Глава IV. ЗАРУБЕЖНОЕ ВОДНОЕ ПРАВО § 1. Государства СНГ и Балтии - Страница 2

Posted in Водное право - Д.О. Сиваков Водное право

Рейтинг пользователей: / 0
ХудшийЛучший 

 

Правовой институт земель водного фонда по законодательству стран СНГ

Правовой режим категории земель водного фонда существует в бывших союзных республиках с начала 70-х годов XX в. Процесс экономических реформ не привел к отмене деления земельного фонда на семь известных категорий. Вообще в правовой науке есть убеждение, что земли, сопряженные с водными объектами, нуждаются в особом правовом режиме. Следовательно, необходимо установить четкое целевое назначение, приоритетное в сравнении с другими видами использования. Именно поэтому значение земель водного фонда осталось то же: запрещение или ограничение хозяйственного использования (например, строительства), негативно влияющего на водный объект. Чуждые водному хозяйству виды использования не должны мешать приоритетному использованию. Они возможны лишь как второстепенные и временные. Так, например, допустимо выделение участков не только для рыбоводного пруда, но и под сенокос и огороды. С другой стороны, режим рассматриваемой категории нужен для того, чтобы заставить землепользователей осуществлять меры против возможного вредного воздействия вод (эрозии, селей, наводнений и т.д.).

Соблюсти приведенные требования можно различными путями. Для государства наиболее легкий путь заключается в сохранении публичных форм собственности на земли водного фонда. Это предусмотрено земельным законодательством практически всех государств Содружества. В частности, Закон Казахстана "О земле" 2001 г. исключает частную собственность на земли водного фонда (как и лесного фонда). Такая категоричность законодателя объясняется еще и климатическими причинами. Лишь ЗК Украины 2001 г. допускает, помимо публичных форм собственности, частную собственность на земли водного фонда.

Предпочтение, которое оказано публичным формам собственности на земли водного фонда, отнюдь не исключает постоянного или временного пользования, а также аренды частными лицами участков названной категории. Однако данные отношения могут быть построены на договорной основе и обеспечивать эффективный, правомерный контроль за состоянием водных земель.

Само по себе деление земель на категории ставит задачу правильного их разграничения. Это не в последнюю очередь касается земель водного фонда: ведь следует правильно очертить круг земельных участков, входящих в рассматриваемую нами экологически важную категорию.

Земельные кодексы и законы стран СНГ подходят к этому вопросы весьма стереотипно. Все можно свести к трем составляющим частям: земли водопокрытые; земли, прилегающие к воде, а также земли, занятые водным хозяйством <1>.

<1> См.: Станкевич Н.Г. Земельное право Республики Беларусь. Минск: Амалфея, 2000. С. 385 - 399.

В Земельных, а иногда и в Водных кодексах перечислены виды водных объектов, на которых есть земли водного фонда, начиная от морей и кончая прудами. Причем в перечисление попадают и такие экзотичные виды, как ледники и снежники (ЗК Таджикистана 1990 г.), азербайджанский сектор Каспия (ЗК Азербайджана 1999 г.). Оригинальным новшеством Земельных кодексов Украины 2001 г. и Азербайджана 1999 г. является признание островов землями водного фонда. Этот спорный шаг имеет некоторые основания относительно речных и озерных островов, являющихся, по мнению еще древнеримских юристов, своеобразным продолжением дна.

В качестве прилегающих к воде земель называют всевозможные зоны защиты, полосы отвода, береговые полосы водных путей. Эти ленты имеют разное назначение:

1)  обслуживание интересов транспорта, рыбного и, безусловно, водного хозяйства;

2)    защита   водных   объектов   от   негативного    воздействия    (загрязнения,   засорения, истощения).

Участки, занятые многочисленными водохозяйственными объектами (в частности, ГТС), также являются землями водного фонда. В советский период ирригационное строительство было непрерывным: каналы и водохранилища украсили своими узорами республики Закавказья. В одной лишь Армении в 60-е годы XX в. число многообразных ГТС достигало 3200.

Статус и проблемы водоохранных и береговых зон

Практически во всех странах Содружества существует правовой институт водоохранных зон (полос). Данный институт можно считать смежным для водного и земельного права, так как в целях защиты вод от вредного воздействия человека он предусматривает существенные ограничения хозяйственного использования земель. Следует отметить, что инструмент водоохранных зон может быть применен как к морской акватории, так и к континентальным водам. Правовые нормы о водоохранных зонах содержатся в Водных и Земельных кодексах, правительственных постановлениях и даже в отдельных законах. На примере Молдовы можно показать, какое внимание законодательство некоторых независимых государств уделяет водоохранным зонам и полосам рек и водоемов. Так, например, Закон Республики Молдова от 27 апреля 1995 г. "О водоохранных зонах и полосах рек и водоемов" определяет порядок их создания, использования и защиты <1>. К принятию этого Закона, видимо, подталкивали природные особенности Молдовы: обводненность пойм и предрасположенность к орошению террас речных долин.

<1> Злотникова Т.В. Законодательная деятельность Межпарламентской Ассамблеи стран Содружества Независимых Государств. М.: НИА-Природа, 1999. С. 61.

Украинское законодательство (гл. 12 ЗК 2001 г.) предусматривает используемые для транспорта береговые полосы водных путей (аналог российского бечевника), полосы отвода водохозяйственных сооружений и искусственных водных объектов, а также прибрежные защитные полосы рек, ручьев, озер, водохранилищ, прудов, морских заливов, лиманов, самого моря. Правовой режим прибрежных защитных полос аналогичен российскому, а сами они входят в пределы водоохранных зон. Но, по формулировке Кодекса, остальная часть водоохранных зон не включена в категорию земель водного фонда. В этом состоит некоторое различие с российскими аналогами. На украинских водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах запрещено использование стойких и сильнодействующих пестицидов, устройство кладбищ, скотомогильников, полей фильтрации.

В Беларуси в отношении водоохранных зон и полос действуют подзаконные акты еще советских времен. Постановление Правительства БССР от 18 января 1983 г. было посвящено водоохранным полосам и зонам малых рек, а правовой режим соответствующих зон иных поверхностных водных объектов был определен Постановлением Правительства БССР от 14 июня 1989 г. В целом он вполне сопоставим с российским, но по причине меньших размеров страны, меньшей протяженности ее водотоков и меньшей площади ее водоемов цифровое соотношение между площадью водоема и максимальной шириной несколько иное.

В Казахстане водоохранные зоны и полосы рассматриваются как "зоны особого условия пользования земель" (ст. 91 Закона "О земле" 2001 г.). Обозначенные специальными знаками, они должны быть определены при предоставлении земли в пользование. В свою очередь, отчуждаются, т.е. передаются в частные руки, лишь участки самого удаленного пояса зоны охраны водозаборных сооружений. Таким образом, в Казахстане все земли водного фонда - публичные, но не все водоохранные зоны есть земли водного фонда.

Имеются предложения учредить в России, помимо водоохранных зон, правовой режим береговых зон. Близкий сосед России - Украина не может пока решить проблемы, возникшие еще во времена СССР. Крымский полуостров постепенно завоевывается морем, а прекрасные пляжи Крыма оказываются под морем. Это вызвано уничтожением зеленых насаждений и сносом берегоукрепительных сооружений. Практикуется и бесконтрольная застройка оползневых участков и песчаных кос <1>. Таким образом, неприкосновенность 100-метровой прибрежной полосы -явление номинальное до тех пор, пока не будет принят разработанный еще в 1995 г. законопроект о природопользовании в береговой зоне Черного моря. Эта проблема стояла перед руководством Украины уже десятилетие, но Верховная Рада не приняла даже законопроект "Об утверждении государственной программы охраны и воссоздания Азовского и Черного морей". Долгое отсутствие этого законопроекта способствовало ежегодному сокращению рыбных ресурсов в Черноморско-Азовском бассейне на 20%. Сказывается это и на состоянии многочисленных заливов, приморских озер лиманного типа, устьев рек.

<1> См.: Шевчук А.И. Вокруг Черного моря: слово и...дело // Экология и жизнь. 2001. N 1. С. 62 - 64.

Болота: осушение и реабилитация

Водное и земельное законодательство Украины и Беларуси не считает болота водными объектами, хотя и признает земли болот землями водного фонда. Украинский ВК определяет болото как "чрезмерно увлажненный земельный участок с застоявшимся водным режимом и специфическим растительным покровом". При этом игнорируется тот факт, что болота на 89 - 94% состоят из воды <1>. Но нежелание законодателя признавать болота водными объектами имеет свои основания: раз это водоем или часть водотока, то частная собственность на него ставится под сомнение. Ведь для передачи в частные руки нужна относительная обособленность этой акватории, что можно встретить весьма редко. При этом следует помнить, что половина Беларуси и часть Украины - Полесье сплошное болото. Именно поэтому определенные заболоченные участки действительно надо считать землей, а не водами. Иначе невозможно нормальное расселение, освоение и хозяйствование на обширнейших территориях.

<1> См. подроб.: Железняков Г.В. и др. Указ. соч. С. 139.

В советское время было предпринято массовое осушение белорусских и украинских болот. В итоге у 60% малых рек было спрямлено русло, а 40% болот были превращены в сельскохозяйственные угодья, быстро пришедшие в негодность. Теперь это пески и истощенные земли, а пустоши требуют рекультивации. В естественном состоянии сохранились болота, занимающие 11% территории Беларуси <1>. В 90-е гг. были предприняты усилия по сохранению уникальных природных комплексов <2>. Это происходило в рамках Национального плана действий по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия. В 1997 г. был одобрен План действий по сохранению пойм и низинных болот Полесья, который касался и земель водного фонда. Задачами международного значения являются сохранение в естественном состоянии затопляемых речных пойм, оставшихся единственными нетронутыми в Европе из мезотрофных болот, сохранение крупнейших путей миграции птиц и естественных обиталищ исчезающих видов. Этим водно-болотным угодьям предлагается придать статус международных, но они имеют также рыболовное и транспортное значение. Зарубежные специализированные организации выступают за вовлечение всех заинтересованных сторон от центральных органов Беларуси до местных жителей в управление ресурсами Припятско-Ясельдских угодий. Это напоминает бассейновое представительское управление водной системой, которое предполагается внедрить и в России. Но в Беларуси болота воспринимаются едва ли не как главный объект водной системы, чего нельзя сказать, конечно, о европейской части России. Именно поэтому в Беларуси сложился и реально ведется такой вид учета природных ресурсов, как кадастр торфяного фонда и сапропелевых отложений пресноводных водоемов. Он представляет собой свод специфической природоресурсной и природоохранной информации, полезный для экономики страны <3>.

<1> См.: Гуринович И. Как дышится "легким" Европы? "Союз. Беларусь - Россия" // Российская газета. 2002. 31 октября.

<2> См. подроб.: Основные направления интегрированного плана землепользования для региона Ясельды (Беларусь) // ЕРСЕМ, заключительный отчет N 1998/3. С. 6 - 9, 59 - 61.

<3> Государство и право. 1999. N 4. С. 76 - 82.

Кроме того, чтобы спасти самую большую в Европе популяцию исчезающих болотных видов птиц и растений, экологи намерены вложить значительные средства в строительство дамб. Эти сооружения будут автоматически поддерживать гидрологический режим болот в заказнике "Званец", а вода будет сохраняться там и в жаркий сезон, что исключит пожары <1>.

<1> См.: Какое Полесье без болота? "Союз. Беларусь-Россия" // Российская газета. 2003. 3 июля.

Озера, обросшие болотными массивами, являются озерами-окнами в торфяном болоте (такие имеются и в Смоленской области <1>). Они представляют собой переходную ступень к болотам, будто бы демонстрируя процессы, которые в геологическом прошлом происходили в Беларуси и России. В этом смысле может идти речь о компактном анклаве особо охраняемых территорий (заказнике, памятнике природы). Заповедный режим существует в приречьях Березины и Припяти. Здесь из-за специфики болот возникает проблема разграничения категории земель водного фонда и особо охраняемых территорий. С точки зрения уже сложившихся правовых терминов речь идет об особой экосистеме с комбинацией двух известных Водному кодексу видов водных объектов: болота и озера. Она включает в себя и ценные лесные ресурсы. Складывается своего рода структура, аналогичная лесо-болотам таежных просторов Сибири <2>.

<1> См.: Погуляев Д. Реки и озера Смоленской области // По голубым просторам; Московский рабочий. 1965. С. 166 - 168.

<2> Это может быть и в Европейской части России.

Балтия: воды и законодательство

Страны Балтии (Литва, Латвия, Эстония) находятся на северо-западе русской равнины, т.е. расположены на спускающейся к морю Балтийской равнине. Для стран Балтии характерна разветвленная и густая гидрографическая сеть, сложившаяся после геологически недавнего схода ледника. Реки маловодны (пересыхают в межень) и коротки, а их речные долины могут быть узкими (Жемайтийская возвышенность). Прорезающие возвышенности реки имеют небольшие водопады и пороги, их изменчивое русло изобилует подвижными перекатами, мелями, отмелями, омутами. Многочисленные озера имеют ледниковое происхождение. Поскольку ледник сошел с суши геологически недавно, то процесс естественного нарастания торфа и заболачивания еще продолжается. Это вызывает не только естественнонаучный, но и юридический интерес. Знаменитый лебяжий заповедник озера Жувинтас в Литве еще в 60-е гг. имел акваторию в два раза меньше торфяно-болотного бордюра вокруг него. Нам представляется, что подобные бордюры и тростниковые полосы, которые окаймляют многие озера в бывшем СССР, должны подпадать под режим водоохранных и прочих защитных зон. Будучи важными водно-болотными угодьями и местами обитания, они, на наш взгляд, не могут произвольно уничтожаться и выжигаться.

Эстония, треть территории которой занята болотами, географически приурочена к Чудско-Псковскому озеру, она почти вся есть Причудье. В Латвии озерным краем является область Латгали, на востоке Литвы находятся Игналинские озера. Озера зачастую проточные и имеют обширные бассейны (озера Юглас, Выртсъярв и т.д.), могут быть источником водоснабжения. В истоках трансграничного двинского притока Диена есть цепь озер Диснай, Дисникшитис и т.д.

Государства Балтии имеют государственные границы по наиболее крупным водотокам и водоемам, отличающимся разносторонним хозяйственным значением. Судоходное и несудоходное использование и охрана озер Чудско-Псковское и Дрисвяты <1>, рек Неман, Западная Двина, Вента, Муша, Мемеле, Нарва с одноименным водохранилищем на ней должны подпадать под действие соглашений государств бассейна.

<1> Озеро Дрисвяты разделено между Литвой, Латвией, Беларусью, еще в советские времена на нем функционировала электростанция "Дружба народов".

Поскольку этими водотоками и водоемами должно заниматься международное речное право, то национальное право тем более должно со всем вниманием отнестись к небольшим водотокам и водоемам естественного и искусственного происхождения, включая и многочисленные голубые пастбища - пруды для рыбного хозяйства. Не ускользают от внимания законодателя солидные торфяные и сапропельные залежи. В странах Балтии с их скромными территориями большое внимание уделяют некоторым конкретным вопросам водного хозяйства, о чем в последнее десятилетие XX в. был принят ряд узких нормативных правовых актов:

Постановление Правительства Литвы от 5 июня 1995 г. N 932 "Об использовании гидротехнических комплексов сельскохозяйственного назначения для оборудования малых гидроэлектростанций";

Постановление Правительства Эстонии от 20 апреля 1992 г. N 123 "О разделении на административные участки территориальных и материковых вод, находящихся в муниципальном ведении";

Постановление Совета Министров Латвийской ССР от 22 апреля 1990 г. N 73 "О порядке предоставления в обособленное пользование, использования и изъятия из обособленного пользования водных объектов".

Относительно опыта стран Балтии можно отметить интересный термин "материковые воды", который противопоставлен понятию территориальных вод, очевидно, морских.

Важнейшим поставщиком сапропеля является само море - неглубокое и слабосоленое. В странах Балтии - дюнный тип берега, с приморскими водоемами, местами присутствуют образованные морем террасы. Эстония имеет множество заливов, целые архипелаги островов. Здесь немало особо охраняемых территорий. Страны Балтии - участники Хельсинкской конвенции по Балтийскому морю, а сфера ее действия распространяется и на примыкающую к морю сушу. Названные государства полностью входят в бассейн Балтийского моря, и им посвящена отдельная Рекомендация Хелкома 14/10 от 3 февраля 1993 г. "Сотрудничество и помощь Эстонии, Латвии, Литве в борьбе со сбросами загрязняющих веществ в Балтийское море" <1>.

<1> Сборник рекомендаций Хельсинкской комиссии. СПб., 1995. С. 51 - 53.

Еще в советское время Прибалтика имела довольно разветвленную сеть особо охраняемых территорий, включавших в себя пойменные леса и другие приводные участки (Национальный парк долины реки Гауи). Причудливые болотные массивы Эстонии, наряду с иными водоемами этой страны, входят в сеть особо охраняемых территорий, занимающих 11,5% площади всего государства <1>. Рядом с известным латвийским курортом Юрмала находится Национальный парк Кемери. В литовском Занеманье долгое время существует заповедник "Озеро Жувинтас". Однако экологические проблемы Прибалтики довольно сложны: с одной стороны - сокращение курортной нагрузки на Юрмалу и прочие популярные некогда районы, с другой - вырубка лесов, что ставит под угрозу экологическое равновесие региона.

<1> См.: Королева Е. Золотая корона Эстонии // Охрана дикой природы. 2001. N 1(20). С. 40 -45.