Происхождение центральных (эмиссионных банков) и их сущность

Появление денег и денежной власти исторически совпадает с возникновением государства и права.

По свидетельству историков, а также различных специалистов, занимающихся исследованием происхождения государства и права, первые государства появились в глубокой древности, на Востоке, примерно за V–VII тысяч лет до нашей эры. Они возникли в результате появления частной собственности и деления обществе на так называемые классы, то есть на такие большие группы людей, которые отличаются по их исторически определенному месту в системе общественного производства.

Вместе с частной собственностью появилась и экономическая власть собственников.

С развитием товарного обмена появились деньги и товарно-денежный оборот. Роль денег играл преимущественно однородный и легко делимый товар, имеющий собственную стоимость, чаще всего золото.

С появлением денег стало возможным нанимать на службу какую-то часть людей и противопоставлять их остальному обществу, с тем чтобы удержать экономическую власть собственников. Возникла особая публичная власть, не совпадающая с самим обществом, – государство. Постепенно сформировался слой чиновников, опирающихся в своей деятельности на принудительную силу – армию, полицию, суды и тюрьмы.

Государство во все времена в той или иной мере регламентировало правовой режим использования денег: способы чеканки монет, сбор податей и т. п. Но сама денежная система развивалась чисто рыночным путем без вмешательства государства. Поэтому денежная власть как таковая была только экономической властью. Государством не создавались органы, которые регулировали бы денежную систему или отвечали за Денежную эмиссию.

Первоначально государство ограничивалось созданием общих условий и поддержанием правопорядка. Правовые меры носили преимущественно карательный характер: ответственность за подделку денег, кражу и Другие преступления.

Государственная казна формировалась за счет податей. В остальном государство было обычным субъектом денежных отношений.

Вначале, как пишут историки, появились менялы и ростовщики, а затем, начиная с XVI века, и более сложные образования – банки, которые со временем стали выпускать свои деньги (банкноты). Банкноты обменивались на золото и другие драгоценные металлы.

 

Независимость ЦБ Российской Федерации

В настоящее время при обсуждении вопроса о независимости Банка России особую остроту приобрели такие аспекты, как величина валютных резервов страны, участие или неучастие Совета Федерации во взаимодействии с Банком России через Национальный банковский совет, укрепление или ослабление курса рубля. В связи с этим в последней главе нами рассмотрен проект законодательной реформы статуса Банка России.

Статья 75 Конституции Российской Федерации четко закрепляет принцип независимости Банка России:

1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

2. Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти“.

Тот факт, что Конституция РФ предоставляет Банку России особый и независимый статус, по существу никем не оспаривается. Однако многие авторы расходятся по вопросу о том, какой степенью независимости должен обладать Банк России. Нет единства и в оценке способов обеспечения его независимости. Отчасти это объясняется соображениями политического свойства. Так, отдельные законодатели и специалисты полагают, что Государственная Дума может усилить свое влияние на управление экономикой с помощью таких мер, как непосредственное руководство Банком России. Вопрос о независимости Банка России вышел на авансцену российской политической жизни. Сразу следует сказать, что это не только правовой, но и, в первую очередь, экономический вопрос и поэтому его полное исследование возможно только методами нового научного направления, называемого конституционной экономикой. При этом все термины, включая „конституция“, „независимость“ и „подотчетность“, нужно проверять как с точки зрения точного смысла этих терминов, так и расхождения, например, значения понятий „конституция“, „конституционный“ в русском и английском языках, поскольку английский термин имеет более широкое значение. В соответствии с его подходом, если не учесть это терминологическое различие, многие западные концепции, в том числе конституционной экономики и независимости центральных банков, могут быть искаженно восприняты при переводе на русский язык. В частности, понятие „accountability“ нередко переводится как „подотчетность“, вместо правильного значения „ответственность“.

Теперь перейдем к анализу статуса Банка России по следующим основным параметрам:

– особый и самостоятельный статус;

– независимое осуществление функций;

– организационное единство управления;

– имущественная и финансовая самостоятельность;

– объем гражданской правоспособности. Первый параметр позволяет определить, насколько обособлен центральный банк от органов государственной власти. Этот фактор имеет решающее значение для обеспечения его независимости. Второй параметр показывает степень самостоятельности центрального банка в принятии решений и выполнении возложенных на него задач. Независимое осуществление функций во многом зависит от полноты и четкости закрепления прав и обязанностей центрального банка Немалое значение имеет также отсутствие конкурирующей компетенции центрального банка и органов исполнительной власти. Третий параметр оценивает единство структуры управления, которое не допускает внутренние конфликты и способствует эффективному осуществлению функций. Конфликты (противостояние) между органами управления центрального банка обусловливают вмешательство в его деятельность со стороны органов государственной власти. Четвертый параметр определяет достаточность материальных средств и гарантий финансовой (бюджетной) независимости центрального банка. Пятый параметр оценивает возможности участия центрального банка в гражданско-правовых отношениях. Ограничение гражданской правоспособности препятствует осуществлению многих функций центрального банка и снижает степень его имущественной и финансовой самостоятельности.

 

Особый статус Банка России

Как отмечалось выше, Конституция Российской Федерации закрепляет за Банком России особый и самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он обладает правом осуществления денежной эмиссии в Российской Федерации. Только ему передана функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанных функций не допускается (ст. 75). Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации обеспечивается целым рядом других норм Конституции.

В соответствии с требованиями пункта „ж“ статьи 71 Конституции РФ, денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации. Таким образом, Конституция устанавливает дополнительную гарантию исключительного права Центрального банка на осуществление денежной эмиссии (часть 1 статьи 75). Субъекты Российской Федерации таким правом не обладают.

Конституция относит федеральные банки, в том числе Центральный банк, к числу федеральных экономических служб (пункт „ж“ статьи 71), тем самым указывая, что они не входят в общую структуру разделения властей, находятся в исключительном ведении федерации, наделены особыми функциями денежно-кредитной политики.

Данный вывод подтверждается и при более детальном анализе конституционных норм. Конституция не упоминает Банк России в числе органов, которые осуществляют государственную власть в Российской Федерации. В соответствии с положениями статьи 11, в их число входят Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации.

Не относятся к Центральному банку также те положения Конституции, которые закрепляют принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), поскольку Центральный банк Российской Федерации не отнесен ни к одной из выше перечисленных ветвей власти. Такое решение, как представляется, не было случайным, поскольку на Центральный банк возложены особые по своей природе функции государственной власти. Они не имеют такого универсального характера, как функции президентской, законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Они ограничены по сфере применения и не влияют на функционирование других органов государственной власти.

Следует подчеркнуть также тот факт, что принцип независимости Центрального банка исключает его из системы разделения властей, поскольку разделение властей предполагает особый механизм „сдержек и противовесов“, не допускающий независимости одних органов государственной власти от других. Весьма примечательно то обстоятельство, что применительно к таким ветвям власти, как законодательная, исполнительная и судебная, Конституция использует термин „самостоятельные“. Независимости в их взаимоотношениях не может быть. На этот факт неоднократно обращал внимание и Конституционный Суд РФ».

Наконец, отметим тот факт, что авторы Конституции стремились всемерно закрепить независимость Центрального банка. Об этом свидетельствуют не только категоричность формулировок статьи 75 Конституции, но и то обстоятельство, что статус Центрального банка закреплен в главе третьей – в той части Конституции, которая посвящена федеративному устройству Российской Федерации. Из этого следует, что Конституция фактически выводит Центральный банк из общей системы организации государственной власти и в равной мере отдаляет его как от федеральных, так и региональных органов.

Данное заключение подтверждается и при сравнительно-правовом анализе конституционной регламентации тех органов, которые наряду с Центральным банком не включены статьей 1 1 Конституции в число органов, осуществляющих государственную власть. Речь здесь идет о таких конституционных органах, как Прокуратура и Счетная палата. Статус этих органов непосредственно закреплен в самой Конституции. Но в отличие от Центрального банка, они не имеют независимого статуса. Прокуратура включена Конституцией в орбиту судебной власти. Об этом свидетельствует сам факт закрепления норм о прокуратуре в главе седьмой Конституции («Судебная власть»). Счетная палата введена в рамки законодательной власти, что подтверждается соответствующими конституционными нормами главы пятой Конституции, посвященной Федеральному Собранию.

Заключая вопрос о конституционных рамках статуса Банка России, можно отметить следующие его основные черты.

1. Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционный статус.

2. Центральный банк Российской Федерации не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти.

3. Центральный банк Российской Федерации осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти.

4. Другие органы государственной власти не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Центрального банка Российской Федерации.

5. Принцип независимости Центрального банка исключает какие-либо «сдержки и противовесы» со стороны других органов государственной власти.

6. Статус Центрального банка установлен непосредственно Конституцией и может быть изменен только в порядке пересмотра самой Конституции.

7. Центральный банк является постоянно действующим конституционным органом. Его деятельность не может быть прекращена либо приостановлена до изменения самой Конституции.

Следует отметить, что аналогичный статус предоставлен центральным банкам во многих государствах. Так, Органический закон «О Центральном банке Чили» 1976 г. предусматривает, что «Центральный банк является независимым органом, который имеет самостоятельный конституционный статус, обладает правами юридического лица и имеет неограниченный срок полномочий... Банк при осуществлении своих функций и полномочий руководствуется исключительно нормами настоящего Органического закона и не должен следовать каким-либо иным общим или специальным установлениям публичного права» (ст. 1 и 2). В Югославии Конституция определяет Центральный банк как «независимый институт денежной системы» (ст. 114). Закон «О Национальном банке Болгарии» 1997 г. четко устанавливает, что «при выполнении своих функций Банк должен быть независим от какого бы то ни было вмешательства со стороны Совета министров и других государственных органов» (ст. 4). А Конституция ЮАР требует, чтобы Банк Южной Африки «действовал при осуществлении своей основной цели независимо, без страха, предпочтений или предубеждений» (ст. 224).

Закрепляя независимый статус Центрального банка, авторы Конституции Российской Федерации стремились решить следующие задачи – обеспечить самостоятельность и защиту денежно-кредитной системы Российской Федерации, исключить вторжение в конституционную компетенцию Центрального банка, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти. При этом авторы Конституции стремились устранить угрозы независимости Центрального банка со стороны как Федерального Собрания, так и Правительства Российской Федерации.

Дело в том, что многие законодатели, как показал опыт Верховного Совета России, видели панацею от всех экономических бед в эмиссии денег. Да и сейчас многие депутаты полагают, что для решения экономических проблем достаточно включить «печатный станок». При этом в расчет не принимаются те последствия, к которым может привести выпуск ничем не обеспеченных денег. Именно эти факторы предопределили в свое время необходимость столь безоговорочного признания в Конституции принципа независимости Центрального банка.

Обоснованность данного вывода подтверждается и позицией Конституционного Суда, сформулированной в Определении от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда о проверке конституционности части 3 ст. 75 Закона о Банке России. В этом документе, в частности, отмечено: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции – защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования». При этом Конституционный Суд указывает, что законодатель должен «исходить из особого конституционно-правового статуса Банка России».

В свете изложенного можно отметить, что Конституция устанавливает достаточно жесткие гарантии независимого статуса Банка России, которые, к сожалению, в действующем законодательстве в полной мере не соблюдены. В этой связи следует обратить внимание на статьи 5 и 87 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В части второй статьи 5 Федерального закона закреплена следующая норма: «Банк России в пределах своих полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону».

Таким образом, в указанной норме не только полномочия, но и независимость Центрального банка Российской Федерации ограничивается теми рамками, которые предоставлены законодателем в федеральных законах. Такое положение не соответствует конституционным требованиям о независимости Центрального банка, поскольку часть 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации не требуют какой-либо конкретизации, а ее действие не может быть ограничено федеральным законом.

В части 1 статьи 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установлено требование о подотчетности Банка России Государственной Думе. Данная норма, по нашей оценке, противоречит требованиям части 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации, поскольку принцип независимости Банка России от других органов государственной власти исключает любые формы зависимости, в том числе подотчетность кому бы то ни было.

В этой связи необходимо отметить следующее. Как отмечалось выше, Банк России имеет самостоятельный конституционно-правовой статус. Он наделен исключительными полномочиями. Вмешательство в их осуществление не допускается. С учетом данных требований Конституции взаимоотношения Банка России с другими органами государственной власти должны строиться на началах равенства сторон, а не подотчетности, так как с конституционно-правовой точки зрения подотчетность означает зависимость либо подчинение одного органа другому.

В той же части 1 статьи 5 Федерального закона конкретизированы формы подотчетности Банка России Государственной Думе. В частности, установлено, что назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка осуществляются Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации, что члены Совета директоров назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, что Центральный банк представляет Государственной Думе на рассмотрение годовой отчет и аудиторское заключение, что Государственная Дума определяет аудиторскую фирму для проведения аудиторской проверки Центрального банка Российской Федерации. Такие положения не соответствуют либо в не полной мере отвечают требованиям Конституции Российской Федерации. В этой связи необходимо подчеркнуть следующее.

1. Закрепление принципа независимости Центрального банка Российской Федерации исключает какие-либо формы его подотчетности. Как отмечалось выше, речь может идти только о равенстве и взаимодействии органов государственной власти.

2. Вышеперечисленные полномочия Государственной Думы не попадают в перечень тех вопросов, которые в соответствии со статьей 103 Конституции переданы в ее ведение. Расширение полномочий Государственной Думы должно осуществляться в порядке пересмотра самой Конституции, а не посредством принятия федеральных законов.

3. Закрепление соответствующих полномочий по взаимодействию с Банком России только за Государственной Думой ущемляет конституционные права Совета Федерации – второй палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Вопросы взаимодействия с Банком России должны быть в ведении Федерального Собрания в целом, поскольку Конституция не предоставляет ни одной из палат исключительного права на взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации.

4. По Конституции Российской Федерации, Государственная Дума не наделена контрольными полномочиями. Следовательно, необходимо признать недопустимость таких форм контроля за Центральным банком Российской Федерации, как рассмотрение годовых отчетов о деятельности Центрального банка, определение аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки Центрального банка Российской Федерации и т. д. Расширение контрольных полномочий Государственной Думы, тем более в таком вопросе, как деятельность Центрального банка, требует пересмотра самой Конституции в части полномочий как самой Государственной Думы, так и статуса Центрального банка Российской Федерации.

5. Отдельные формы подотчетности Центрального банка не соответствуют требованиям Конституции Российской Федерации. Так, например, закрепление конституционного принципа независимости Центрального банка исключает такую форму его подотчетности, как назначение и смещение с должности председателя и членов Совета директоров Центрального банка. Увязывать вопросы назначения и смещения с должности с формами подотчетности недопустимо, поскольку право Государственной Думы на участие в решении кадровых вопросов приобретает в контексте подотчетности Банка России совершенно иную смысловую нагрузку. В таком контексте указанная норма служит цели вмешательства в деятельность Центрального банка Российской Федерации посредством изменения либо угрозы смены ее руководства.

Однако самые серьезные возражения вызывает статья 87 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в соответствии с которой Банк России может быть ликвидирован на основании принятия соответствующего федерального закона. По Конституции Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он наделен исключительными правами по осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости рубля (статья 75). В случае ликвидации Банка России указанные конституционные функции не будет реализовываться. Какими последствиями это может обернуться для экономики страны, несложно представить.

Отметим в этой связи также следующее обстоятельство. Указанная норма статьи 87 фактически сводит на нет конституционные гарантии независимости Центрального банка, заставляя его быть более «сговорчивым» с учетом угрозы его ликвидации. Такие нормы законодательства не соответствуют конституционным требованиям о независимом статусе Банка России.