Необходимость рассмотрения кредитной системы СССР в дан­ном учебнике обусловлена тем, что ее приходилось создавать прак­тически с нуля, в еще более тяжелых, по сравнению с современны­ми, условиях, сложившихся в результате гражданской войны.

Проводимая советским правительством политика «военного коммунизма» привела к почти полному переходу промышленности в руки государства; рыночные отношения были ликвидированы, финансирование экономики осуществлялось на бюджетных нача­лах, и, как следствие, отсутствовала необходимость в банковском кредите. Тем не менее в исторически сжатые сроки (менее чем за 10 лет) удалось создать довольно разветвленную кредитно-банковскую систему, в процессе построения которой, был наработан определенный теоретический и практический опыт (незаслуженно игнорируемый в наше время), высказаны идеи, актуальные и сей­час, когда дальнейшее совершенствование банковской системы рыночного типа в России является объективным условием успеш­ного осуществления экономической реформы в стране.

Существует расхожее мнение о том, что кредитная система в России создавалась в условиях государственной монополии на бан­ковское дело. Однако, если отбросить политические декларации того времени и сосредоточиться только на анализе нормативных правовых актов, то перед нами предстанет совершенно иная кар­тина.

Действительно государственная монополия на банковское дело была введена 14 декабря 1917 г. Декретом ВЦИК «О национализа­ции банков». Во вводной части этого Декрета говорилось, что он издается «в интересах правильной организации народного хозяйст­ва, в интересах решительного искоренения банковской спекуля­ции и всемерного освобождения рабочих, крестьян и всего трудя­щегося населения от эксплуатации банковым капиталом и в целях образования подлинно служащего интересам народа и беднейших классов единого Йародного банка Российской республики». Смысл Декрета состоял в следующем:

а) банковское дело объявлялось государственной монополией;

б) все существовавшие в момент издания Декрета частные акци­онерные банки и банкирские конторы объединялись с Народным банком РСФСР с передачей ему активов и пассивов ликвидируе­мых организаций.

Деятельность иностранных банков в стране была запрещена Декретом ВЦИК от 2 декабря 1918 г. В период проводившейся в стране политики «военного коммунизма»¹ была поставлена задача уничтожить банки² и превратить их в соответствии со II Програм­мой РКП(б) в «центральную бухгалтерию коммунистического об­щества»³. В этих условиях деятельность Народного банка не имела необходимых предпосылок, и потому Декретом СНК от 19 января 1920 г. он был упразднен и его активы и пассивы переданы Бюджет-но-расчетному управлению НКФ.

В марте 1921 г. XI съезд РКП(б) принял решение о переходе к нэпу.

30 июня 1921 г. был издан Декрет СНК«Об отмене ограничений денежного обращения и мерах к развитию вкладной и переводной операций», суть которого сводилась к следующему:

а)  были отменены всякие ограничения денежных сумм, могу­щих находиться на руках у частных лиц;

б) были установлены начала неприкосновенности вкладов и банковской тайны.

12 октября 1921 г. ВЦИК постановил учредить Государствен­ный банк РСФСР. Положение «О Государственном банке РСФСР» было принято IV сессией ВЦИК. Постановление по докладу НКФ, опубликованное от имени этой сессии, повторяло принципиальное положение Декрета 1917г.: «Стоя на точке зрения государственной банковской монополии, утвердить Декрет СНК от 4 декабря об об­разовании в составе НКФ Государственного банка».

Таким образом, можно сделать вывод, что с 1917 по 1921 г. точка зрения советского правительства на государственную банковскую монополию не изменилась. Однако показательным является тот факт, что уже в постановлении IV сессии ВЦИК по этому вопросу о государственной монополии на банковское дело не упоминалось, в нем просто указывалось: «учредить в составе НКФ Государствен­ный банк РСФСР».

Анализ советского банковского законодательства показывает, что в период нэпа ни в одном нормативном правовом акте РСФСР, а позже и СССР о государственной монополии на банковское дело не упоминалось. На отсутствие такой монополии указывала и прак­тика построения банковской системы в тот период.

В 1921 г. был создан Российский коммерческий банк, который являлся частным предприятием, учрежденным на основании кон­цессионного договора. Можно возразить, что наличие концесси­онного договора указывает на то, что советское правительство рас­сматривало создание частного банка как исключение из правила. И это возражение обоснованно. Однако в том же 1921 г. учрежда­ется Промышленный банк, в котором были представлены как го­сударственный, так и частный капитал. Здесь уже концессионный договор не заключался, а частный капитал допускался к участию на основании устава банка.

Далее, 10 ноября 1922 г. было опубликовано постановление СТО «О порядке утверждения уставов и надзора за деятельностью кре­дитных учреждений», в котором регулировался порядок образова­ния кредитных организаций. Важно отметить, что в этом постанов­лении не содержалось указаний на то, что могут создаваться только государственные кредитные организации.

Затем Положение об акционерных обществах от 17 августа 1927 г. урегулировало вопрос о порядке организации акционерных банков, где также не запрещалось учреждение частных акционер­ных банков.

К 1929 г. советское законодательство допускало существование наряду с государственными кредитными организациями коопера­тивных, частных и смешанных. В число кооперативных кредитных организаций входили сельскохозяйственные и промысловые кредитные товарищества и их союзы, Всероссийский кооперативный банк и Украинский кооперативный банк. К частным кредитным организациям относились общества взаимного кредита, к смешан­ным — местные коммунальные банки. И уставы акционерных бан­ков общесоюзного значения (Промбанка, Цекомбанка и др.) до­пускали участие частного капитала.

Все это позволило М.М. Агаркову в 1929 г. сделать вывод о том, что в период нэпа в Советской России института государственной банковой монополии не существовало¹.

Тем не менее отсутствие государственной банковской монопо­лии вовсе не означало отказа государства от занятия господству­ющих позиций в области банковского дела. Такое господство госу­дарство обеспечивало себе следующими способами:

—регулированием деятельности кредитных организаций;

—разрешительным порядком их открытия;

—посредством построения обладающей внутренним единством кредитно-банковской системы СССР.

Каким же образом государство регулировало деятельность кре­дитных организаций?

Прежде всего существовала довольно разветвленная система ор­ганов государственной власти, в компетенцию которых входило регулирование банковской деятельности.

Во-первых, оно относилось к компетенции законодательных органов Союза ССР и союзных республик, так как всякая норма закона, относящаяся к деятельности кредитных организаций, должна рассматриваться как акт регулирования.

Во-вторых, органами регулирования народного хозяйства в целом являлись Совет Труда и Обороны и Экономические совеща­ния (советы) союзных республик. Положение о Совете Труда и Обороны Союза ССР определяло правовое положение СТО как органа, ведающего вопросами регулирования деятельности кре­дитных организаций как вопросами, входящими в состав общих вопросов по регулированию народного хозяйства. Соответственно в союзных республиках такими органами были Экономические со­вещания и советы.

В-третьих, регулированием деятельности кредитных организа­ций наиболее конкретно занимались НКФ СССР, НКФ союзных республик, их местные органы, а также состоящие при них Комитет по делам банков, Совещания по делам банков и местные совеща­ния по делам банков.

Положение об НКФ СССР в п. «е» ст. 2 относило к ведению этого органа разработку и регулирование вопросов государствен­ного, коммунального и частного кредита. Согласно примечанию к ст. 6 названного Положения контроль и регулирование деятель­ности коммунальных, общественных, сельскохозяйственных и частных кредитных организаций производились НКФ союзных республик по системе, утвержденной ЦИК СССР, и в порядке, определяемом законодательством союзных республик.

Особый интерес вызывает правовое положение Комитета по делам банков при НКФ СССР, а также Совещаний по делам банков при НКФ союзных республик. Организация и деятельность этих органов были урегулированы Постановлением ЦИК и СНК от 15 июня 1927 г. «О принципах построения кредитной системы СССР», а также Положением о Комитете по делам банков при НКФ СССР и НКФ союзных республик, изданным СНК СССР 15 октября 1927 г.

Согласно ст. 1 указанного Положения в компетенцию Комитета по делам банков входило:

—распределение клиентов между банками общесоюзного зна­чения и в связи с этим согласование их операций в целях наиболее
полного удовлетворения потребностей народного хозяйства;

—регламентация процентных, комиссионных и иных операци­онных ставок с установлением их максимальных пределов для от­дельных кредитных организаций;

—рационализация операций банков;

—мероприятия по уменьшению административно-хозяйствен­ных расходов банков;

—мероприятия по размещению банками государственных зай­мов.

Председателем Комитета по должности был народный комис­сар финансов СССР. В число членов Комитета входили:

—председатели правлений общесоюзных банков, правления которых находились в Москве;

—представитель НКФ СССР;

—один представитель местных коммунальных банков, избирае­мый ежегодно на съезде этих банков;

—два представителя союзных республик по соглашению этих республик между собой;

—представители ряда ведомств и учреждений с совещательным голосом;

—представители различных государственных, кооперативных и  частных организаций, приглашенных на заседание Комитетом или
его председателем.

Решение по рассматриваемым вопросам принималось простым большинством голосов, причем согласно ст. 6 Положения, при ра­венстве голосов голос председателя Комитета имел решающее зна­чение. Решения Комитета оформлялись в виде постановлений, обязательных для всех кредитных организаций. Если на заседании Комитета постановление не принималось по причине возникнове­ния разногласий между народным комиссаром финансов СССР и большинством Комитета, то это большинство имело право апелля­ции в СТО через НКФ путем подачи соответствующего представ­ления. Если постановление Комитетом принималось, но кто-либо из его членов или представителей организаций, имеющих право участия в заседаниях Комитета с совещательным голосом, исклю­чая лиц, приглашенных Комитетом или его председателем, не был согласен с ним, то у таких лиц существовало право опротестования постановления в СТО через НКФ СССР. Опротестовываться могли постановления по вопросам распределения клиентов между банка­ми, регламентации процентных и прочих ставок по банковским операциям, а также мероприятия по размещению государственных займов. Протест необходимо было заявить на самом заседании Ко­митета, а затем та организация, представитель которой заявил про­тест, должна была подтвердить его в семидневный срок. Согласно ст. 8 Положения протест не приостанавливал проведения в жизнь опротестованных решений.

В состав Совещаний по делам банков, состоявших при НКФ союзных республик, входили:

—народный комиссар финансов союзной республики, который являлся председателем совещания;

—один представитель НКФ союзной республики;

—председатели правлений кредитных организаций республи­канского и местного значения по списку, утверждавшемуся Эконо­мическим совещанием (советом) союзной республики;

—управляющие филиалами банков общесоюзного значения, находящимися на территории соответствующих республик, по
одному на каждый банк — по указанию их правлений;

—один представитель местных коммунальных банков, избирае­мый на съезде этих банков.

Местные совещания по делам банков состояли при местных финансовых отделах. Правовая регламентация их деятельности была урегулирована Положением о местных совещаниях, издан­ным НКФ СССР 4 февраля 1928 г. на основании ст. 27 Постанов­ления «О принципах построения кредитной системы СССР».

Выше уже говорилось о том, что Советское государство обеспе­чивало себе господствующие позиции в области организации кре­дита, не только регулируя деятельность кредитных организаций, но и путем построения внутренне единой кредитной системы СССР, что достигалось соблюдением следующих принципов:

—каждая кредитная организация создавалась для выполнения строго определенных задач;

—четкое разграничение функций создаваемых кредитных орга­низаций;

—законодательное урегулирование взаимных; отношений между кредитными организациями.

Нормативно-правовое построение кредитной системы было за­креплено в Постановлении ЦИК и СНК от 15 июня 1927 г. «О принципах построения кредитной системы СССР», согласно которому руководство всей кредитной системой СССР возлагалось на Госбанк СССР, который являлся государственной кредитной организацией. Здесь необходимо упомянуть о двойственной юри­дической природе этого органа: с одной стороны, согласно ст. 3 Положения НКФ СССР Госбанк входил в состав НКФ СССР, а с другой — он представлял собой предприятие, обладающее соб­ственным, не зависимым от казны юридическим лицом и состо­ящее на хозрасчете. Однако эта независимость от казны не была полной. Госбанк был связан с казной тем, что в случае, «если в каком-либо году убыток по операциям банка превысит сумму запасного капитала, то непокрытая часть убытка сносится на осо­бый счет народного комиссариата финансов для покрытия из об­щегосударственных средств в бюджетном порядке» (ст. 4 Положе­ния о Госбанке).

Согласно ст. 1 Положения о Госбанке главная его задача состо­яла в том, чтобы «способствовать кредитом и прочими банковыми операциями развитию промышленности, сельского хозяйства и то­варооборота, концентрации денежных оборотов и проведению иных мер, направленных к установлению правильного денежного обращения».

Постановление ЦИК и СНК от 15 июня 1972 г. «О принципах построения кредитной системы СССР» предоставило Госбанку широкие полномочия, к числу которых относились:

— право участия в лице своих представителей в советах и реви­зионных органах кредитных организаций, в которых был представ­лен государственный капитал;

— право непосредственного наблюдения за использованием банками предоставляемых им кредитов и за направлением этих
кредитов по отраслям народного хозяйства в соответствии с дирек­тивами правительства;

— право требовать от всех кредитных организаций представле­ния балансовых данных, сведений о вновь создаваемых кредитных
организациях, о задолженности отдельных клиентов, о текущих счетах и вкладах государственных органов;

— обязанность всех кредитных организаций держать в Госбанке свои сводные резервы в размерах, устанавливаемых Комитетом по
делам банков;

— обязанность Госбанка кредитовать отдельные кредитные ор­ганизации в соответствии с ростом их операций и оказывать им
поддержку в периоды их кассовых затруднений, исходя из общей экономической конъюнктуры, их финансового положения и степе­ни мощности.

Помимо Госбанка в состав кредитной системы СССР входили следующие субъекты:

— Банк для внешней торговли Союза ССР, который совместно с Госбанком осуществлял кредитование внешней торговли;

— Центральный банк коммунального и жилищного строитель­ства, занимавшийся долгосрочным и целевым краткосрочным кре­дитованием коммунального хозяйства и жилищного строительства;

—Банк долгосрочного кредитования промышленности и электрохозяйства, появившийся в результате слияния Акционер­ного банка по электрификации и Торгово-промышленного банка СССР;

—Всероссийский кооперативный банк и Украинский коопера­тивный банк, являвшиеся обществами с ограниченной ответственностью и занимавшиеся краткосрочным кредитованием коопе­рации;

—Дальневосточный банк и Среднеазиатский банк, являвшиеся региональными банками;

—местные коммунальные банки, учрежденные Постановлени­ем ВЦИК и СНК от 18 января 1923 г. и осуществлявшие краткосрочное кредитование предприятий местного значения, местной промышленности, а также коммунального хозяйства и жилищного строительства;

—государственные трудовые сберегательные кассы, деятель­ность которых была регламентирована Положением о них;

—общества взаимного кредита, представлявшие собой товари­щества с ограниченной ответственностью и совместно с Госбанком
осуществлявшие краткосрочное кредитование частной торговли и промышленности. Их организация определена Положением об об­ществах взаимного кредита и типовым уставом;

—промысловые кредитно-кооперативные организации, кото­рые осуществляли краткосрочный кредит кустарной промышлен­ности;

—коммунальные и акционерные ломбарды, правовое положе­ние которых было регламентировано Постановлением СНК от 17 июня 1928 г. «О коммунальных и акционерных ломбардах».

Следует специально остановиться на системе сельскохозяйст­венного кредита, которая хотя и была неотъемлемой составной час­тью общей кредитной системы СССР, но стояла как бы особняком. Об этом свидетельствует тот факт, что правовое положение и орга­низационное построение системы сельскохозяйственного кредита регламентировалось отдельным Положением о системе сельскохо­зяйственного кредита от 7 января 1927 г. В соответствии с этим Положением в систему сельхозкредита входили:

—Центральный сельскохозяйственный банк СССР (ЦСХБ);

—сельскохозяйственные банки союзных республик;

—общества сельскохозяйственного кредита (местные сельско­хозяйственные банки);

—сельскохозяйственные кредитные кооперативные органи­зации.

Объединяющим центром системы сельхозкредита являлся ЦСХБ СССР, в компетенцию которого входили:

—выработка общесоюзных планов по сельхозкредиту и вынесе­ние их на утверждение в установленном порядке;

—разработка и внесение через НКФ СССР на утверждение СТО предельных процентных ставок по основным операциям сельхоз­банков и обществ сельхозкредита;

—согласование кредитных планов сельхозбанков союзных рес­публик;

—разработка общих правил по операциям, проводимым сель­хозбанками и обществами сельхозкредита;

—постоянный контроль за деятельностью сельхозбанков союз­ных республик, в частности производство ревизий в целях выясне­ния их общего положения, проверки выполнения ими планов, ин­струкций и т.д.;

—право давать указания организациям сельхозкредита по пово­ду операций, производимых за счет отпускаемых средств;

—контроль за деятельностью обществ сельхозкредита (местных сельхозбанков) путем проведения ревизий и обследований, но с
обязательным согласованием этих мероприятий с сельхозбанком соответствующей союзной республики.