Таким образом, логическая цепочка замкнулась, процесс пошел. Одно беззаконие влекло за собой другое, они наслаивались друг на друга, образуя подобие снежного кома, который, как из­вестно, по мере движения имеет тенденцию к увеличению.

Платить или не платить правительству по долгам — это далеко не новый вопрос в истории государства и решался он, конечно же, по-разному. Причем сторонники того, чтобы не платить долги всегда находили и будут находить массу аргументов в пользу такого решения.

Приведем яркий пример. Докладчик французской палаты депу­татов 1815 г. г-н Корбиер, предлагая не платить по долгам, обосно­вывал свое мнение следующим образом. «Неужели, — говорил он, — закон, определяющий образ уплаты прежних долгов, состав­ляет документ в пользу государственного заимодавца? Мы сего никак принять не можем... Все, что уплачено по сему закону, ко­нечно, невозвратно; но то, что еще предлежит к уплате, может быть остановлено, и законодатель никогда не лишается права изменить по своей воле образ уплаты»¹.

Однако тогда нашлись люди, способные противостоять такой постановке вопроса. Министр, финансов Франции граф Корвето, указывая на обязанность платить долги и на святость заключенных условий, говорил: «Положение наше трудное, но, ежели б оно было еще обременительнее, и тогда было бы великодушно, нравственно, достойно короля и Франции провозглашение посреди развалин отечества ненарушимости данных обетов»². В то время рядом с гра­фом Корвето оказались люди, которые твердо придерживались мнения, что нельзя нарушать святости договоров_* что надо держать данное слово и исполнять то, что обещали³.

В нашей стране сложилось так, что, прежде чем что-либо пред­принять, лица, обладающие правом принятия решений, при оцен­ке предстоящих мероприятий исходят исключительно из сообра­жений целесообразности, экономичности, соответствия полити­ческой линии и т.д. Так, один из видных государственных деятелей в своем интервью заметил, что правительству желательно иметь функцию под названием «сведение концов с концами». В прави­тельстве необходимо иметь центр, в котором любое предложение должно быть просчитано, последствия его оценены. После чего сказать: «да, сейчас мы можем себе это позволить». Или, напротив: цена решения слишком высока, оно не вписывается в общую бюд­жетную стратегию, или идет вразрез с макроэкономической ста­бильностью⁴.

Следует отметить, что среди названных (безусловно важных и значимых) критериев, к великому сожалению, нет одного — критерия законности. Обладающие властью люди в процессе приня­тия любых решений (независимо от того, касаются они одного человека или целой страны) прежде всего должны спрашивать себя и своих советников: а законно ли предлагаемое решение? В про­тивном случае закрепленное в ч. 1 ст. 1 гл. 1 «Основы конститу­ционного строя» Конституции РФ положение о том, что Россий­екая Федерация — есть правовое государство, останется лишь да­лекой от жизни декларацией. Соблюдение закона — это не то, что можно откладывать на потом. Следует подчеркнуть, что соблюде­ние закона только тогда становится обязательным для государст­венного чиновника, когда соответствующий закон предполагает ответственность за предпринимаемые действия. Именно поэтому принцип законности должен сочетаться с принципом ответствен­ности.

Этот тезис особенно важен в связи с тем, что по сложившейся в последние 70 лет в России практике, закрепленной в действующем законодательстве, решения государственных органов (в том числе и рассмотренные нами решения Правительства РФ и Банка Рос­сии) принимаются коллегиально. В результате персональная ответ­ственность оказывается размытой.

Исходя из изложенного, необходимо отказаться от принципа «коллегиальной ответственности» за принимаемые решения, когда никого из проголосовавших за вредное либо, как в нашем случае, незаконное решение невозможно привлечь к ответственности. От­ветственность может быть исключительно персональной. Причем формулировки, подобные п. 5 ст. 18 Закона о Банке России, где сказано, что Председатель Банка России несет всю полноту ответ­ственности за деятельность Банка, проблемы не решают. Необхо­димо детально разработать процедуру привлечения к ответствен­ности и определить степень ответственности каждого лица за кон­кретные действия.

Есть и еще один аспект проблемы принятия решений. Зачастую важнейшие для государства и общества решения принимаются «ке­лейно»¹, исходя не из общих, а из личных или узкогрупповых инте­ресов. Причем впоследствии невозможно выяснить, кто именно принял то или иное решение. Противодействовать этому можно лишь одним способом — детальной правовой регламентацией про­цедуры принятия решений включая последующую открытость про­цесса голосования.

Восьмая причина носит глубинный характер и состоит в не всегда продуманной, а иногда и откровенно ошибочной денежно-кредит­ной политике, проводимой Банком России в 1991—1998 гг., наибо­лее отчетливо проявившейся в политике регулирования им валют­ного рынка. Ошибочная денежно-кредитная политика — это «при­чина причин».

В течение рассматриваемого периода Банк России испробовал все существующие в мировой практике режимы валютного курса, что свидетельствует, в частности, об отсутствии официальной госу­дарственной концепции режима валютного курса и механизмов его регулирования.

Так, с начала 1992 г. Банк России применял фиксированный валютный курс рубля, установленный с учетом результатов торгов на ММВБ, что привело к почти полному истощению его валютных резервов.

С лета 1992 г. до середины 1995 г. Банк России использовал режим «управляемого плавания» валютного курса, в результате чего имели место периодические валютные кризисы: август, сентябрь и октябрь 1992 г., январь 1993 г., октябрь 1994 г. («черный вторник»), январь 1995 г.

С июля до конца 1995 г. Банком России был установлен предел отклонений курса рубля в форме горизонтального валютного ко­ридора с определенными границами (4300—4900 руб. за 1 долл. США).

В 1996 г. эта политика была продолжена и валютный коридор был продлен в пределах 4550—5150 руб. за 1 долл. США.

С июля 1996 г. устанавливается наклонный валютный коридор¹ с нижней границей 5000—5600 и с верхней — 5500—6100 руб. за 1 долл. США.

Таким образом, Банк России вновь изменил режим валютного курса, начав использование отдельных элементов режима «сколь­зящей фиксации», и продолжал применять его до середины 1998 г.

При этом совершенно не учитывался нереализованный инфляци­онный потенциал валютного курса¹, что в совокупности с отказом Банка России с 17 августа 1998 г. от поддержания валютного кори­дора привело к резкой девальвации рубля.

Даже в этих условиях обвального ухудшения факторов форми­рования курса национальной валюты Банк России, несмотря ни на что, продолжал последовательно проводить политику завышения реального курса рубля: за первое полугодие 1998 г. официальный курс Банка России снизился всего на 5%².

Здесь же уместно упомянуть о проблеме установления офици­ального курса национальной валюты на основе торгов Московской межбанковской валютной биржи. В литературе не без оснований отмечается, что установление Банком России официального курса доллара США к рублю на основе торгов ММВБ всегда было доста­точно формальным, а в последнее время начало носить чисто деко­ративный характер. Скрытое участие в работе ММВБ всегда позво­ляет Банку России фиксировать курс доллара на любом желаемом уровне и апеллировать при его обосновании к объективности «ры­ночного» спроса и предложения³. В данном случае под скрытым участием Банка России в работе ММВБ следует понимать его пря­мое участие в уставном капитале биржи⁴.

Девятая глубинная причина кризиса, имеющая чрезвычайно важ­ное значение, состоит в монопольном выполнении Банком России основных функций по управлению банковской системой страны. Произошедший финансовый кризис объективно продемонстрировал необходимость внесения радикальных структурно-функциональных изменений в деятельность верхнего уровня банковской системы Рос­сии, который представлен сегодня единственным органом — Цент­робанком.

Всевластие Центробанка обусловлено тем, что согласно дейст­вующему законодательству он единолично:

—устанавливает правила осуществления банковской деятель­ности в России путем издания нормативных актов (при этом нор­мотворчество Банка России регулирует и его собственную деятель­ность);

—выступает надзорным органом банковской системы (в том числе и над самим собой);

—выполняет контрольные функции в отношении кредитных организаций — субъектов второго уровня;

—применяет санкции к тем, кто не выполняет его предписания и распоряжения;

—осуществляет банковское лицензирование, а также отзывает лицензии на осуществление банковской деятельности;

—выполняет расчетные функции, при этом сам устанавливает правила проведения расчетных операций в Российской Феде­рации;

—является эмиссионным центром России;

—выступает кредитором последней инстанции;

—разрабатывает и проводит учетную политику;

—активно осуществляет коммерческую деятельность;

—является «маркетмейкером» ряда банковских рынков.

Таким образом, в рамках банковской системы страны Банк Рос­сии в своем лице (в лице единственного органа) сосредоточил все основные функции:

—нормотворческую (издание нормативных актов);

—исполнительную (осуществление банковской деятельности и надзора за деятельностью кредитных организаций с целью выявле­ния нарушений);

—судебную (применение санкций к нарушителям).

В процессе внесения структурно-функциональных изменений в деятельность верхнего уровня банковской системы следует преду­смотреть, что наряду с Банком России должны начать действовать другие самостоятельные (организационно не подчиненные ему) субъекты, чтобы в результате возник реальный механизм внутрисистемного контроля — своеобразная «система взаимных сдержек и противовесов», которая устранит управленческий монополизм Банка России и должным образом обеспечит соблюдение законных прав и интересов кредитных организаций как субъектов второго уровня (подчиненных субъектов).

На верхнем уровне банковской системы России необходимо со­здать, помимо Центргобанка:

— государственный орган, наделенный правом издания норма­тивных актов;

— государственный орган, наделенный правом надзора за бан­ковской деятельностью, а также правом применения санкций к нарушителям банковского законодательства;

— государственный' орган, гарантирующий вклады граждан в банках.

На верхнем уровне банковской системы России должно быть не­сколько самостоятельных органов, не зависимых друг от друга по свое­му организационно-правовому составу и положению, но неразрывно связанных между собой внутренней зависимостью вверенных им функ­ций¹. Действие этих органов будет распространяться исключительно на кредитные организации (банковскую систему), и таким образом, они будут сдерживать и уравновешивать друг друга.

Анализ построения верхнего уровня банковских систем ряда развитых стран, рассмотрение функциональных связей между раз­личными органами, регулирующими осуществление банковской деятельности, показывает, что в государствах с эффективно функ­ционирующими кредитно-денежными системами на практике, как правило, реализован принцип полисубъектности верхнего уровня бан­ковской системы.

Объективно существующее формальное разделение соответст­вующих управленческих функций между различными органами верхнего уровня банковской системы той или иной страны (при условии эффективности функционирования и устойчивости бан­ковской системы в целом) свидетельствует о материально-право­вом различии выполняемых этими органами функций, а значит, к необходимости формально-правового их разделения.

Практика построения банковских систем в развитых странах такова:

1. В Германии на верхнем уровне банковской системы действуют два органа:

— Немецкий Федеральный банк;

— Федеральное ведомство надзора за кредитным делом.

2. Во Франции на верхнем уровне банковской системы действуют четыре органа:

— Банк Франции;

— Комитет по банковской регламентации;

— Комитет по кредитным учреждениям;

— Банковская комиссия.

3.  В США на верхнем уровне банковской системы действуют четыре органа:

— Совет управляющих Федеральной резервной системы;

— окружные Федеральные резервные банки;

— Служба Контролера денежного обращения;

— Федеральная корпорация страхования депозитов.

Подобное распределение обязанностей на верхнем уровне бан­ковской системы между разными органами обеспечивает наличие механизма взаимных сдержек и противовесов, что позволяет стра­ховать банковскую систему (а значит, й экономику страны) от не­продуманных решений какого-либо из управляющих органов.

Если бы такие противовесы существовали в банковской системе России, мы наверняка были бы избавлены не только от сползания страны в финансовое состояние, предшествующее и приведшее к безответственным решениям 17 августа 1998 г., но и от кризиса 1995 г., и даже от пресловутых денежных обменов 1991 и 1993 г.

Изложенное выше приводит к выводу, что полисубъектность верхнего уровня банковской системы — это объективный путь ее развития в России, обусловленный, с одной стороны, необходи­мостью усиления государственного влияния на развитие банков­ской системы страны с целью обеспечения ее стабильности и, с другой стороны, необходимостью защиты законных прав и интере­сов кредитных организаций и их вкладчиков.

Десятая причина банковского кризиса в России — обстоятельст­во, подмеченное Д. Соросом, — «оторванность периферии от цент­ра, что в конечном счете способствовало разрушению и первой, и последнего»¹. Это обстоятельство имеет непосредственное отношение к банковской системе России. В частности, необходимо обратить внимание на внутреннюю структуру Банка России, ко­торый согласно ст. 83 Закона о Банке России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управ­ления.

В настоящее время территориальные учреждения Банка России образованы в соответствии с административно-нацио­нальным делением Российской Федерации, что не вполне со­ответствует экономическим потребностям развития российских регионов.

Как известно, административно-национальное деление унасле­довано Россией от СССР, в котором оно играло не столько эконо­мико-политическую, сколько декларативно-декоративную роль, обусловленную национально-классовой политикой, проводимой В.И. Лениным. Административные границы были проведены не только без какого-либо учета экономических предпосылок, но даже не в полном соответствии с национальным составом прожи­вающего на соответствующей территории населения, одним из ре­зультатов чего в конечном счете явились распад СССР, а также те известные последствия, которые Россия продолжает ощущать на себе и сегодня.

Надо признать, что кризис наглядно продемонстрировал несо­стоятельность административно-национального принципа по­строения системы Центробанка. Единая система Банка России должна строиться в соответствии с принципом единства федераль­ной денежно-кредитной политики и принципом ее локализации. Такой подход закреплен в ст. 85 Закона о Банке России следующим образом: «По решению Совета директоров территориальные уч­реждения Банка России могут создаваться по экономическим рай­онам, объединяющим территории нескольких субъектов Россий­ской Федерации».

Таким образом, принцип экономического районирования яв­ляется законодательно закрепленным принципом построения еди­ной системы Центробанка, но, к сожалению, это сделано только в диспозитивной форме: норма, закрепляющая данный принцип, допускает альтернативные варианты поведения.

В ходе осуществления экономической реформы в России обра­зовались естественные центры концентрации деловой жизни, на­пример Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Челябинск и др. Все они отличаются высоким уровнем финансово-хозяйственного развития и потому к ним тяготеют обширные районы, образуя внутри единого народнохозяйственного комплекса локальные об­разования — экономические районы со своими особенностями и показателями уровня экономического развития и деловой актив­ности. Так, вокруг Москвы сложился экономический район, вклю­чающий помимо Московской области и рад других прилегающих областей, вокруг Санкт-Петербурга — Северо-западный экономи­ческий район, вокруг Екатеринбурга — Северо-Уральский эконо­мический район, вокруг Челябинска — Южно-Уральский. В Рос­сии реально сложились и продолжают складываться и другие эко­номические районы.

Следует заметить, что принцип экономического районирова­ния является производным от конституционного принципа осу­ществления банковской деятельности на едином экономическом пространстве и закреплен в ст. 85 Закона о Банке России, в соот­ветствии с которой по решению Совета директоров территориаль­ные учреждения Банка России (к которым согласно ст. 83 относят­ся и Национальные банки республик) могут создаваться по эконо­мическим районам, объединяющим территории нескольких субъ­ектов Российской Федерации. При исследовании понятия «единое экономическое пространство» обнаруживается его взаимосвязь с правом граждан на свободную экономическую деятельность и с понятием «государственное единство», также употребленным в Конституции РФ. Свобода экономической деятельности невоз­можна при отсутствии единых денежно-кредитной и банковской систем. Неотъемлемым элементом последней является Банк Рос­сии, который образует единую централизованную систему с верти­кальной структурой управления.

В преамбуле Конституции РФ провозглашена необходимость «сохранения исторически сложившегося государственного единст­ва», которое юридически обеспечивается единством власти, един­ством территории, единством закона. Экономической же основой государственного единства служит понятие «единое экономичес­кое пространство», которое, будучи сформулировано в основах конституционного строя, является базой для формирования в раз­деле Конституции о федеративном устройстве ряда конкретных конституционных норм¹.

Таким образом, реформирование единой централизованной систе­мы с вертикальной структурой управления, которую образует Банк России, в соответствии с принципом экономического районирования должно стать одной из ближайших перспектив развития верхнего уровня банковской системы Российской Федерации. Это, во-первых, положительно скажется на руководстве Банком России своими территориальными подразделениями, во-вторых, будет способст­вовать сочетанию Банком России в процессе управления им свои­ми территориальными подразделениями принципа единства феде­ральной денежно-кредитной политики с принципом ее локализа­ции, учитывающим особенности экономических интересов раз­личных регионов; в-третьих, станет фактором, укрепляющим тер­риториальную целостность России как федеративного государства.

В заключение в качестве вывода приведем цитату из аннотации к последнему отчету о научно-исследовательской работе Научно-исследовательского института Центрального банка РФ: «Систем­ный банковский кризис в Российской Федерации — классический пример губительного влияния неадекватных политических реше­ний в области экономики и права на кредитную систему. В услови­ях отсутствия сети безопасности прав кредиторов банковский сек­тор лишен стабильности, а рынок услуг кредитных организаций — конкуренции. Все зависит от государства, дефицитность финансов которого является наиболее мощным источником заражения его основных кредиторов в лице ведущих банков страны. Банковский кризис моментально перерастает в политический»¹.