§ 6. Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов

Под совместным ведением понимается отнесение определен­ных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут из­даваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совмест­ного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регули­рования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный во­прос.

Предметы совместного ведения и полномочия органов Феде­рации и ее субъектов, закрепленные в 14 пунктах ст. 12 Консти­туции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства и зашиты прав и свобод:

• обеспечение соответствия  конституций и законов респуб­лик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов кра­ев, областей, городов федерального значения, автономной облас­ти, автономных округов Конституции РФ и федеральным зако­нам;
• защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств,  обеспечение законности,  правопо­рядка, общественной безопасности, режим пограничных зон;
• защита исконной среды обитания и традиционного образажизни малочисленных этнических общностей;
• установление общих принципов организации системы орга­нов государственной власти и местного самоуправления.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

• разграничение    государственной    собственности,    вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водны­ми и другими природными ресурсами;
• природопользование, охрана окружающей среды и обеспе­чение экологической безопасности,  особо охраняемые природ­ные территории, охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения, защита семьи, ма­теринства, отцовства и детства, социальная защита, включая со­циальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

3.  Вопросы деятельности правоохранительных органов и право­вой системы:

• кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;
• административное, административно-процессуальное, трудо­вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодатель­ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

4.  Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации,  выполнение международных договоров Рос­сийской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) формируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и т. д.) — только Федерацией. Федера­ция совместно с ее субъектами регулирует такую огромную часть общественной жизни, как социальная сфера. В отношении созда­ния системы органов государственной власти и местного само­управления Федерация претендует только на совместное установ­ление общих принципов.

 

§ 7. Правовая система Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Российской Федерации за­креплен в Конституции России и ряде правовых актов. Высшую юридическую значимость имеют ст. 4 и 5 Конституции, входящие, как уже отмечалось, в гл. 1 «Основы конституционного строя». Статус Федерации, как и ее субъектов, более подробно регламенитрован в гл. 3 «Федеративное устройство». Положения этих глав Конституции перекрывают все ранее принятые право­вые акты, так или иначе относящиеся к статусу Федерации и ее субъектов.

Конституция составляет ядро всей правовой системы Россий­ской Федерации, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и др.). Федераль­ные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъ­ектов Федерации. Это принципы федеративных отношений, со­единение федерализма с правовым государством. Они закрепля­ют единство правопорядка на всей территории России при сохранении широких прав субъектов Федерации в пределах своей компетенции. Разумеется, в определенном отношении сохраняют юридическую силу такие принципиальные акты, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Фе­деративный договор от 31 марта 1992 г. После принятия в 1993 г. Конституции были заключены договоры о разграничении пред­метов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и рядом республик и областей, которые необоснованно расширили компетенцию субъектов РФ по ряду вопросов. Однако эти договоры носили по отношению к Консти­туции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов. К началу 2002 г. практически все субъекты РФ, кроме Татарстана, приняли решение отказаться от этих договоров.

Установленные Конституцией России предметы ведения регу­лируются правовыми актами различного уровня. Так, по предме­там ведения Федерации принимаются федеральные конституци­онные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации. По предметам совместного веде­ния издаются федеральные законы и принимаемые в соответст­вии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъек­тов Федерации. При этом федеральные законы не могут противо­речить федеральным конституционным законам. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Федерации и установлению прочных отноше­ний между Федерацией и ее субъектами.

 

§ 8. Организация исполнительной власти. Федеральные округа

Организация исполнительной власти в федеративном государ­стве — сложный вопрос. Органы этой власти не могут составлять слишком жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому уни­таризму и парализует инициативу субъектов Федерации. Но ис­полнительная власть Федерации и субъектов не должны действо­вать разрозненно — в таком случае эффективность решения мно­гих проблем будет затруднена.

Конституция (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполни­тельной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система обра­зуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Фе­дерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и ми­нистерства субъектов РФ находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными мини­стерствами, в то время как по вопросам исключительных полно­мочий субъектов эти органы действуют независимо от федераль­ных органов.

Однако такая система органов исполнительной власти не ис­черпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. На территории субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти могут создаваться свои терри­ториальные органы, в которые ими назначаются соответствую­щие должностные лица. Но эти органы создаются только для осуществления полномочий федеральной власти, а следователь­но, полностью независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, министерства обороны, иностран­ных дел, имущественных отношений и др.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. признал не противоречащим Конституции РФ положение, при котором законодательный (представительный) орган государст­венной власти субъекта РФ может принимать участие в согласо­вании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, при условии, что на со­ответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий  Российской Федерации по вопросам совместного ведения Рос­сийской Федерации и ее субъектов.

Конституция предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны федеральных органов как исполнитель­ной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими ор­ганами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в от­ношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации. Как уже отмечалось, принципы и порядок заключения таких соглашений закреплены в Федеральном законе.

13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов — Центральный, Северо-Западный. Юж­ный, Приволжский, Уральский, Сибирский. Дальневосточный. Тем же Указом утверждено Положение о полномочном предста­вителе Президента РФ в федеральном округе

По своей природе федеральный округ является администра­тивным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ Создание округов не затрагивает конституцион­ных основ федерализма и не ущемляет конституционно-право­вой статус субъектов РФ. В рамках федерального округа органи­зуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль за испол­нением решений федеральных органов государственной власти. Создание федеральных округов призвано также содействовать обеспечению национальной безопасное, улучшению политиче­ского, социального и экономического положения в каждом окру­ге. С помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России известная раз­дробленность государства и ослабление федерального влияния на решение проблем в субъектах РФ.

В пределах федерального округа Президента РФ представляет полномочный представитель, который является должностным лицом и федеральным государственным служащим, непосредст­венно подчиненным и подотчетным Президенту. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом и вхо­дит в состав Администрации Президента.

Полномочный представитель не наделен властными полномо­чиями, но он обеспечивает реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий. Отсюда его большие права и широкие организационные полномочия. Полномочный представи­тель обеспечивает координацию деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти, анализирует эффективность деятель­ности правоохранительных органов, организует взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общест­венными и религиозными объединениями. Он разрабатывает программы социально-экономического развития территорий, организует контроль за исполнением федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоря­жений Правительства РФ, а в случае принятия субъектами РФ ак­тов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия этих актов. Через полномочного представителя проходит согласо­вание кандидатур для назначения на должности федеральных слу­жащих, проектов федеральных решений, затрагивающих интересы субъектов РФ. Он организует проведение согласительных проце­дур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, обладает рядом прав представительско­го характера. Такое положение полномочных представителей, хотя они тесно контактируют с руководителями государственных орга­нов субъектов РФ, не нарушает самостоятельности последних, со­действуя деловому сотрудничеству.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат, являющийся самостоятель­ным подразделением Администрации Президента РФ. Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. при полномочных представи­телях образованы советы с совещательными функциями и утвер­ждено Положение о них.

Правительством РФ разработана схема размещения территори­альных федеральных органов исполнительной власти. Окружные подразделения созданы Министерством внутренних дел, Феде­ральной службой безопасности, Генеральной прокуратурой и др.