6.2. Правовідносини бюджетної системи України

Бюджетне право (частина фінансового права) — це сукупність фінансово-правових норм, які регулюють фінансові відносини у зв'язку з бюджетною діяльністю, тобто утворенням, розподілом та використанням коштів державного і місцевих бюджетів. Відносини, що є предметом бюджетного права, нерозривно пов'язані з іншими розділами та інститутами фінансового права.

Бюджетні відносини включають:

• встановлення бюджетного устрою та бюджетної системи України;

• структуру доходів і видатків бюджетної системи та розподіл між її ланками;

• здійснення міжбюджетних трансфертів та розмежування компетенції органів державної та муніципальної влади;

• організацію бюджетного процесу.

Бюджетно-правові норми (БПН) характеризуються категоричною імперативністю та відсутністю оперативної самостійності для учасників бюджетних відносин. Вони регулюють відносини під час формування бюджетної системи, розподілу доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи та здійснення міжбюджетних трансфертів, а також визначають правову регламентацію бюджетного процесу та компетенцію його учасників, є суспільними відносинами, врегульованими бюджетно-правовими нормами і пов'язаними з розподілом та витрачанням ресурсів, акумульованих бюджетною системою країни.

БПН визначають права та обов'язки суб'єктів бюджетних відносин, вказують на обставини, за яких їх учасники стають носіями конкретних прав та обов'язків, передбачають наслідки, які настають у разі невиконання вимог, установлених цими нормами. Закріплюючи на рівні нормативно-правового акта компетенцію органів державної та місцевої влади, а також пра-ва та обов'язки учасників бюджетних відносин, бюджетні норми надають економічним (бюджетним) відносинам офіційного характеру, що захищається державою та підкріплюється її імперативно-владними повноваженнями.

Бюджетні правовідносини є наслідком правового регулювання державою суспільних відносин, тобто надання цим відносинам юридичної форми.

Особливостями бюджетних відносин є їх звужене, порівняно з фінансовими, коло суб'єктів: учасниками бюджетних відносин не можуть бути фізичні особи, оскільки вони за чинним законодавством не можуть безпосередньо отримувати кошти з бюджетів будь-якого рівня на власне фінансування. Кожний учасник бюджетних відносин бере участь у формуванні, розподілі або використанні коштів, зібраних до бюджету відповідного рівня, на одній або всіх стадіях бюджетного процесу.

Провідне місце у бюджетних відносинах займають представницькі органи, які своїми рішеннями затверджують акти про бюджет, а також органи виконавчої влади — основні виконавці бюджетів. Окреме місце належить органам спеціальної компетенції у галузі фінансів: МФУ, Державному казначейству тощо, які безпосередньо забезпечують бюджетну діяльність.

БПН класифікують за такими критеріями:

1. За змістом: матеріальні та процесуальні. Матеріальні норми встановлюють матеріальний зміст бюджету: структуру бюджетної системи, джерела доходів і видатків, їх обсяги, порядок закріплення за різними ланками бюджетної системи, здійснення міжбюджетних трансфертів тощо. їх об'єднують у фінансово-правовий інститут — бюджетний устрій, який є складовою бюджетного права. Процесуальні БПН регулюють бюджетний процес, тобто відносини щодо складання, розгляду і затвердження бюджету, його виконання, а також складання, розгляду і затвердження звітності про виконання бюджету. Такі норми об'єднано у фінансово-правовий інститут — бюджетний процес.

2. За часом дії БПН поділяють на постійно діючі та періодичні. Цей критерій характеризує періодичність бюджетних відносин. Постійно діючі норми містяться, наприклад, у БКУ, у Законі "Про місцеве самоврядування в Україні", мають визначальний характер під час установлення бюджетної системи та визначення бюджетних повноважень учасників бюджетного процесу. Постійно діючі бюджетно-правові норми не обмежені у часі, вони є, поки суб'єкти відносин зберігають свою правомочність.

Норми періодичного характеру містяться у щорічних актах про бюджет, затверджених представницькими органами, та в НПА, які приймають органи виконавчої влади на їх забезпечення, оскільки акти про бюджет діють лише протягом бюджетного періоду.

31 грудня установи Державного казначейства України закривають рахунки бюджетним установам, що фінансуються за рахунок відповідного бюджету, і відкривають їх з 1 січня у межах бюджетних призначень, установлених черговим актом про бюджет. Черговою особливістю бюджетних відносин є їх велика деталізованість. Оскільки коштів на фінансування видатків завжди не вистачає і держава змушена фінансувати лише невідкладні потреби, вона має детально регламентувати права та обов'язки всіх учасників бюджетного процесу для забезпечення ефективного, цільового та економного витрачання фінансових ресурсів і їх постійного й планового надходження до бюджету певного рівня. Відповідно, порядок відпуску коштів та їх витрачання встановлений в актах бюджетного законодавства.

Згідно з БКУ бюджетне законодавство України становлять: Конституція України; БКУ; закон про державний бюджет на поточний рік; інші закони, що регулюють бюджетні відносини; нормативно-правові акти КМУ; нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади; рішення органів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

У Конституції України у ст. 95 визначено загальні засади формування бюджетної системи України, побудовані на справедливому й неупередженому розподілі суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Виключно у законі про Державний бюджет України визначено видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Засади формування бюджету: збалансованість; регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.

21 червня 2001 р. прийнято БКУ, в якому встановлено верховенство бюджетного законодавства, а всі НПА акти мають застосовуватися у частині, що не суперечить йому та закону про Державний бюджет України (ст. 4). У ньому (БКУ) визначено структуру та принципи бюджетної системи, дано поняття бюджетного процесу та встановлено компетенцію його учасників і взято орієнтир на просування України шляхом фіскальної децентралізації у напрямі створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видатки та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Водночас у законодавстві не було детального механізму практичної реалізації спільної програми фіскальної децентралізації. Оскільки легше децентралізувати видатки, ніж джерела доходів, місцеві бюджети для збалансування у багатьох країнах спираються на трансферти з бюджетів вищого рівня.

Бюджетна резолюція — це рішення Верховної Ради України, що приймається як постанова, яка є джерелом бюджетного права і відображає основні напрями бюджетної політики на планований рік та програмою, на яку уряд має орієнтуватися, у процесі складання проекту закону про державний бюджет.

У межах компетенції, визначеної Конституцією України, БКУ та чинним законодавством, уряд та органи центральної виконавчої влади здійснюють поточне нормативно-правове регулювання бюджетною діяльністю. Визначальне місце у цьому процесі відведено органам системи МФУ — органам Державного казначейства.

Бюджетне законодавство України побудоване за принципами, визначеними у ст. 8, 95 та 143 Конституції України, що полягають у верховенстві закону та незалежності окремих ланок бюджетної системи країни, яка будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Будова бюджетної системи.

Складові елементи бюджетної системи: її структура, принципи побудови та організація функціонування.

Структура бюджетної системи визначається бюджетним устроєм, який ґрунтується на адміністративно-державному устрої України.

Бюджетний устрій України — визначена правовими нормами система бюджетів України, розмежування доходів і видатків між ними, повноваження органів законодавчої та виконавчої влади у сфері бюджету. Оскільки Україна є унітарною державою, то її бюджетна система дворівнева і складається з Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Устрій є організацією та принципами побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язком між окремими ланками бюджетної системи.

Бюджетна система України — урегульована нормами права сукупність Державного бюджету України та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного й адміністративно-територіального устрою.

БКУ розмежовує поняття "місцевий бюджет" та "бюджет місцевого самоврядування". Районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад. Відповідно, бюджет місцевого самоврядування — бюджет територіальних громад сіл, селищ і міст. Місцевий бюджет — бюджет АРК, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Зведений бюджет України — сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи. Його використовують для аналізу та прогнозування економічного і соціального розвитку держави. Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету АРК та зведених бюджетів областей і міст Києва та Севастополя, всього — 28 суб'єктів. Зведений бюджет не затверджується Верховною Радою України, оскільки кожний бюджет затверджує відповідний орган місцевого самоврядування або місцевої влади. Призначення зведеного бюджету в тому, щоб на підставі зведених показників доходів та видатків, які отримує вся бюджетна система країни, здійснити аналіз та визначити засади державного регулювання економічного і соціального розвитку України.

У свою чергу бюджети нижчого рівня також є зведеними. Зокрема, до них належать зведені бюджети АРК, областей, районів, міст із районним поділом. Зведений бюджет АРК включає показники бюджету АРК, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського значення. Зведений бюджет області включає показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області. Зведений бюджет району включає показники районних бюджетів, бюджетів міст районного значення, селищних та сільських бюджетів цього району. Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу. Якщо місту або району в місті адміністративно підпорядковані інші міста, селища чи села, зведений бюджет міста або району в місті включає показники бюджетів цих міст, селищ та сіл. Як і зведений бюджет України, ці зведені бюджети також не затверджуються, а використовуються для аналізу і визначення засад регулювання соціально-економічного розвитку окремих утворень.

БКУ визначає основні принципи бюджетної системи (ст. 7) та запроваджує систему єдиних процедур — ухвалення рішень учасниками бюджетного процесу на засадах єдиної загальнодержавної бюджетної політики. Бюджетна система ґрунтується на таких принципах:

1. Єдності. Виявляється у взаємодії бюджетів усіх рівнів з питань формування дохідної бази. Взаємодія відбувається шляхом розподілу між бюджетами регулюючих дохідних джерел, утворення і часткового перерозподілу цільових фондів. Єдність бюджетної системи дає можливість уряду держави проводити єдину фінансову та податкову політику. Казначейська форма виконання бюджету, яка є основною для всієї бюджетної системи України, базується на принципі роботи єдиного казначейського рахунку, тобто системи бюджетних рахунків органів Державного казначейства, відкритих в установах банків за відповідним балансовим рахунком, на які зараховуються податки, збори, інші обов'язкові платежі Державного бюджету України та надходження з інших джерел, установлених законодавством України, з яких органи Державного казначейства здійснюють платежі безпосередньо на користь суб'єктів господарської діяльності, що виконали роботи та/або надали послуги розпорядникам бюджетних коштів.

Виконання місцевих бюджетів здійснюється через Державне казначейство, відповідно на них також поширюється правило єдності каси.

2. Збалансованості. Повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягові їх надходжень на відповідний період, тобто плановані на майбутній бюджетний період видатки бюджету будь-якого рівня мають бути підтверджені реальними доходами.

3. Самостійності. Ґрунтується на нормах Конституції України і закріплює самостійність Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Бюджети затверджуються представницькими органами відповідного рівня, виконуються органами виконавчої влади в межах відповідної компетенції. Принцип самостійності також розмежовує відповідальність учасників бюджетних відносин у сфері фінансової діяльності. Зокрема, держава коштами Державного бюджету України не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади АРК та органів місцевого самоврядування, які у свою чергу коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади АРК та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання коштів відповідно до законодавства України.

Засади взаємовідносин державного і місцевого бюджетів:

• право законодавчих (представницьких) органів державної влади і органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати бюджетний процес відповідно до засад БКУ;

• стимулювання органів місцевого самоврядування до збільшення їх доходів, що не враховуються у процесі визначення обсягу міжбюджетних трансфертів;

• закріплення права за органами державної влади та орг# нами місцевого самоврядування відповідно до БКУ визначати напрями витрат за рахунок коштів відповідного бюджету;

• неприпустимість вилучення доходів, отриманих додатково у ході виконання рішення про бюджет, сум перевищення до-ходів над витратами бюджетів і сум економії за витратами бюджету.

4. Повноти бюджетної системи, тобто обмеження видатків органів виконавчої влади виключно тими коштами, що надійшли до відповідного централізованого фонду. Уряд не повинен мати будь-яких доходів і видатків, крім передбачених бюджетом. За законодавством, до складу бюджетів мають включатися всі надходження та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, влади АРК, місцевого самоврядування. Цей принцип має реалізовуватися на всіх стадіях бюджетного процесу, він передбачає встановлену на рівні законодавства заборону витрачання бюджетних коштів поза бюджетом.

5. Обґрунтованості бюджетної системи. Бюджет формується на реальних макроекономічних показниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методів та правил.

6. Ефективності бюджетної системи. Під час складання та виконання бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягти запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягти максимального результату у процесі використання визначеного бюджетом обсягу коштів.

7. Субсидіарності. Розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами має ґрунтуватися на максимально можливому наданні суспільних послуг їх безпосередньому споживачеві.

8. Цільового використання бюджетних коштів. Один із основоположних принципів кошторисно-бюджетного фінансування, за яким усі бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями.

9. Справедливості і неупередженості бюджетної системи, закріплених Конституцією України (ст. 95). Бюджетна система України будується на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

10. Публічності та прозорості. Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою АРК та відповідними радами.

Інформація про бюджет має бути оприлюднена. Доступність інформації про бюджет має забезпечуватися на всіх стадіях бюджетного процесу. Реалізація цього принципу пов'язана з необхідністю вдосконалення статистики державних фінансів, яка має сприяти отриманню достовірної інформації про виконання бюджетів, обсяги залишків бюджетних коштів, наявну бюджетну заборгованість відповідно до міжнародних стандартів у питаннях збору даних, їх обробки і поширення, забезпечуючи в цілому достатній рівень прозорості бюджетного процесу.

11. Відповідальності учасників бюджетного процесу. Кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. Бюджетним правопорушенням визнається недодержання учасником бюджетного процесу встановлених законодавством порядку складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету або звіту про виконання бюджету.

Єдність бюджетної системи країни забезпечує бюджетна класифікація, пов'язана з інформацією, аналізом, контролем та ревізійними перевірками. Стосовно інформації, то вона дає можливість зрозуміти, що відбувається з бюджетними надходженнями й видатками, і створює основу для планування на наступний і подальші роки. Щодо контролю, бюджетна класифікація визначає категорії прийняття рішень та умови обговорення бюджету. На виконавчому рівні вона утримує відомства у межах запланованих видатків.

Бюджетна класифікація України застосовується для здійснення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших розпорядників бюджетних коштів, проведення необхідного аналізу стосовно доходів, а також організаційних, функціональних та економічних категорій видатків, забезпечення загальнодержавної і міжнародної порівнянності бюджетних показників.