Были также заложены основы более правильной организации мелкого кредита. В 1870 г. специальной комиссией Императорско­го Московского общества сельского хозяйства был разработан ти­повой («образцовый») устав ссудо-сберегательного товарищества, одобренный позднее министром финансов. В соответствии с этим уставом задачей подобных товариществ было предоставление обо­ротного капитала для лиц, занимающихся земледелием и промыс­лами.

В 1872 г. по ходатайству Петербургского отделения Комитета о ссудо-сберегательных и промышленных товариществах при Мос­ковском обществе сельского хозяйства всем ссудо-сберегательным товариществам были открыты кредитные линии в Госбанке на ос­новании правил Министерства финансов. К 1 января 1881 г. было уже 729 ссудо-сберегательных товариществ; в них состояло 188 166 членов, а капитал их составит: 4,9 млн руб.

В последней четверти XIX в. в кредитно-банковской сфере про­должалась бурная законотворческая деятельность; кредитные уч­реждения подвергались значительным преобразованиям, наряду с ними создавались новые государственные кредитные учреждения, в отношении частных и общественных институтов принимались меры для большего соответствия их деятельности экономическим потребностям страны¹. Словом, в кредитно-банковской системе России стал набирать силу процесс модернизации.

Прежде всего необходимо отметить осуществленное по инициа­тиве министра финансов СЮ.Витте преобразование Госбанка. С введением в действие нового Устава, утвержденного 6 июня 1894 г., Госбанк получил право наряду с коммерческими учитывать и финансовые векселя (в начале XX в. от 20 до 40% всех вексельных кредитов предоставлялись коммерческим банкам с целью их систе­матической поддержки), выдавать ссуды промышленным предприятиям сроком до трех лет, кредитовать хлебную торговлю в форме предтоварных кредитов и осуществлять ряд других не свой­ственных центральным банкам Европы функций. Таким образом, он действовал не только как эмиссионный, но и как универсальный коммерческий банк. С 1911 г. на Госбанк были возложены еще и строительство и эксплуатация элеваторов и зернохранилищ, что наряду с ростом кредитования хлебной торговли было направлено на увеличение хлебного экспорта как важнейшей активной статьи внешнеторгового баланса.

Кроме того, с 1 сентября 1894 г. учреждалось Центральное уп­равление Госбанка (далее — ЦУ Госбанка) во главе с Советом банка и Управляющим Госбанком. В состав Совета, помимо Уп­равляющего (Председатель Совета), вошли также два товарища Уп­равляющего, директор Особенной канцелярии по кредитной части, управляющий Петербургской конторой Госбанка, два представите­ля Минфина и по одному представителю от Государственного кон­троля, дворянства и купечества.

На местах предполагалось создать подразделения Госбанка трех родов: конторы, отделения и агентства. Конторы учреждались в наиболее крупных торгово-промышленных центрах и непосредст­венно подчинялись ЦУ Госбанка. Каждой из них было подчинено в порядке управления и отчетности определенное количество отде­лений, составлявших «округ конторы». Агентства подчинялись в том же порядке отделениям или непосредственно конторам.

Руководство конторой осуществляли управляющий и правле­ние: первому принадлежала исполнительная и распорядительная власть в установленных уставом пределах, а второе, состоявшее из управляющего (председатель) и директоров, рассматривало те из подведомственных конторе дел, которые в ЦУ Госбанка входили в компетенцию Совета. Отделения возглавлялись управляющими, имевшими те же права, что и управляющие контор. Всего к концу 1880-х гг. в России действовало 10 контор и 94 отделения Госбанка, а к началу 1914 г. — 10 контор, 124 постоянных и 6 временных отделений¹.

Помимо контор и отделений новым уставом был введен упро­щенный вид местных подразделений Госбанка — агентства. Они состояли из агента и, при необходимости, его помощника и пись­моводителя. Агентства производили ряд простейших банковских операций и исполняли поручения контор и отделений².

Однако и создание окружной системы, и учреждение агентств остались неосуществленными, поскольку валютная реформа вто­рой половины 90-х гг. побудила Госбанк отказаться от децентрали­зации управления и резкого увеличения банковской клиентуры, что потребовало бы назначения большого числа агентов.

Вместо этого с целью расширения сети банковских учреждений для удовлетворения спроса населения на банковские услуги ми­нистру финансов (по новому уставу Госбанка) было предоставлено право не создавать подразделения Банка в местностях, где будет признано возможным ограничиться простейшими операциями, а возлагать их на местные казначейства, кассы которых были с 1 ян­варя 1897 г. слиты с банковскими в соответствии с Основными принципами, утвержденными Госсоветом 29 апреля 1896 г. (дан­ным актом была, наконец, прекращена практика использования средств Госбанка для финансирования расходов Государственного казначейства).

Преобразование Госбанка повлекло в июне 1859 г. упразднение Совета государственных кредитных установлений, не оправдавше­го возлагавшихся на него надежд по защите интересов Госбанка в Правительстве, тем более что Уставом 1894 г. рассмотрение отчетов Госбанка было возложено на Госсовет. Был усилен внешний над­зор за Банком со стороны Государственного контроля, к которому вместе с ревизией отчетов перешло от Совета ГКУ освидетельство­вание банковских касс и кладовых с целью удостоверения непри­косновенности хранящихся там сумм. Кроме того, Государствен­ный контроль получил право участвовать в выработке правил бух­галтерского учета и отчетности Госбанка.

С ликвидацией Совета ГКУ были упразднены, соответственно, и должности его депутатов в Правлении Госбанка, однако введение небюрократических элементов в состав высшего управления Бан­ком было признано полезным и на будущее время, ибо участие лиц, близко знакомых с нуждами земледелия, торговли и промышлен­ности, в интересах которых была предпринята реформа Госбанка, могло только содействовать тому, чтобы деятельность Банка при­няла действительно практическое направление»¹. Поэтому в Совет Госбанка были введены два выборных члена — от дворянства и купечества. В состав Совета также вошел представитель Государст­венного контроля, а министр финансов получил право приглашать на заседания Совета представителей и других ведомств с правом совещательного голоса и особого мнения.

Мнением Госсовета от 5 июня 1896 г. ревизия годовых отчетов иных государственных кредитных учреждений (государственных сберегательных касс, Государственных дворянского земельного и Крестьянского поземельного банков) также была возложена на Госсовет.

В середине 70-х гг. XIX в. исключительно остро встали проблема крестьянского малоземелья и связанная с ней проблема недоступ­ности средне- и долгосрочного земельного кредита. С целью их разрешения в общегосударственном масштабе, после ряда не слишком удачных инициатив земств, Мнением Госсовета от 20 мая 1881 г. было принято Положение о Крестьянском поземельном банке (далее — Крестьянский банк), созданном как правительст­венное кредитное учреждение в ведении Министерства финан­сов для «облегчения крестьянам всех наименований, путем вы­дачи ссуд, способствовать покупке земли, при условии добро­вольного соглашения продавцов с покупщиками»¹. Возглавлял Банк Совет, состоявший из Управляющего и трех членов, назна­чавшихся министром финансов. Осуществление банковских операций на местах возлагалось на отделения, открывавшиеся или самостоятельно, или при подразделениях Госбанка, или при казенных палатах и состоявшие из назначенного министром фи­нансов управляющего, одного члена по назначению губернатора и двух членов, избиравшихся губернским земским собранием (при отсутствии таковых — губернским по крестьянским делам присутствием)².

В не менее затруднительном положении, чем крестьянство, ока­залось дворянство, которое после ликвидации в 1859 г. Опекунско­го совета, Заемного банка и Приказов общественного призрения осталось без источников кредитования, поскольку большая часть полученных дворянами выкупных ссуд была использована на пога­шение старых ипотечных долгов, а не на капиталистическое пере­устройство хозяйств, частные же кредитные ресурсы были доста­точно дороги из-за высокого спроса.

В этой ситуации правительство сочло необходимым удовлетво­рить требования дворян о дешевом государственном кредите. Мне­нием Госсовета от 3 июня 1885 г. в ведении Минфина был учрежден Государственный дворянский земельный банк (далее — Дворян­ский банк) для выдачи ссуд потомственным дворянам под залог земельной собственности. Дворянский банк состоял из Центрального управления и отделений, осуществлявших операции Банка на местах, и находился на самофинансировании¹.

В связи с недостатками в деятельности кредитных учреждений (в частности, широко распространенными злоупотреблениями со стороны их должностных лиц) 5 апреля 1883 г. был принят Закон об изменении и дополнении правил открытия акционерных коммерческих банков. Сумма обязательств банка ограничива­лась 5-кратным размером его собственного капитала ( вместо ранее существовавшего 10-кратного). Кредит одному заемщику был лимитирован 10% от основного капитала. Устанавливалось, что лицо, занимающее административную должность в банке, не имеет права занимать подобную должность в каком-либо другом кредитном учреждении. Впервые были закреплены требования к обязательным резервам банков: отныне банки были обязаны хра­нить 1/3 особого (сверх обыкновенного резерва) запасного капита­ла в Госбанке. Кроме того, ни одно лицо теперь не могло распола­гать на Общем собрании акционеров более чем 10% всех голосов. Наконец, правительство получило право производить официаль­ные ревизии по требованию акционеров, представляющих не менее 1/5 уставного капитала банка².

Большой проблемой являлись городские общественные банки: одни из них в погоне за прибылью занялись высокорисковыми финансовыми операциями, другие стали «карманными» банками местных влиятельных лиц, третьи по тем или иным причинам ока­зались на грани банкротства.

Ввиду этого 26 апреля 1883 г. было Высочайше утверждено Мне­ние Госсовета о дополнении и изменении Положения о городских общественных банках от 6 февраля 1862 г. Были более детально определены правила осуществления банками их операций, введе­ны существенные ограничения на размер кредита одному заемщи­ку, установлен 5-кратный предел превышения обязательствами банка его собственного капитала и постоянная 10-процентная норма кассовой наличности к сумме банковских обязательств (фактически — ставка обязательного резерва).

Кроме того, наряду с регламентацией местного надзора за дея­тельностью банков со стороны городских дум был также установлен правительственный банковский контроль в виде ревизий, на­значаемых министром финансов по согласованию с министром внутренних дел¹.

Из наиболее важных нормативных актов того времени можно назвать: Мнение Госсовета от 4 мая 1882 г. о разрешении обществам взаимного кредита выдавать краткосрочные кредиты сельским об­ществам и крестьянским товариществам, не являющимся членами этих обществ; Мнение Госсовета от 14 февраля 1884 г. об измене­нии порядка формирования общих собраний обществ взаимного кредита и Мнение от 15 ноября 1893 г. о порядке замены в общест­вах взаимного кредита общих собраний членов собраниями упол­номоченных; Мнение Госсовета от 25 февраля 1885 г. и Мнение от 18 мая 1889 г. о предоставлении коммерческим банкам и обществам взаимного кредита права закладывать и перезакладывать процент­ные бумаги и товары в других кредитных учреждениях для расши­рения операций этих учреждений; Высочайше утвержденное 21 мая 1889 г. Мнение Госсовета о запрещении неисправным членам об­ществ взаимного кредита участвовать в общих собраниях этих об­ществ как лицам, нарушившим свои к нему обязательства (допус­тив свои векселя до протеста) и потому мало заинтересованным в правильности и законности ведения дела общества².

Помимо этого, вследствие сложного финансового положения, в которое попали на рубеже 1870—80-х гг. несколько крупных акци­онерных кредитных учреждений и городских общественных бан­ков, встал вопрос о разработке порядка ликвидации кредитных уч­реждений, уставы которых не предусматривали механизма их лик­видации, а осуществление ее в общем, закрепленном в уставах о торговой несостоятельности порядке оказалось чрезвычайно невы­годным для кредиторов этих учреждений. В результате 22 мая 1884 г. было утверждено Мнение Госсовета о порядке ликвидации частных и общественных установлений краткосрочного кредита, которое касалось акционерных коммерческих банков, обществ краткосрочного взаимного кредита, городских общественных бан­ков и ссудо-сберегательных товариществ. Отныне кредитные учреж­дения подлежали ликвидации не только вследствие несостоятель­ности, но ивтом случае, если основной, оборотный или паевой капитал уменьшался в связи с убытками на 1/3 (последняя мера, однако, была направлена не столько на прекращение деятельности кредит­ных учреждений, сколько на то, чтобы побудить пайщиков и акци­онеров учреждений, не слишком удачно ведущих свои дела, к до­полнительному внесению средств в уставный капитал с целью при­дания учреждению^*большей финансовой устойчивости). Как пока­зали дальнейшие события, все цели закона были успешно достиг­нуты.

В области мелкого земельного кредита следует отметить изда­ние 25 января 1883 г. Устава сельских банков, которые должны были обеспечивать кредитные услуги крестьянам в местностях, где учреждение ссудо-сберегательных товариществ сталкивалось с ка­кими-либо сложностями. Основной капитал этих банков форми­ровался за счет свободных мирских капиталов и добровольных по­жертвований частных лиц и земств, но не мог быть менее опреде­ленной величины. Управление банком осуществлял Поверочный совет из трех человек и распорядитель, избираемые сельским схо­дом обществ, учредивших банк. Надзор за сельскими банками, а также проверка их отчетов были поручены сельским сходам, уезд­ным и губернским по крестьянским делам присутствиям¹.

Помимо традиционных кредитных учреждений в рассматривае­мый период в России сложился особый тип финансовых институ­тов, представленный банкирскими конторами, торговыми домами и меняльными лавками, которые, не имея уставов и не публикуя отчетов, осуществляли тем не менее значительное количество чисто банковских операций, а также привлекали средства клиентов для осуществления высокорисковых спекулятивных операций на фондовом рынке². В целях установления государственного контро­ля за подобными институтами 26 июня 1889 г. было Высочайше утверждено Мнение Госсовета о банкирских заведениях, в силу которого министр финансов мог запрещать любым банкирским заведениям, не имевшим официально утвержденных уставов, пере­залог ценных бумаг, прием вкладов на хранение, на текущий счет и на «обращение из процентов», а равно кредитование под обеспече­ние, под каким бы видом и наименованием эти операции ни про­изводились.

Государственный контроль за деятельностью всех банкирских заведений был еще более ужесточен дополнениями к Правилам 1889 г., одобренными Мнением Госсовета от 3 июня 1894 г.

В отношении учреждений долгосрочного кредитования норма­тивные акты того времени были направлены в основном на более тщательную регламентацию их деятельности и повышение их фи­нансовой устойчивости.

Постепенное реформирование российских кредитных учрежде­ний, обусловившее дальнейшее развитие уже сложившейся кредит-но-банковской системы, резко ускорившееся уже в начале XX в., продолжалось вплоть до начала первой мировой войны.

Так, Законом от 29 августа 1897 г. было подтверждено моно­польное эмиссионное право Госбанка — только он мог эмитиро­вать кредитные билеты в соответствии с потребностями денежного обращения и не иначе, как под обеспечение золотом в установлен­ном законом соотношении¹.

1 июня 1895 г. был принят Закон об учреждениях мелкого кре­дита, в сферу действия которого попали кредитные товарищества, ссудо-сберегательные товарищества и кассы, а также сельские, во­лостные и станичные банки и кассы. Целью деятельности указан­ных учреждений было определено доставление малодостаточным лицам, сельским или станичным обществам, а также товарищест­вам, артелям и другим подобным союзам, действующим на основа­нии утвержденных для них уставов и правил или на основании письменных договоров, возможности получать на необремени­тельных условиях ссуды для удовлетворения хозяйственных по­требностей и помещать сбережения «для приращения из процен­тов»². Общий надзор за кредитными товариществами, ссудо-сбере­гательными товариществами и кассами осуществляло Министер­ство финансов, а за остальными учреждениями мелкого кредита — Министерство внутренних дел и Военное министерство. Эти уч­реждения обязаны были в любой момент по требованию министра финансов представить все касающиеся их сведения. Кроме того, министру финансов давалось право ревизовать эти учреждения (с согласия министра внутренних дел или военного министра при ре­визии подведомственных им учреждений). Были также определены требования к уставам кредитных товариществ, ссудо-сберегательных касс и сельских банков, в соответствии с которыми Минфином был разработан и 19 июня 1896 г. утвержден Образцовый устав кре­дитного товарищества.

27 ноября 1895 г. была одобрена новая редакция устава Крес­тьянского банка, не только расширившая круг его операций, но и в большей степени обеспечившая интересы Банка как кредит­ного учреждения. В частности, Банк получил право на покупку земель за счет собственных средств для последующей перепродажи их крестьянам более мелкими участками. В устав были внесены и другие изменения¹.

Основным банковским актом этого периода можно с уверен­ностью считать Закон от 29 апреля 1902 г. об упрочении деятельнос­ти частных банков, который ограничил размер выдаваемых учреж­дениями долгосрочного кредитования городских ссуд 1/3 от обще­го числа ссуд. Немало норм Закона касалось акционерных коммер­ческих банков. Во-первых, членам правлений банков, управляю­щим делами и другим служащим этих банков было запрещено поль­зоваться в своем банке любым видом кредита (ранее запрет распро­странялся только на вексельный кредит). Во-вторых, были сущест­венно упрощены условия для возбуждения меньшинством акцио­неров ходатайства о проведении в банке правительственной реви­зии, для чего теперь требовалась инициатива группы акционеров, представляющих 10% голосов на общем собрании и 5% паевого капитала (ранее они должны были представлять 1/3 голосов и 20% капитала).

С 1909 г. ускоряется развитие акционерных коммерческих бан­ков, да и всей кредитно-банковской системы России, которое, од­нако, было прервано Первой мировой войной. За это короткое время в стране возник ряд мощных акционерных коммерческих банков, в том числе Русско-Азиатский банк — самый крупный банк дореволюционной России. К началу 1917 г. его капитал со­ставлял 55 млн руб., а ресурсы достигли 1,3 млрд руб., или 27% ресурсов всех акционерных коммерческих банков страны. Банк имел развернутую сеть филиалов в России и ряде зарубежных стран, а также отделения в Париже и Лондоне².

Общий признак всех крупнейших акционерных коммерческих банков России состоял в том, что все они были созданы при самом активном участии Министерства финансов, главным направлени­ем их деятельности служило финансирование русской промыш­ленности и торговли и все они были тесно связаны с иностранным финансовым капиталом.

В общих чертах кредитно-банковскую систему России начала XX в. можно представить следующим образом.

Все кредитные учреждения (в 1914 г. их было около 600, не счи­тая 1800 отделений банков) делились на государственные, общест­венные (т.е. учреждаемые городами, земствами и сословными об­ществами) и частные.

К государственным кредитным учреждениям относились:

Госбанк (с 1860 г.) — эмиссия кредитных билетов и ряд коммер­ческих операций;

Комиссия погашения государственных долгов (с 1810 г.) — учет государственных долгов, выплата процентов по ним и их пога­шение;

Государственные сберегательные кассы (с 1834 г.) — аккумуля­ция сбережений населения до 1 тыс. руб. на вкладчика;

Государственный дворянский земельный банк (с 1885 г.) и Крестьянский поземельный банк (с 1881 г.) — долгосрочное ипо­течное кредитование.

К общественным и частным кредитным учреждениям относи­лись:

акционерные коммерческие банки (с 1864 г.; к 1914 г. — около 50) — возникнув как учреждения исключительно краткосрочного кредитования, большинство из них к началу XX в. превратилось в универсальные коммерческие банки;

городские кредитные общества (с 1861 г.) и городские общест­венные банки (с 1862 г.; к 1914 г. — около 300) — долгосрочное взаимное ипотечное кредитование;

земские банки (с 1864 г.) — долгосрочное ипотечное кредито­вание;

земельные банки (с 1871 г.) — долгосрочное ипотечное кредито­вание;

общества взаимного поземельного кредита (с 1866 г.) — долго­срочное взаимное ипотечное кредитование;

общества взаимного краткосрочного кредита (с 1863 г.; к 1914 г. — около 80) — краткосрочное мелкое взаимное кредитова­ние с первоначальным внесением установленного процента от суммы кредита;

ссудо-сберегательные товарищества (с 1865 г.) — краткосрочное мелкое взаимное кредитование за счет паевого капитала;

кредитные товарищества (с 1865 г.; к 1 октября 1917 г. — около 16 тыс.) — краткосрочное мелкое кредитование за счет ссуд других коммерческих учреждений и пожертвований;

сельские, волостные и станичные банки и кассы — мелкий крат­косрочный кредит.

Изучение истории становления кредитно-банковской системы до­революционной России подводит нас к двум выводам.

Первый: в дореволюционной России существовала разветвлен­ная и мощная многосубъектная кредитно-банковская система, обеспечивавшая юридическим и физическим лицам широкий спектр кредитных и иных банковских услуг. Вместе с тем эта сис­тема так и не успела стать подлинно двухуровневой, о чем убеди­тельно свидетельствует главным образом состояние ее верхнего уровня.

Действительно, хотя специализированные государственные ор­ганы управления кредитно-банковскими учреждениями появи­лись в России еще в начале XIX в. (Совет государственных кредит­ных учреждений и др.), тем не менее они всегда играли второсте­пенную роль, поскольку решающее слово в управлении этой систе­мой всегда принадлежало Госсовету, Государственному контролю, различным министерствам, включая в отдельных случаях даже Военное министерство, которые, однако, не были и не могли быть элементами управляемой ими системы. Все это лишало кредитно-банковскую систему России необходимой степени независимости от Правительства, полностью контролировавшего деятельность ее верхнего уровня и тем самым существенно ограничивавшего воз­можности самоуправления коммерческих банков.

О недостаточной зрелости дореволюционной кредитно-банков­ской системы и системы ее управления наглядно свидетельствуют также юридический статус и фактическая деятельность Госбанка России. Как уже было показано, он находился в прямом подчине­нии министра финансов, де-юре не являлся центральным банком, а де-факто исполнял ряд важнейших функций, присущих цент­ральным банкам европейских стран: был монополистом по части эмиссии кредитных билетов, выступал кредитором последней ин­станции, постепенно становясь «банком банков», хотя таковым в полном значении этого термина он стать так и не успел.

В то же время Госбанк России выполнял ряд функций, совер­шенно не свойственных центральному банку: подобно коммерческим банкам занимался прямым хозяйственным кредитованием, а с 1911 г. был даже уполномочен Правительством на осуществление строительства и эксплуатации элеваторов для способствования хлебному экспорту.

Однако главный изъян в плане функциональных характеристик Госбанка России состоял в том, что он не имел и не исполнял контрольно-регулятивных полномочий в отношении субъектов нижнего уровня кредитно-банковской системы, которые, включая крупнейшие акционерные коммерческие банки страны, находи­лись в значительной зависимости от Правительства, что также было проявлением незрелости кредитной системы и ее управ­ления.

Сложившаяся ситуация стала следствием ряда причин, из кото­рых наиболее важными представляются:

— пережитки феодальных отношений во всех основных сферах жизнедеятельности российского общества, сохранявшиеся вплоть
до Февральской революции 1917г.;

— сохранение самодержавной монархии с ее традиционной по­литикой широкого государственного вмешательства в экономику,
в том числе в финансовую сферу;

— экстремальная ситуация, сложившаяся в российском обще­стве с начала XX в., в период, когда темпы развития капитализма резко ускорились, вследствие чего за короткий период времени на­чиная с 1909 г. в стране возникли крупнейшие акционерные ком­мерческие банки. В это время в России стали складываться предпо­сылки превращения кредитно-банковской системы страны в под­линно двухуровневое образование. Однако начавшаяся Первая ми­ровая война помешала развиться этим предпосылкам и еще более усилила государственное вмешательство в деятельность кредитных учреждений и, соответственно, ограничила их самостоятельность. После Февральской революции ситуация не изменилась ввиду ка­тастрофического положения, в котором оказалась российская эко­номика в результате войны и многочисленных военных и внутри­ политических трудностей.

Второй вывод состоит в том, что в процессе формирования кре­дитно-банковской системы дореволюционной России различают­ся три периода.

1. Период казенных кредитных учреждений. Кредитно-банков-ская система как таковая еще отсутствует. Более того, в ней нет и экономической необходимости. Этот период охватывает почти весь XVIII в. и завершается в XIX в. с отменой крепостного права.

2.      Период возникновения в России собственно кредитно-банковской системы. По времени он охватывает конец 50 — начало
60-х гг. XIX в. и тянется до последней четверти XIX в.

3.      Период модернизации кредитно-банковской системы, при­ведения ее в соответствие с экономическими условиями развития
России. Этот период начинается с последней четверти XIX в. и завершается 1917 г.¹