гражданам уяс­нить подлинный смысл программ политических партий, борю­щихся за власть. Через них, и только через них выявляется воля большинства народа, на основе которой может быть создана де­мократическая власть. Политические партии как раз способству­ют формированию такого большинства.

В демократическом государстве при достаточной развитости политической культуры и самодеятельности граждан практиче­ски не бывает (скорее, и не может быть) полного единодушия на выборах. Смысл выборов не в том, чтобы продемонстрировать мнимый консенсус между всеми гражданами и социальными слоями, который никогда, кроме чрезвычайных ситуаций, не мо­жет быть достигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все мог­ли выразить свою волю, а государственная власть — быть создан­ной и действовать в соответствии с этой волей. Через борьбу на выборах, следовательно, в конечном счете достигаются стабиль­ность и порядок в общественной жизни.

Коль скоро выборы — это борьба и состязательность кандида­тов, в них есть элемент игры и азарта. Это вполне объяснимо, поскольку граждане, участвующие в выборах, оказываются перед необходимостью не только определить свои интересы в соответ­ствии с предлагаемыми им программами политических партий, но и проявить симпатии или антипатии к конкретным кандида­там. Во время избирательных кампаний обычно наблюдается подъем эмоциональной активности людей, порой сопровождае­мый разного рода эксцессами. В развитых обществах поэтому вырабатываются определенные стандарты политического поведе­ния, подкрепляемые соответствующими требованиями закона. Выборы дают выход накопившемуся у известной части населения недовольству действиями властей, они открывают единственно возможный путь демократического разрешения противоречий в обществе, исключая физические столкновения людей и путь на­вязывания большинству мнения меньшинства или отдельных по­литиков. Выборы — это своеобразная проверка доверия граждан к своему государству.

 

§ 2. Понятие избирательной системы и избирательного права

Эти два понятия во многом совпадают, а в обиходе часто употребляются как идентичные. Тем не менее определенное раз­личие между ними все же имеется.

Понятие избирательной системы складывается из всей сово­купности правовых норм, регулирующих порядок предоставле­ния избирательных прав, проведения выборов и определения ре­зультатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смыс­ле различаются пропорциональная и мажоритарная избиратель­ные системы. Первая означает, что депутатские мандаты при вы­борах в парламент распределяются пропорционально поданным голосам, а вторая — распределение мандатов по избирательным округам на основе большинства поданных голосов (система абсо­лютного большинства, когда победителем является кандидат, по­лучивший 50% голосов плюс один от проголосовавших избирате­лей, или система относительного большинства, когда победите­лем становится тот, кто получил голосов просто больше, чем любой другой кандидат). В рамках этих основных систем в каж­дой стране существуют весьма существенные особенности, часто устанавливающие по существу совершенно отдельную и неповто­римую избирательную систему.

Понятие избирательного права тоже употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле это опять же вся совокуп­ность норм и правил, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, и в этом смысле оно образует обширный ин­ститут конституционного права, а в узком смысле — нормы, ре­гулирующие порядок предоставления права участия в выборах (активное и пассивное избирательное право). Активное избира­тельное право — это право избирать, а пассивное — право быть избранным.

Понятия «избирательная система» и «избирательное право» носят собирательный характер. В Российской Федерации они включают в себя, по существу, четыре различные подсистемы, устанавливающие порядок избрания гражданами соответствую­щих органов государственной власти:

1)      Президента РФ;

2)      депутатов Государственной Думы;

3)      депутатов законодательных органов субъектов РФ;

4)      органов местного самоуправления.

Каждая из этих подсистем регулируется отдельными правовы­ми актами, хотя есть и общие для всех источники права. Разли­чия между ними проявляются при определении пассивного изби­рательного права, порядка определения результатов голосования и по ряду других весьма важных условий. Конкретно избиратель­ные подсистемы рассматриваются в соответствующих главах дан­ного учебника.

Важной чертой российского избирательного права (избира­тельной системы) является то, что в самом главном порядок избрания Президента РФ и депутатов Государственной Думы уста­навливается только Конституцией РФ и федеральными закона­ми, т. е. без регулирования со стороны субъектов Федерации. Субъектам Федерации предоставлено только право принимать правовые акты по вопросам организации и проведения выборов (составление списков избирателей, создание избирательных уча­стков, формирование избирательных комиссий). Этим положе­ние дел в России отличается, например, от такого федеративного государства, как Соединенные Штаты Америки, в котором изби­рательная система по выборам в федеральные органы власти (Президента США, обеих палат Конгресса США) только в самых общих вопросах устанавливается Конституцией США, а детально регулируется законами самих субъектов федерации (штатов).

Особенностью России является и то, что в отличие от многих (если не большинства) других государств с относительно новыми конституциями в ее Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права — всеоб­щее, равное, прямое избирательное право при тайном голосова­нии и др. Только в самой общей форме активное и пассивное из­бирательное право закреплено в ст. 32 Конституции РФ, а также в ст. 81 при определении порядка избрания Президента РФ. Ме­жду тем общие принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государствен­ной власти страны и местного самоуправления нуждаются не только в законодательных, но и конституционных гарантиях.