Водное и иное природоресурсное законодательство стран СНГ и Балтии имеет общую наследственность от бывшего СССР: сходные экологические проблемы и общие задачи преодоления во многом однотипных изъянов и ошибок советского времени. Именно поэтому в рамках СНГ разрабатываются и принимаются своеобразные общие правовые формы - модельные кодексы и законы, которые принимаются Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ. В частности, на 24 пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи (Постановление от 4 декабря 2004 г. N 24-8) был принят Модельный Земельный кодекс для государств - участников СНГ <1>. Здесь следует отметить одну важную черту: водные и земельные кодексы молодых суверенных республик конкретизируют положения действующих на момент принятия Конституций. Так, например, по Конституции Республики Молдова 1994 г. используемые в общественных интересах воды и леса, все богатства недр, воздушное пространство, природные ресурсы экономической зоны и континентального шельфа, пути сообщения, а также другие богатства, определенные законом, являются объектами исключительно публичной собственности. В Таджикистане, согласно Конституции 1994 г., земля и другие природные ресурсы находятся исключительно в государственной собственности. Эти конституционные положения получили развитие в водном и земельном праве бывших союзных республик. Затем, к концу переходных 90-х гг., на Украине, в Казахстане, Узбекистане, Кыргызстане принимаются кодексы и законы новой волны.

<1> Информационный бюллетень Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ. 2005. N 35 (ч. 2).

Новое водное законодательство государств СНГ

После распада СССР водные кодексы бывших союзных республик 1970 - 1972 гг. были признаны утратившими силу. Новые водные кодексы (или водные законы) разрабатывались, принимались, вступали в действие в довольно сложных общественных и экологических условиях. По этим и другим причинам новое водное законодательство имело свои недоработки. Например, в ряде законов не было перечня и определений основных понятий. Однако были и явные достоинства: более рельефное понимание такого важного термина, как "водный объект". Первой Водный кодекс приняла Армения (1992 г.), затем приняли свои кодексы Таджикистан (1993 г.), Казахстан (1993 г.), Молдова (1993 г.), Украина (1995 г.), Беларусь (1998 г.). В Узбекистане был принят Закон о воде и водопользовании (1993 г.), в Кыргызстане - Закон о воде (1994 г). Первыми по времени принимали свои законы государства с засушливым климатом и водным дефицитом. Это, видимо, продиктовано запросами водного хозяйства.

Нельзя сказать, что новое водное законодательство порвало с прежним правовым опытом и стало новаторским. Так, ввиду консервативности самого водного права были сохранены преимущественно государственная форма собственности на водный фонд, разрешительный характер водопользования. При этом законодатель исходил из понимания водных ресурсов как основы жизнедеятельности народов.

Не следует, однако, считать водные кодексы и законы государств Содружества идентичными друг другу: среди них есть и рыночные, и командно-административные. Приспособленный к государственной собственности на водный фонд Водный кодекс Казахстана 1993 г. искусственно разделяет водные объекты по ведомствам и не раскрывает финансового механизма водного хозяйства. В то же время водный закон Узбекистана 1993 г. допускал полную или частичную платность водопользования. В свою очередь, водный закон Кыргызстана с 1994 г. предусматривал платное водопользование, сброс загрязняющих веществ в водные и водохозяйственные объекты

<1> См. подроб.: Кошматов В. Водное хозяйство Киргизской республики: управление, состояние, перспективы; Джалалов А. Правовая культура водопользования - традиция народов Средней Азии // Мелиорация и водное хозяйство. 2002. N 1. С. 16, 17, 24 - 27; Рябцев А.Д. Обеспечение водными ресурсами народов Казахстана // Мелиорация и водное хозяйство. 2002. N 3. С. 20, 21.

При всем многообразии водного законодательства стран СНГ следует выявить важную тенденцию правового развития: совмещение в единый природный объект разных природных сред (воды и земли, воды и недр, земли и леса). Это сказывается и в понятийном аппарате законов, включая понятие водного объекта как такового. ВК России и Украины 1995 г. определяли водный объект во многом аналогично. Вот как украинский законодатель раскрывает органическое единство воды и земли: "водный объект - сформированный природой или созданный искусственно объект ландшафта либо геологическая структура, где сосредоточиваются воды (река, озеро, море, водохранилище, канал, горизонт)".

Положения водного законодательства государств СНГ о праве собственности на водные объекты, о разрешительном характере и платности водопользования и, наконец, о структуре самих водных объектов касаются и земель, сопряженных с водными ресурсами и водным хозяйством.

В проекте модельного земельного кодекса для государств - участников СНГ предусматривалось несколько категорий земель, включая и земли водного фонда. Но подробной регламентации этот проект не содержит, предоставляя известный простор для правотворчества стран - участниц СНГ. Такой подход вполне оправдан, так как каждая сторона имеет особенности не только экономических, но и природных условий, учет которых абсолютно необходим для установления эффективного правового режима земель вообще и земель водного фонда в частности. Как уже отмечалось ранее, земельное законодательство стран СНГ вполне воспринимает правовой режим земель водного фонда в рамках деления на категории. Например, Земельный кодекс Республики Молдова 1991 г., учитываемый при разработке модельного земельного кодекса, также предусматривает рассматриваемую категорию.

Соотношение водного законодательства стран СНГ с другими отраслями права

В первую очередь следует обратить внимание на соотношение водного законодательства с базовыми отраслями. Прежде всего, речь идет о гражданском праве, которое применяется, главным образом, к отношениям по поводу воды, изъятой из естественной среды (водопровод, водозабор и т.д.). Гражданское право также применяется к водным объектам как к недвижимости, в особенности к замкнутым водоемам, которые могут быть в частной собственности.

Водное законодательство стран СНГ взаимодействует с административным и финансовым, определяя специфические черты управленческих и финансовых отношений в водохозяйственной сфере. В частности, водными кодексами регламентируются отношения в связи с неналоговыми платежами, компенсационными по своей сути. Например, Водный кодекс Украины 1995 г. предусматривает платность водопользования (забор и сброс воды, использование вод для нужд гидроэнергетики и водного транспорта). При этом указанные средства направляются на осуществление мероприятий по охране и воспроизводству водных ресурсов, поддержанию водных объектов в надлежащем состоянии, предотвращение вредного воздействия вод <1>.

<1> Экологическое законодательство Украины / Сост. М.В. Шульга. Харьков: Консум, 2000. С. 21,22.

Нарушения в области использования и охраны вод влекут за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность.

Отдельной темой для изучения является взаимодействие между водным законодательством и законодательством в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности. Последнее предусматривает взятие проб воды для определения степени ее чистоты или загрязненности и допустимого использования вод. В ряде государств Содружества есть также специфические законы, нацеленные на устранение последствий экологических катастроф. Так, например, на Украине    пользование    водными    объектами,    подвергшимися    радиоактивному   загрязнению, осуществляется в соответствии с Законом "О правовом режиме территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы".

Категория земель водного фонда и водоохранные зоны являются смежными правовыми институтами и водного, и земельного права. В свою очередь, взаимосвязь водных и лесных правоотношений проявляется на примере правового режима водоохранных лесов. Под ними в Лесном кодексе Украины 1994 г. понимаются лесополосы по берегам рек, вокруг озер, водохранилищ и других водных объектов. В группу водоохранных лесов могут входить также нерестозащитные полосы и защитные лесные насаждения на полосах отвода каналов (ст. 36 ПК Украины 1994 г).

Кроме того, на Украине (в отличие от России) действует Закон 1999 г. "О растительном мире". Он регламентирует тот круг общественных отношений, который в российских условиях остался в какой-то мере без присмотра. Согласно ст. 4 названного Закона, к природным растительным ресурсам относятся объекты растительного мира в пределах поверхностных и морских вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Согласно ст. ст. 5 и 25 приведенного Закона в понятие охраны растительного мира включено сохранение условий места произрастания соответствующей флоры. Эти требования можно трактовать довольно широко и распространять не только на берега водных объектов, но и на их акваторию, а также дно. Таким образом, защитить водную и околоводную флору можно только путем защиты вод. Между тем последнее является уже задачей водного законодательства. Таким образом, общность задач двух отраслей законодательства обеспечивает неразрывную связь водных и флористических правоотношений.

Законодательство стран Содружества о животном мире также касается вопросов защиты естественной среды обитания фауны (водной или околоводной) и в этом смыкается с водным законодательством. Взаимодействие этих двух отраслей законодательства может быть обогащено принятием отдельного закона по рыбным запасам (такой закон есть в Кыргызстане и на Украине).

Недостаточно прослеживается в законодательстве стран Содружества тесная взаимосвязь водных и горных правоотношений. Конечно же, подземные воды не обойдены вниманием в водном законодательстве стран СНГ. В различных водных кодексах и законах мы встречаем следующие нормы-дефиниции: подземные воды; шахтные, рудничные, карьерные воды; возвратные воды; водоносные горизонты; гидрологические режимы и т.д.

В статье 1 ВК Украины подземные воды определяются следующим образом: "воды, находящиеся ниже уровня земной поверхности в толщах горных пород верхней части земной коры во всех физических состояниях". В свою очередь, водоносные горизонты понимаются как "однородная пластовая толща горных пород, где постоянно находится вода".

Кроме того, в водных законах Содружества предусматриваются лаконичные нормы о вхождении подземных вод в водный фонд, необходимости вести мониторинг и кадастровый учет подземных вод (ст. ст. 3, 21, 27 ВК Украины).

Если водное законодательство Содружества содержит в себе понимание подземных вод как подземных водных объектов, то в "горных законах" они рассматриваются как объект добычи. В целом законодательство о недрах не отличается подробным регламентированием добычи подземных вод. Это можно подтвердить на примере Кодекса Украины о недрах 1994 г. и Горного закона Украины 1996 г. Тем не менее, ст. 23 Кодекса Украины о недрах 1994 г. закрепляет право владельцев и пользователей земельных участков без специального разрешения и горного отвода добывать для своих хозяйственных и бытовых нужд пресную подземную воду. Но на это право накладываются два ограничения: добыча происходит в рамках земельного участка и на глубине до 20 м.

В сфере водного хозяйства действуют международные конвенции, межправительственные соглашения, общепризнанные принципы. Если международные договоры, подписанные и ратифицированные конкретным государством Содружества, устанавливают другие правила, чем внутреннее законодательство, то предпочтение отдается именно международным правовым актам. Данная норма есть во всех водных кодексах (законах) стран СНГ и является особенно важной. Ведь международное право распространяется как на морские, так и на континентальные воды.

Международное речное право стран СНГ

Целый ряд рек протекает на территории двух и более среднеазиатских государств, а иногда они являются даже границами для всего СНГ (таджикско-афганской границей служит река Пяндж). При этом речь идет не только о самых крупных из них - Амударье и Сырдарье, но и о некоторых их притоках. Указанные водные объекты трансграничны и образуют международный бассейн Аральского моря, который должен находиться под управлением региональных организаций <1>. Однако этим региональным организациям придется заняться не только природоохранными, но и социально-экономическими   проблемами.   Ведь   исчезновение   Арала   привело   к   разрушению экономики Приаралья, неуправляемой миграции населения, лишившегося рабочих мест. Еще в советские времена ухудшение качества питьевой воды и общего состояния окружающей среды привело к самому высокому в СССР росту заболеваемости и смертности на берегах Арала. Именно по этим социально-экономическим и демографическим причинам в Казахстане был принят Закон 1992 г. "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье" <2>.

<1 > Зуев В. Аральский тупик. М.: Прометей, 1991. С. 11.

<2> См.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998. С. 610; Кульпин Э., Бурнакова Е. Арал как зеркало нашей эпохи //Азия и Африка сегодня. 2002. N 8. С. 44-47.

В январе 1994 г. в г. Нукуле президенты пяти стран центральноазиатских государств приняли программу конкретных действий по улучшению экологической обстановки в этих государствах. Она обязывает стороны представить технико-экономические разработки по проблеме донорской подпитки рек Аральского бассейна от всевозможных внешних источников. Есть надежда, что введение управления по отдельным бассейнам и ирригационным зонам (к примеру, выделена дельта Амударьи) будет оптимальным решением проблемы. Кроме того, стороны договорились о создании Международного фонда спасения Арала (МФСА) и международной координационной водной комиссии (МКВК).

Поскольку закавказские республики небольшие по размерам, их крупные реки (Кура, Араке) являются по своему течению международными. Они даже начинаются вне границ СНГ (Турция, Иран). Именно поэтому трансграничный статус этих рек представляется вполне оптимальным явлением и даже может распространиться на некоторые вторичные водные объекты их бассейна. Однако течение этих водотоков не всегда может быть судоходным, и международное использование данных вод носит главным образом энергетический и ирригационный характер. Поэтому еще в 60 - 70 гг. в бассейне названных рек были построены напорные ГТС и образованы водохранилища многофункционального значения (Араксинское, Ахурянское, Арпинское).