Совершенно ясно, что состояние банковской системы, характер и направления ее деятельности противоречили новому официаль­ному курсу, реализация которого требовала банковской реформы. Ее начало ознаменовало Постановление ЦК КПСС и Совета Ми­нистров СССР от 17 июля 1987 г. п. 821 «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики».

Оно предусматривало устранение перечисленных недостатков. С этой целью вносились структурно-функциональные изменения в банковскую систему, провозглашалась новая кредитно-денеж­ная политика, утверждался ряд новых форм и методов банков­ской деятельности, предусматривалось качественно обновить техническую оснащенность банковских учреждений. Были объ­явлены реорганизация действующих и образование новых спе­циализированных банков, создана новая система банков, опре­делены основные направления и сферы их деятельности. В эту систему вошли:

1) Госбанк СССР. Его задачами провозглашались: централизо­ванное управление денежно-кредитной системой страны; проведе­ние единой кредитной политики; координация деятельности бан­ков СССР и организация расчетов между ними; организация и укрепление денежного обращения; кассовое исполнение бюджета; участие в формировании сводного валютного плана страны; креди­тование, финансирование и расчетное обслуживание предприятий и организаций непроизводственной сферы.

Постановление превращало Госбанк СССР в единый эмисси-онно-кассовый и расчетный центр страны, организатора и коорди­натора кредитных отношений в народном хозяйстве;

2) Внешторгбанк СССР, призванный обеспечить организацию и проведение расчетов по экспортно-импортным и неторговым операциям, кредитное обеспечение внешнеэкономических связей страны, осуществление операций на международных валютных и кредитных рынках и т.п.

Для финансирования и кредитования капитальных вложений, а также осуществления необходимых расчетов в соответствующих сферах экономики были созданы:

3)     Промстройбанк СССР — для обслуживания промышленнос­ти, строительства, транспорта и связи, системы Госснаба СССР;

4)     Агропромбанк СССР — для обслуживания агропромышлен­ного комплекса страны;

5)     Жилсоцбанк СССР — для обслуживания жилищно-ком­мунального хозяйства, бытового обслуживания, предприятий системы культуры, просвещения, науки и т.д., а также коопе­ративов и лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятель­ностью;

6) Сбербанк СССР — для организации сберегательного дела, осуществления безналичных расчетов и кассового обслуживания населения, осуществления операций с облигациями государствен­ных займов и т.д.

Постановление предоставило Госбанку СССР право совместно с другими союзными банками определять на единой методологи­ческой основе обязательные для всех банков СССР состав объектов кредитования, условия выдачи и погашения кредитов, льготы при кредитовании, меры кредитного воздействия на ссудозаемщиков и условия их применения, устанавливать правила расчетов и ведения кассовых операций в народном хозяйстве, порядок ведения учета и отчетности в банках, а также по согласованию с Госпланом СССР и Минфином СССР — процентные ставки за пользование креди­тами. За Госбанком СССР было сохранено уже имевшееся у него право установления официальных курсов иностранных валют к со­ветскому рублю.

Постановление определило и важнейшие общие задачи банков СССР. К их числу были отнесены: радикальное совершенствова­ние кредитного механизма; экономическое стимулирование дости­жения высоких конечных результатов в деятельности всех звеньев народного хозяйства, обеспечения научно-технического прогрес­са; внедрение в банковскую работу прогрессивных форм кредито­вания и расчетов, автоматизированных систем управления банков­скими операциями; развитие экономических форм контроля за хо­зяйственно-финансовой деятельностью предприятий и органи­заций.

В Постановлении специально подчеркивалось, что банки обя­заны всемерно способствовать развитию инициативы и хозяйст­венной предприимчивости кредитуемых предприятий и организа­ций, не допускать мелочного вмешательства в их производствен­ную деятельность. Банкам было запрещено использование кредита для покрытия бесхозяйственности и убытков объединений, пред­приятий и организаций. Им предоставлялось право объявлять не­платежеспособными объединения, предприятия и организации, которые систематически допускают убытки, несвоевременно рас­считываются с бюджетом, банками и поставщиками, переводить их на особый режим кредитования и расчетов, а в определенных случаях вносить предложения об их ликвидации или реорганиза­ции. Банкам вменялось в обязанность активно способствовать со­зданию кооперативов по производству товаров народного потреб­ления, оказанию различных услуг населению и других кооперативов, а также содействовать индивидуальной трудовой деятельности.

Провозглашенная программа коренной перестройки управле­ния экономикой страны, по существу, не была реализована. Заду­манная перестройка вылилась преимущественно в структурные преобразования механизма хозяйственного управления, не внесла качественных изменений в содержание, в формы и методы его ра­боты, обусловила лишь формальные изменения его функциональ­ных характеристик. Словом, «механизм торможения» не был сло­ман, народное хозяйство не перешло на интенсивный путь раз­вития.

Думается, что реформа управления экономикой, как и пере­стройка в целом, не могла привести к позитивным результатам, поскольку не предусматривала серьезных изменений в сфере про­изводственных отношений, прежде всего в отношениях собствен­ности на средства производства. Кроме того, командно-админи­стративная система управления, даже будучи в кризисе, была спо­собна на сильное сопротивление переменам, ограничивавшим ее власть. Партийно-государственный аппарат в своей основной массе не хотел и не умел работать по-новому.

В принципе, аналогичная ситуация сложилась и в сфере начав­шейся банковской реформы. Реорганизация действующих и обра­зование' новых специализированных банков не достигли постав­ленной цели. Банки продолжали функционировать в универсаль­ном режиме. Реорганизация не привела, по существу, к ликвида­ции жестко вертикально централизованного управления банков­ской системой, к уменьшению бюрократизма в сфере банковской деятельности. Наоборот, резко возрос объем отчетной документа­ции, кредитный механизм стал работать с еще большими перебоя­ми. Банки не стали экономическим фактором стимулирования на­учно-технического прогресса, повышения производительности труда, развития ресурсосберегающих технологий и заинтересован­ности трудовых коллективов в снижении себестоимости, в по­вышении производительности труда и качества продукции. Сло­вом, банки не превратились в экономический рычаг интенсифика­ции труда.

Итак, перестройка в целом и начавшаяся банковская реформа не дали ожидаемых результатов. Однако перемены, вызванные к жизни этим процессом, объективно подвели к пониманию необхо­димости направления реформаторских процессов в банковской сфере в русло становления кредитно-банковской системы рыноч­ного типа.

В этом отношении наибольшее значение имели развитие коопе­ративной, индивидуальной трудовой деятельности, предпринима­тельства, начавшийся отход от принципа монополии государства на банковскую деятельность¹ и, как общий результат, появление наряду с государством множества новых самостоятельных хозяйст­вующих субъектов. При этом существенное социально-психологи­ческое значение имели действия государства, направленные на внесение в советский менталитет корректив путем реабилитации официальной идеологией таких характеристик личности, как пред­приимчивость, стремление арендовать средства производства, со­здать кооператив, свое собственное дело, заняться индивидуальной трудовой деятельностью, получить высокую прибыль и т.п. Ведь все это отрицалось на протяжении всех лет существования Советского государства, даже в годы нэпа. Без преодоления подобного психо­логического наследства было очень трудно двигаться по новому экономическому курсу.

Собственно, и Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)», и весь пакет принятых 17 июля 1987 г. партийно-правительственных Постановлений решали, в частности, и задачу преодоления этой инерции общественного мнения. Этому же спо­собствовали и многие публикации в печати тех лет, и выступления по радио и телевидению страны.

Однако наибольшее значение как по силе воздействия на обще­ственное мнение, так и по своим последствиям в реальном процес­се экономических реформ имел принятый 26 мая 1988 г. Закон СССР «О кооперации в СССР»².

Закон допускал и поощрял повсеместное развитие кооператив­ной формы собственности на средства производства и другое иму­щество³, объявлял ее неприкосновенной и охраняемой наравне с государственной формой собственности⁴. Само кооперативное предприятие было объявлено Законом основным звеном единого народнохозяйственного комплекса наряду с государственным предприятием (объединением)¹. Закон обязывал Советы народных депутатов и другие государственные органы поощрять участие ко­оперативов в решении народнохозяйственных задач, предоставляя кооперативам с этой целью на льготных условиях необходимые средства производства и т.п.² При этом в Законе специально под­черкивалось, что труд в кооперативах имеет равную общественную значимость с трудом рабочих и служащих в государственных пред­приятиях и организациях, что он почетен, престижен и всемерно поощряется государством. Закон прямо обязывал средства массо­вой информации создавать наиболее благоприятные идеологичес­кие предпосылки для деятельности кооперативов, обеспечивая по­всеместно такой морально-психологический климат, при котором каждый член кооператива осознавал бы, что, работая в нем, он выполняет важное общественно полезное дело³.

Оценивая Закон о кооперации с точки зрения его роли в деле углубления начатых в стране экономических преобразований, в том числе реформы банковской системы, необходимо отметить следующее.

Впервые за всю историю Советской власти после нэпа на зако­нодательном уровне была принципиально расширена степень сво­боды личности в сфере трудовой деятельности. Закон разрешил гражданам в соответствии с призванием, желанием и способностью каждого добровольно объединяться в кооперативы и беспрепятст­венно выходить из них для выполнения в установленном порядке любых видов деятельности, кроме запрещенных законами⁴. При этом Закон категорически запретил государственным и коопера­тивным органам (союзам, объединениям кооперативов) вмеши­ваться в хозяйственную деятельность кооперативов, наделив пос­ледние таким образом полной хозяйственной самостоятельностью, начиная с планирования производства и его осуществления и кон­чая вопросами распределения и продажи произведенной продук­ции и оплаты труда членов кооператива⁵.

Одновременно Закон предусмотрел и достаточно эффективный механизм претворения в жизнь предоставленных гражданам прав. В частности, были предусмотрены юридические гарантии укрепления и развития кооперативной собственности и условий успешно­го функционирования кооперативов. В число этих условий входи­ло и решение на законодательном уровне вопроса о создании в стране кооперативных банков.

Согласно ст. 23 Закона «союзы (объединения) кооперативов имеют право создавать хозрасчетные отраслевые или территори­альные кооперативные банки.

Кооперативный банк является кредитным учреждением_» кото­рое на демократических принципах обеспечивает денежными сред­ствами развитие кооперативов, производит кассово-расчетное об­служивание, представляет его интересы в хозяйственных и финан­совых органах...

Кооперативный банк мобилизует свободные денежные средства кооперативов на условиях договоренности. Банки могут привле­кать также средства других предприятий (организаций), граждан и прибегать к займам у специализированных банков СССР...

Устав кооперативного банка регистрируется в Государственном банке СССР»¹.

Конечно, возможность появления негосударственных банков в СССР возникла благодаря принятию Закона о кооперации. Однако этот Закон, как и многие другие законодательные акты тех лет, мог остаться на бумаге. Между тем ряд положений этого Закона, в осо­бенности в части создания кооперативных банков и кооперативов вообще, стал быстро реализовываться, положив начало становле­нию системы негосударственных банков в СССР и ликвидации монополии государства на банковскую деятельность.

Главной причиной такого хода событий стало появление в эко­номике страны элементов рыночных отношений, резкое ускорение этого процесса с принятием Закона о кооперации. Речь в первую очередь идет о постепенном распространении экономических ме­тодов организации и управления народным хозяйством, как то: принципов полного хозяйственного расчета и самофинансирова­ния, частичного перехода к оптовой торговле средствами производ­ства и к договорным ценам, к установлению прямых незапланиро­ванных сверху производственных связей между предприятиями, организациями и связей между товаропроизводителями и товаро-потребителями.

Все это усиливало хозяйственную самостоятельность предпри­ятий и организаций, порождая у них потребность в незапланированных сверху финансовых средствах. В результате все более отчет­ливо стало осознаваться несовершенство существовавшего в стра­не кредитного механизма и всей банковской системы.

Начавшееся сразу после принятия Закона о кооперации массо­вое создание кооперативных предприятий и организаций под­хлестнуло процесс формирования рыночных отношений, сильнее обозначило несоответствие банковской системы ходу экономичес­ких преобразований в стране, особенно обострив нужду в кредитах и выдвинув требование совершенствования самого кредитного ме­ханизма, да и всей банковской системы. В государственных и ко­оперативных предприятиях и организациях, у населения, занятого индивидуальной трудовой деятельностью, образовался огромный дефицит наличных денег при условии накопления у них на счетах значительных денежных средств, которые, однако, было очень трудно обналичить.

Согласно Закону о кооперации в его первоначальной редакции кооперативы были обязаны хранить денежные средства в банках. При этом был установлен следующий порядок осуществления ко­оперативами расчетов по своим обязательствам: «С предприятиями и организациями, а также гражданами в безналичном порядке через кредитные учреждения или наличными деньгами без ограни­чения суммы платежей. Кооператив самостоятельно определяет предельный размер наличных денежных средств на текущие расхо­ды, постоянно находящихся в его кассе»¹. Надо, однако, заметить, что такой порядок наряду с расширением экономической свободы создавал и большие возможности как для коррупции банковских работников, так и для осуществления финансовых махинаций ко­оперативами.

Практически сразу же после принятия Закона в него, в том числе и в ст. 23, начали вноситься поправки. В частности, был ус­тановлен следующий порядок осуществления кооперативами рас­четов по своим обязательствам: с государственными, кооператив­ными и иными общественными предприятиями и организациями, кроме случаев, предусмотренных законом, в безналичном порядке; с гражданами как в безналичном порядке, так и наличными день­гами.

Вместе с тем кооперативам и банковским учреждениям было дано право по взаимному соглашению, с учетом специфики деятельности кооператива, определять предельный размер наличных денежных средств, постоянно находящихся в кассе кооператива, для его текущих расходов. Таким лимитом не ограничивались сред­ства, предназначенные для оплаты труда членов кооператива и лиц, работающих в нем по трудовым договорам, для командировочных расходов, а также для приобретения товаров на колхозном рынке и у населения¹. Однако и эта поправка, сыграв положительную роль, одновременно способствовала усилению коррупции.

Во всех случаях процесс обналичивания имеющихся на счетах юридических и физических лиц денежных средств оставался со­пряженным с большими трудностями. Возникшая в связи с этим потребность облегчить для предпринимателей решение этой задачи стала одним из факторов, обусловивших появление первых коопе­ративных и акционерных коммерческих банков. Правовой основой возникающих акционерных коммерческих банков стало Постанов­ление Совета Министров СССР от 1 сентября 1988 г. № 1061 «Об утверждении Устава Госбанка СССР», в котором впервые акцио­нерные коммерческие банки были включены в перечень кредитно-банковских учреждений Советского Союза².

Создание кооперативных и акционерных коммерческих банков было обусловлено также естественным желанием многих граждан освоить возникшую благодаря Закону «О кооперации в СССР» новую предпринимательскую нишу в экономике страны — банков­скую деятельность. Помимо кооперативов банки стали создаваться и другими хозяйствующими субъектами, в том числе государствен­ными предприятиями.

Таким образом, если принятие Закона о кооперации создало возможность появления в стране кооперативных и коммерческих банков, то настоятельная потребность разрешить проблемы, нако­пившиеся в сфере денежно-кредитных отношений, превратили эту возможность в действительность.

Возникновение нового типа банков, работающих на коммер­ческой основе, означало появление в стране крайне важного эле­мента рыночной экономики, который стал активно стимулировать процесс углубления экономической реформы, что, в свою очередь, способствовало дальнейшему развитию системы коммерческих банков. В итоге к концу 1990 г., т.е. всего за полтора года, число коммерческих банков в стране перевалило за тысячу. В то же время в практику стали быстро входить новые формы обслуживания бан­ковских клиентов. Появился коммерческий кредит.

Последняя по времени попытка коренным образом улучшить деятельность государственных"специализированных банков СССР в рамках существующей банковской системы была сделана в начале 1989 г. 31 марта 1989 г. было принято правительственцое Постанов­ление «О переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование», в котором ставилась задача уже в 1989 г. ввести в действие новый механизм хозяйствования банков, новые организационные и пра­вовые основы их деятельности, соответствующие углубляющейся экономической реформе.

Было решено ввести в действие новый механизм хозяйствова­ния государственных специализированных банков СССР, поло­жив в основу их деятельности прибыль (доход) как обобщающий показатель эффективности работы и главный источник укрепле­ния и развития банковских учреждений, социального развития и материального стимулирования их коллективов. При этом стави­лась задача строить хозрасчетные взаимоотношения банков с кли­ентами и друг с другом «на принципах надежного и заинтересован­ного партнерства».

Постановление требовало коммерциализации деятельности го­сударственных специализированных банков, пыталось изменитьих роль в экономике, превратить банки в экономический фактор, чтобы они не только контролировали и надзирали за деятельностью клиен­тов хозяйствующих субъектов, но и специфическими кредитно-рас-четными методами активно помогали им вести свое хозяйство.

В то же время Постановление позволяло вышестоящим банков­ским учреждениям — Правлениям государственных специализи­рованных банков за символическую плату получать, точнее, отби­рать у своих хозрасчетных звеньев мобилизованные ими на местах кредитные ресурсы, которые в конечном счете поступают в распо­ряжение Госбанка СССР. Это обстоятельство служило ярким про­явлением сохранившегося в стране жесткоцентрализованного ме­тода управления банками, торпедировало их попытки вести работу на принципах хозяйственного расчета и самофинансирование, обескровливало их коммерческую деятельность, делало невозмож­ным выполнение государственными специализированными бан­ками задачи, сформулированной в Постановлении: строить хозрас­четные взаимоотношения со своими контрагентами на принципах надежного и заинтересованного партнерства.

Были и другие причины, которые делали необходимым даль­нейшее углубление банковской реформы в стране.

Однако по мере развития рыночных отношений, численного роста коммерческих банков и повышения их роли в народном хо­зяйстве страны становились все более очевидными две вещи:

во-первых, несостоятельность действующей в стране государст­венной системы специализированных банков, а значит, необходи­мость качественного совершенствования существующей кредит­но-банковской системы;

во-вторых, необходимость создания специального банковского законодательства.

Решение этих задач стало содержанием нового этапа банков­ской реформы в стране, который начался с принятия Верховным Советом СССР в декабре 1990 г. Закона «О Государственном банке СССР»¹ и Закона «О банках в СССР»², которые по извест­ным причинам не успели оказать реального воздействия на бан­ковскую деятельность в стране и потому в дальнейшем не будут нами рассматриваться. В отличие от них аналогичные законы, принятые Верховным Советом РСФСР и Верховными Советами других союзных республик, несмотря на все присущие им недо­статки, имеют историческое значение, поскольку положили на­чало процессу формирования в стране кредитно-банковской системы и банковского законодательства, адекватных рыночной экономике.