§ 8. Окончание периода приватизации жилищного фонда

Период приватизации жилищного фонда в Российской Федерации продолжается уже более 18 лет, и процесс приема заявлений в государственные или муниципальные органы о приватизации жилых по­мещений завершается в 24 часа 00 минут 28 февраля 2010 г. При этом продолжается процедура рассмотрения заявления, заключения дого­вора и государственная регистрация права собственности по привати-зироваемому жилому помещению. С государственной регистрацией завершается процесс передачи жилого помещения из государственной или муниципальной собственности в частную собственность гражда­нам, проживающим в этих жилых помещениях.

Безусловно, именно приватизация позволила сформировать рынок жилых помещений. Выше отмечалось, что основная часть жилищного фонда находится в частной собственности. И конечно же важно, что прекращение приватизации жилищного фонда происходит не «в од­ночасье», не с момента публикации в официальном источнике — гра­жданам предлагается период времени (более четырех лет)¹ для того, чтобы принять важное решение: приватизировать жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, или остаться проживать в качестве нанимателя (ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»). В тех слу­чаях, если наниматель подаст заявление о приватизации занимаемого жилья в конце февраля 2010 г. (например, 25 или 28 февраля 2010 г.), наймодатель (орган местного самоуправления или государственная организация) обязан будет заключить договор, даже если это орга­низационно-технически возможно, например, только в марте или апреле 2010 г.

Более того, законодатель предусмотрел возможность и соответ­ственно право для граждан, которые приватизировали жилые поме­щения, передать жилье в государственную или муниципальную соб­ственность и заключить договор социального найма. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» граждане, приватизировавшие жилые помещения, являющиеся для них единственным местом постоян­ного проживания, до 1 марта 2010 г., вправе передать принадлежа­щие им на праве собственности и свободные от обязательств жилые помещения в государственную или муниципальную собственность, а соответствующие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления или уполномоченные ими лица обязаны принять их в собственность и заключить договоры социального найма этих жилых помещений с гражданами и членами их семей, проживающими в этих жилых помещениях.

Нельзя не отметить, что государство периодически меняет позицию по поводу завершения периода приватизации жилищного фонда.

Первоначально в законодательстве о приватизации указывалось на некий «переходный период» (ст. 10 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», п. 4 постановления Верховного Совета РСФСР «О введении в действие Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР»»).

С принятием Федерального закона «О введении в действие Жи­лищного кодекса Российской Федерации» срок окончания периода приватизации устанавливался 1 января 2007 г., а для лиц, заключивших договоры социального найма после 1 марта 2005 г., т.е. после введения в действие ЖК РФ приватизация жилья была невозможна, поскольку договор заключался на условиях нового закона (ЖК РФ).

16 июня 2006 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав гра­ждан на отдельные объекты недвижимого имущества»¹, где в ст. 8 срок окончания приватизации перенесен с 1 января 2007 на 1 марта 2010 г. Казалось бы, вопрос о сроках приватизации закрыт, однако данный вопрос стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Итогом рассмотрения стало постановление Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г.² Поводом к рассмотрению дела явились за­прос Верховного Суда РФ, жалоба граждан М.Ш. Орлова, Х.Ф. Орлова и З.Х. Орловой. Основанием к рассмотрению дела стала обнаружив­шаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конститу­ции РФ оспариваемые заявителями положения Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Феде­рации» об отмене приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.

В результате рассмотрения Конституционным Судом РФ установ­лено, что согласно подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декаб­ря 2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» с 1 января 2007 г. утрачивают силу содержащие общие положения ст. 1,2,4, 6—8 и 9.1 Закона РФ от 4 июля 1991 г. «О прива­тизации жилищного фонда в Российской Федерации» и его разд. II, закрепляющий основные принципы и условия приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Статьей 12 того же Федерального закона ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О при­ватизации жилищного фонда в Российской Федерации», определяю­щая жилые помещения, не подлежащие приватизации, дополнена положением, согласно которому не подлежат приватизации жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г.

Оспаривающий конституционность названных законоположений Верховный Суд РФ утверждает, что отмена законодателем права граж­дан на бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (с 1 марта 2005 г. — частичная, а с 1 января 2007 г. — полная) противоречит вытекающим из Конститу­ции РФ принципам справедливости, стабильности и гарантированно-сти прав граждан, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимости издания законов, отменяющих или ума­ляющих права и свободы человека и гражданина, и не соответствует ее ст. 19 (ч. 1) и 55 (ч. 2 и 3).

Граждане М.Ш. Орлов, Х.Ф. Орлов и З.Х. Орлова, которым на ос­новании ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции ст. 12 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») Департамент жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы отказал в приватизации квартиры, предоставленной по договору со­циального найма 18 апреля 2005 г., просят признать примененную в их деле норму не соответствующей Конституции РФ.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по настоящему делу являются взаимосвязанные положения подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О привати­зации жилищного фонда в Российской Федерации» в редакции ст. 12 названного Федерального закона, которыми определяется завершение периода приватизации жилых помещений (бесплатной передачи в соб­ственность граждан Российской Федерации занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде) с 1 января 2007 г. и одновременно исключается (в пределах определяе­мого этой датой периода) приватизация жилых помещений государ­ственного и муниципального жилищных фондов, предоставленных гражданам на условиях социального найма после 1 марта 2005 г.

Осуществляя регулирование и защиту прав и свобод человека и гра­жданина (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) и исходя из того, что эконо­мической основой любого демократического правового государства являются частная собственность и рынок, федеральный законодатель в период перехода к рыночной экономике должен был определить пра­вовые начала преобразования отношений собственности. В жилищной сфере такое преобразование реализовывалось за счет всемерного роста частного жилищного фонда.

Поскольку уровень доходов не позволял большей части населения России обеспечивать себя собственностью в жилищной сфере само­стоятельно, граждане реально могли воспользоваться (и многие из них воспользовались), как правило, только одним способом приобретения жилья в частную собственность — путем бесплатной приватизации занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и му­ниципального жилищных фондов.

Создание частного жилищного фонда в Российской Федерации в немалой степени именно за счет бесплатной приватизации жилых помещений и соответственно существенное сокращение государствен­ного и муниципального жилищных фондов являются, с одной стороны, свидетельством преобразования отношений собственности, форми­рования рынка недвижимости, а с другой стороны — предпосылкой прекращения использования бесплатной приватизации в качестве основного способа развития института частной собственности в жи­лищной сфере.

Правовой основой преобразования отношений собственности в жилищной сфере стал Закон РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Федеральный законодатель, таким образом, изначально не включил нормы о приватизации жилых помещений в Жилищный кодекс РСФСР. Свое намерение осу­ществлять регламентацию приватизационного механизма рыночных преобразований в Российской Федерации в специальных законода­тельных актах он подтвердил, закрепив в Гражданском кодексе РФ, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собствен­ность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном зако­нами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217).

Гарантируемое ст. 11 Закона РФ «О приватизации жилищного фон­да в Российской Федерации» право граждан на приобретение в соб­ственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не имеет конституционного закрепления и не подпадает под харак­теристики основных прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Данное право — исходя из того, что приватизация жилья определяется в ст. 1 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» как бесплатная передача в собст­венность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном или муници­пальном жилищном фонде, — появляется, существует и реализуется как субъективное право конкретного физического лица, фактически занимающего на правах нанимателя жилое помещение в государст­венном или муниципальном жилищном фонде. Таким образом, право на бесплатную приватизацию конкретного жилого помещения приоб­ретается гражданином в силу закона и является производным от его статуса нанимателя жилого помещения.

Осуществляя преобразования отношений собственности в жилищ­ной сфере при установлении правовых основ единого рынка и регули­ровании соответствующих гражданских прав, федеральный законода­тель в рамках своих дискреционных полномочий вправе как издавать акты, призванные в течение определенного периода обеспечивать правовое регулирование отношений по бесплатной передаче в соб­ственность граждан занимаемых ими на правах нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и отменять их.

К основным началам жилищного законодательства ЖК РФ, его ст. 1, относит реализацию гражданами закрепленного в ст. 40 (ч. 2) Конституции РФ права на жилище и обусловливаемых им жилищных прав по своему усмотрению и в своих интересах. В силу названно­го законодательного установления граждане в условиях рыночной экономики обеспечивают осуществление своих жилищных прав са­мостоятельно, используя для этого различные допускаемые законом способы.

Вместе с тем ст. 40 (ч. 2 и 3) Конституции РФ обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать малоимущим, иным указанным в законе гражданам дополнительные условия для реализации права на жилище посредством предоставления жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муници­пальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Конкретизируя указанную конституционную обя­занность, федеральный законодатель закрепил в ЖК РФ, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых поме­щений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (п. 3 ст. 2).

Это означает необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населе­ния адекватной условиям рыночной экономики жилищной полити­ки (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования — совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищ­ных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и му­ниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополня­ется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных ка­тегорий граждан, указанных в законе.

Прекращение на определенном этапе бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и тем самым оставление в государственной и муниципальной собственности доли жилищного фонда также служит цели сохранения и пополнения жилищного фонда социального использования, позво­ляющего Российской Федерации как социальному государству выпол­нять свою социальную функцию в области жилищных отношений.

Аналогичной позиции придерживается Европейский Суд по пра­вам человека, отметивший, что в современном обществе обеспечение населения жильем является важнейшей социальной потребностью; решение жилищного вопроса не может быть целиком отдано на от­куп рынку, неограниченное действие которого, особенно в ситуации трансформации экономики, способно создать опасность нежелатель­ных социальных последствий, а потому отражает не только частный, но и публичный интерес (решение от 21 февраля 1986 г. по делу James and Others). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 мая 2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных по­ложений п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (бан­кротстве)» также отметил, что отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения жилищных объектов, в том числе относящихся к жилищному фонду социально­го использования, эксплуатируемому в интересах населения, носят публично-правовой характер и это должен учитывать законодатель при осуществлении их правового регулирования.

Следовательно, в период перехода от государственно-планового правового регулирования к правовому регулированию, направлен­ному на преобразование отношений собственности, создание основ единого рынка и гарантирование социальной защиты населения, фе­деральный законодатель, осуществляя законотворчество в жилищной сфере, вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых поме­щений государственного и муниципального жилищных фондов, так и прекратить ее, исходя из необходимости обеспечения сохранности в государственной и муниципальной собственности определенной доли жилищного фонда, позволяющей публичной власти выполнять социальную функцию в области жилищных отношений.

Вместе с тем, определяя момент прекращения бесплатной передачи в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, феде­ральному законодателю надлежит учитывать, что граждане должны иметь возможность адаптироваться к вносимым изменениям в течение некоторого переходного периода.

Таким образом, подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» не противоречит Конституции РФ, поскольку, установив срок завершения длящегося с 1991 г. процесса бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, федеральный законодатель тем самым предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям, вносимым в соответст­вующее законодательство. Вместе с тем в рамках своих полномочий он может продлевать и восстанавливать действие правовых норм, обес­печивающих практическую реализацию этого процесса.

Любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, как неодно­кратно указывал Конституционный Суд РФ, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. 1 и 2 ст. 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а ис­пользуемые для достижения этих целей правовые средства сораз­мерны им. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществ­лении прав и свобод, означает помимо прочего запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Су­дом РФ в Определении от 10 декабря 2002 г. № 316-О по жалобе гра­ждан В.И. Беломытцевой, К.Н. Бережного и других на нарушение их конституционных прав положением ст. 4 Закона Российской Федера­ции «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», провозглашенный ст. 19 Конституции РФ принцип равенства рас­пространяется не только на непосредственно признаваемые Консти­туцией РФ права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании федерального закона. Право граждан на бесплатную приватизацию занимаемых ими жилых помещений, свя­занное с реализацией закрепленных Конституцией РФ права граждан на жилище, свободу передвижения и права собственности, относится к категории приобретаемых в силу закона социально-экономических прав, а потому федеральный законодатель, внося изменения в регу­лирование этого права, ограничивая или отменяя его, не может действовать произвольно и допускать отступления от конституционного принципа равенства.

Установив в ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции ст. 12 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») запрет на бесплатную передачу в собственность граждан жилых помеще­ний, предоставленных им после 1 марта 2005 г. по договорам социаль­ного найма из государственного и муниципального жилищных фондов, и обосновав это тем, что с введением в действие ЖК РФ договоры со­циального найма жилых помещений заключаются на новых условиях, федеральный законодатель фактически поставил таких граждан в нерав­ное положение с гражданами, получившими жилье до указанной даты и, следовательно, сохранившими право на приватизацию в пределах общего срока действия норм о приватизации жилищного фонда.

Между тем единственным различием в условиях заключения догово­ров социального найма до и после 1 марта 2005 г. является форма адми­нистративного решения о предоставлении нуждающемуся гражданину жилого помещения: до 1 марта 2005 г. оно предоставлялось на основании ордера, а после этой даты — на основании решения органа местного самоуправления. Данное различие носит формально-юридический ха­рактер и не является существенным, оно не влияет на правовой режим жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, и по­тому не предопределяет каких-либо его особенностей. Следовательно, и после 1 марта 2005 г. правомочия по владению, пользованию и огра­ниченному распоряжению жилым помещением, занимаемым по дого­вору социального найма, осуществляются на единых условиях для всех нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов независимо от времени их предоставления.

Конституционный Суд РФ, анализируя положения законодательства о приватизации жилищного фонда, пришел к выводу, что ограничение прав и свобод человека и гражданина путем определения круга объек­тов, не подлежащих приватизации, допустимо только в том случае, если обстоятельства, предопределяющие особенности правового режима жилого помещения, прежде всего его целевое назначение, исключают возможность передачи этого помещения в частную собственность¹.

Из приведенной правовой позиции следует, что запрет на прива­тизацию тех или иных объектов государственного или муниципаль­ного жилищного фонда может быть обусловлен только особенностями правового режима данных объектов. Жилые помещения, получен­ные гражданами по договорам социального найма как до, так и после 1 марта 2005 г., были предоставлены из государственного или муни­ципального жилищного фонда, т.е. в период общего срока действия норм о бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов правовой режим этих помеще­ний является одинаковым, что не предполагает различий в правах, приобретаемых указанными гражданами.

Установление в ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции ст. 12 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Фе­дерации») запрета на бесплатную приватизацию жилых помещений, предоставляемых гражданам по договору социального найма после 1 марта 2005 г. в пределах общего срока действия норм о привати­зации жилищного фонда, не имеет конституционного обоснования и противоречит ст. 19 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой госу­дарство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, от­ношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ постановил признать не противоречащим Конституции РФ положение подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», в соответствии с кото­рым с истечением установленного законом срока утрачивают силу ст. 1, 2, 4, 6—8, 9.1 и разд. II Закона РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», предусматривающие возможность бесплатной приватизации жилых помещений государ­ственного и муниципального жилищных фондов для нанимателей этих помещений.

При этом Конституционным Судом РФ признано не соответст­вующим Конституции РФ (ч. 2 ст. 19) положение ч. 1 ст. 4 Закона РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции ст. 12 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»), в силу которого не подлежат бесплатной приватизации (в пределах установленного законом общего срока действия норм о приватизации жилищного фонда) жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г.

Приватизация государственного или муниципального социального жилья вне зависимости от даты предоставления либо даты оформления (или передачи) бывших общежитий в муниципальный жилищный фонд завершается 1 марта 2010 г.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что при­нятие решения нанимателями и соответственно подачу заявления о приватизации необходимо осуществить до 1 марта 2010 г., после этого будут произведены оформление договоров и государственная регистрация права собственности на жилые помещения.