§ 1. Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений

Ранее в ГПК РСФСР данное производство носило название производства по делам, возникающим из административно-пра­вовых отношений.

В ГПК РФ законодатель пошел по пути специализации не су­дов, а судей. Поэтому административное производство, зафикси­рованное в Конституции РФ, находит реализацию через произ­водство, возникающее из публичных правоотношений.

Производство по делам, возникающим из публичных право­отношений, является самостоятельным видом гражданского су­допроизводства и имеет специфические черты.

Во-первых, в исковом производстве присутствует ряд диспо-зитивных институтов (признание иска, отказ от иска, мировое соглашение и др.). В публичном производстве данные институты отсутствуют.

Во-вторых, в исковом производстве бремя доказывания возла­гается на стороны в соответствии со ст. 56 ГПК РФ. В делах пуб­личного производства обязанность по доказыванию фактов, по­служивших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муници­пальных служащих возлагается на орган, принявший норматив­ный акт, органы (или лица), которые приняли оспариваемые ре­шения или совершили действия (бездействие) (ст. 249 ГПК РФ).

В-третьих, в исковом производстве присутствует материаль­но-правовой спор, а в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, спора о праве нет. Как отмечается в литературе, специфической функцией суда при рассмотрении дел данной категории является осуществление судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях — и к другим субъектам права¹. В данном виде производства осуществляется проверка законности решений и действий органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Вопрос о наличии спора о праве является дискуссионным, по­скольку существует точка зрения, что спор о праве является об­щей чертой, характеризующей дела как искового производства, так и возникающие из публичных правоотношений. И в этой свя­зи предлагается обозначать обращение в суд по делам публично-правового характера как предъявление административного, или публичного иска².

Точка зрения об отсутствии гражданско-правового спора по делам данной категории нам представляется более верной, по­скольку в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ указано: если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, заявление необходимо оставить без движения при условии, что не наруша­ются правила подсудности. Спор о праве, подведомственный суду, является спором гражданско-правового характера, подле­жащим рассмотрению в исковом порядке.

ГПК РФ приводит примерный перечень категорий дел, возни­кающих из публичных правоотношений. К ним относятся:

дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспа­ривании нормативных правовых актов;

дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (без­действия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих;

дела по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме;

иные дела (ст. 245 ГПК РФ).

Следовательно, перечень дел в ГПК РФ является открытым, но они не должны содержать явный спор о праве; в противном случае, повторим, их следует рассматривать в исковом производ­стве.

По делам, возникающим из публичных правоотношений, не допускается заочное производство. При рассмотрении данных дел суд может признать обязательной явку представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки без уважительной причины перечисленные органы и лица могут быть подвергнуты судом штрафу в размере до 10 МРОТ (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ).

По данным категориям дел имеются особенности, касающиеся законной силы принятых решений. Их действие распространяется не только на лиц, участвующих в деле, но и на иных лиц. В соот­ветствии со ст. 250 ГПК РФ после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотно­шений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

 

§ 2. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

 

В ст. 251 ГПК РФ предусматривается оспаривание любых нормативных правовых актов.

Заявление об оспаривании подается по правилам родовой подсудности, установленной ст. 24, 26, 27 ГПК РФ. В районном суде рассматриваются дела, не указанные в ст. 26 и 27 ГПК РФ, по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

ГПК РФ определяет группы лиц, которые вправе подавать по­добные заявления. Разделение субъектов на группы происходит в соответствии с их правовым статусом, включая должностных лиц с их функциональными обязанностями, органы местного самоуправления.

К первой группе относятся граждане и организации, которые считают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и свободы, а также прокуроры — в пределах своей ком­петенции. Ко второй группе — Президент РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, органы местного само­управления, главы муниципальных образований, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке норма­тивным правовым актом нарушена их компетенция.

Все перечисленные лица и органы вправе обжаловать в суде любые нормативные акты, за исключением обжалуемых в арбит­ражном суде и относящихся к компетенции Конституционного Суда РФ.

Подведомственность дел данной категории разграничивается следующим образом. В соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»¹ пол­номочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, консти­туций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и ор­ганов государственной власти субъектов РФ, относится к компе­тенции только Конституционного Суда РФ.

Арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании норма­тивных правовых актов, если их рассмотрение отнесено федераль­ным законом к компетенции арбитражного суда. Пленум ВАС РФ в Постановлении от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопро­сах, связанных с введением в действие Арбитражного процессу­ального кодекса Российской Федерации»¹ указал на такие случаи. Это, в частности, в ст. 138 НК РФ, ст. 13 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», ст. 43 Федерального закона «О рынке цен­ных бумаг».

Остальные дела подведомственны судам общей юрисдикции.

Подача заявления в суд не приостанавливает действие оспа­риваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ).

Заявление рассматривается судом с участием всех заинтересо­ванных лиц в течение месяца со дня его поступления.

Если какие-либо из заинтересованных лиц не явились в суд, то это не препятствует разрешению дела по существу. Отказ лица от своего требования не влечет за собой прекращения производ­ства по делу, так же как и признание требования органом госу­дарственной власти, органам местного самоуправления, должно­стным лицом, которые приняли оспариваемый нормативный акт (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ).

Если суд признает, что оспариваемый акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому ак­ту, имеющему большую юридическую силу, то своим решением отказывает в удовлетворении поступившего заявления.

Если же суд установит, что оспариваемый нормативный пра­вовой акт в части или полностью не соответствует федеральному закону, то может своим решением признать его недействующим в части или полностью.

Текст решения публикуется в официальном издании и влечет утрату законной силы акта.

Важно знать, что такое решение суда не может быть преодо­лено повторным принятием подобного нормативного правового акта.

Поэтому в резолютивной части судебного решения должно быть указано, с какого времени акт признается недействующим.

Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 20 ян­варя 2003 г. № 2 разъяснил, что «время, с которого нормативный

Вестник ВАС РФ. 2003. № 2. акт признается недействующим, должно быть указано в резолю­тивной части решения».

Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу по правилам, которые указаны в ст. 209 ГПК РФ.

 

§ 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

Конституция РФ гарантирует возможность обжалования в суд решений, действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объе­динений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46).

С подобной жалобой в суд могут обратиться граждане и орга­низации, которые считают, что указанные субъекты нарушили их права и свободы¹.

Заявление (жалоба) может быть подано по правилам альтерна­тивной подсудности в суд по месту жительства гражданина или по месту нахождения органа государственной власти, органа ме­стного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение или действие (бездей­ствие) которого оспаривается.

По отдельным категориям дел ст. 254 ГПК РФ устанавливает специальные правила подсудности.

До принятия решения и вступления его в законную силу суд вправе приостановить действие оспариваемого решения (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ).

¹ Как поясняет Пленум Верховного Суда РФ в п. 8 Постановления от 20 января 2003 г. № 2, ГПК РФ (в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, на­рушающих права и свободы граждан») не допускает возможности оспарива­ния действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций и их объ­единений в порядке производства по делам, возникающим из публичных пра­воотношений. В настоящее время такие действия должны рассматриваться в исковом порядке с соблюдением общих правил о подсудности.

ГПК РФ допускает, что в судебном порядке могут быть обжа­лованы решения, действия (бездействие) органов государствен­ной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принятых как единолично, так и коллегиально.

Условиями обжалования указанных действий в порядке пуб­лично-правового производства является то, что:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Законом установлен трехмесячный срок на обращение граж­данина к суду за защитой. Данный срок начинает течь со дня, когда ему стало известно о нарушении прав и свобод (ч. 1 ст. 256 ГПК РФ). Пропуск данного срока может быть восстановлен су­дом, если он признает причины уважительными. При отсутствии уважительных причин срок не восстанавливается, что может по­служить основанием для отказа в удовлетворении жалобы (ч. 2 ст. 256 ГПК РФ).

Кодексом установлены сокращенные сроки рассмотрения дел данной категории. Заявление рассматривается в течение 10 дней со дня его поступления в суд с участием гражданина, руководи­теля или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего. Неявка указанных субъектов не является препятствием для рассмотрения жалобы (заявления).

Однако суд может признать их явку в судебное заседание обя­зательной. В этом случае указанные лица могут быть подвергну­ты штрафу в размере до 10 МРОТ.

По результатам рассмотрения жалобы суд принимает реше­ние, которым может признать ее обоснованной и обязать соответ­ствующий орган государственной власти, орган местного само­управления, должностное лицо, государственного или муници­пального служащего устранить в полном объеме нарушение прав и свобод гражданина или устранить препятствие к осуществле­нию гражданином своих прав и свобод. В резолютивной части ре­шения необходимо указать действия, которые должен совершить орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный слу­жащий.

О результатах исполнения решения указанный субъект обязан сообщить суду и гражданину в течение месяца со дня получения решения. В случае неисполнения решения в установленный срок без уважительных причин применяются меры, предусмотренные федеральным законодательством (ст. 206 ГПК РФ).

Также суд может отказать в удовлетворении заявления, если установит, что обжалуемые решения или действия совершены в соответствии с законом в пределах полномочий органа государ­ственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.