Банковские учреждения и связанная с ними система банковско­го кредитования появились в России гораздо позднее, чем в других крупнейших европейских государствах¹, что во многом объясняет­ся отсутствием в России до середины XIX в. соответствующих со­циально-экономических и социально-психологических предпосы­лок: торговые отношения были неразвиты, отсутствовал достаточ­ный коммерческий капитал, равно как и сам класс предпринима­телей, не были налажены внутренние и внешние экономические связи, не были разработаны технические формы торгового и пла­тежного оборота, еще не сформировалась первооснова рыночной экономики — атмосфера гарантированное™ гражданских прав и стабильного статуса собственников. Констатация отсутствия этих условий — ключ к пониманию процесса эволюции российской банковской системы на протяжении XVIII—-XIX вв.²

Вплоть до отмены крепостного права практически все кредит­ные учреждения в России были казенными, причем большинство из них обладало не столько банковскими, сколько ростовщически­ми чертами.Так, уже первая попытка правительства организовать проведение кредитных операций (в соответствии с Указом Анны Иоанновны от 28 февраля 1733 г.) вылилась в создание «не банка, а не более как казенного ломбарда»¹.

Имея в виду совершенное отсутствие кредитных учреждений и огромное вследствие этого «лихоимство ростовщиков», Императ­рица Анна Иоанновна повелела открыть ссуды из Монетной кон­торы, из 8% годовых, под залог золота и серебра, в размере 3/4 стоимости по указной цене, но при этом предписывалось «алмаз­ных и прочих вещей, также деревень и дворов под залог или выкуп не брать». Кредитные операции Монетной конторы были очень незначительны и, вероятно, вскоре были прекращены, так как кроме упомянутого указа «не встречается дальнейших следов их существования»².

Из дореформенных правительственных инициатив в банков­ской сфере, по большей частью неудачных из-за неумения приме­нить зарубежный опыт, плохой организации такого сложного вида кредитования, как ипотечное (на котором в тот период специали­зировалось подавляющее большинство крупных казенных кредит­ных учреждений), неаккуратности платежей заемщиков и злоупо­треблений чиновников³, достойны упоминания следующие.

13 мая 1754 г. Правительствующим Сенатом были учреждены сословные банки двух видов:

1)     государственные заемные банки для дворянства (в Москве и Санкт-Петербурге) — для краткосрочного (а с 1761 г. — и долго­срочного) ипотечного кредитования дворян, выдававшие кредиты не более 10 тыс. руб. в одни руки, из 6%, сроком на год, под залог: а) золота, серебра, изделий из алмазов и жемчуга — в размере 1/3 стоимости; б) имений, сел и деревень с людьми и со всеми угодья­ми, по 500 руб. на 50 душ;

2)     Банк для поправления при Санкт-Петербургском порте ком­мерции и купечества — для предоставления местным купцам крат­косрочных ссуд под залог товаров, золота и серебра, а также под свидетельства и «аттестаты» городских магистратов, представляв­шие собой род поручительства, а позже и под векселя. Кредиты выдавались в размере 3/4 стоимости заложенных товаров, сроком на 1—6 месяцев.

Деятельность этих первых кредитных учреждений не оправдала ожиданий правительства. Казенные капиталы, выданные банками, были розданы в первые годы в сравнительно немногие руки, в ко­торых деньги и продолжали оставаться; помещики не только не возвращали деньги в срок, но большей частью не платили и про­центов; предписанная законом продажа просроченных залогов на деле не применялась; правильный бухгалтерский учет отсутство­вал; отчеты, представляемые Императрице, составлялись только приблизительно. В этих условиях персонал банков не удержался от злоупотреблений, которые тем не менее вскрывались, вслед­ствие чего Купеческий банк неоднократно лишался самостоя­тельности и ставился в подчинение Коммерц-коллегии. Неудов­летворительное положение дел в банках отразилось в указе Им­ператора Петра III от 26 июня 1762 г. «Учрежденные для дворян­ства и купечества ... банки имели служить для вспоможения всему обществу, но Нам известно, что следствие весьма мало со­ответствовало намерению и банковые деньги остались по большей части в одних и тех же руках, в кои розданы с самого начала, — говорилось в указе. — Сего ради повелеваем: в розданных в заем деньгах отсрочек более не делать, но все оныя надлежит собрать и ожидать Нашего дальшейшаго указа».

В результате в 1785 г. С.-Петербургский и Московский дворян­ские банки были закрыты; из купеческого банка выдача новых кре­дитов была прекращена в 1770 г., а в 1782 г. банк был закрыт.

Указом Екатерины II от 21 июня 1764 г. для поощрения внешней торговли открываются два портовых коммерческих банка (в Петер­бурге и Астрахани) с более жесткими требованиями к заемщикам. Цель открытия этих банков состояла в стремлении оказывать со­действие внешней торговле. Астраханский банк находился в пол­ном ведении местного губернатора, в обязанности которого входил выбор директора «из надежных офицеров», а также «потребного числа служителей». Однако и опыт этих банков оказался неудач­ным: первый банк в 1770 г. прекратил кредитные операции в связи с истощением денежных ресурсов, а второй после большого пожара 1767 г. превратился в благотворительное учреждение¹.

Манифестом от 20 ноября 1772 г. в ведомстве Опекунских сове­тов воспитательных домов в обеих столицах были открыты Сохран­ные и Ссудные казны¹, первые из которых принимали вклады на срок и до востребования и выдавали среднесрочные ссуды под залог имений, а вторые выдавали краткосрочные ссуды под залог золота, серебра и алмазных изделий, используя для своих операций сред­ства Сохранных казен и уплачивая им за это определенный про­цент.

Указом от 17 ноября 1775 г. во всех губернских городах учрежда­ются Приказы общественного призрения, получившие право при­ема вкладов под проценты и выдачи краткосрочных ссуд под залог недвижимости, которые вскоре, вопреки первоначальному замыс­лу, приобрели характер долгосрочных ипотечных учреждений. От Сохранных казен они отличались тем, что могли выдавать ссуды под залог недвижимости лишь той губернии, в которой они сами находились.

В 1786 г. на базе Петербургского и Московского заемных банков для дворянства учреждается Государственный заемный банк (устав Высочайше утвержден 23 декабря 1786 г.) для выдачи долгосрочных ссуд под залог определенных видов недвижимости дворянам и го­родам². Этот банк был организован для содействия дворянскому землевладению, — «дабы всякий хозяин», как сказано было в мани­фесте по поводу учреждения банка, «был в состоянии удержать свои земли, улучшить их и основать навсегда непременный доход своему дому».

Указом Павла I от 18 декабря 1797 г. учреждается Вспомогатель­ный для дворянства банк, отличительной чертой которого была выдача долгосрочных ипотечных ссуд не деньгами, а особыми бан­ковыми билетами, которые, будучи обеспечены ипотекой и допол­нительно гарантированы правительством, были обязательны к приему как частными лицами, так и казной по нарицательной сто­имости, принося определенный годовой доход. «Главный недоста­ток этого кредитного учреждения заключался в том, что банковым ' билетам был придан принудительный курс, так что, явившись как бы замаскированным выпуском ассигнаций, они не могли приоб­рести себе доверия самостоятельных, реально обеспеченных кре­дитных обязательств»¹.

В царствование Павла I в 1797 г. при Ассигнационном банке были основаны учетные (эсконтные) конторы, организационно со­стоявшие из Вексельной учетной конторы, Конторы для выдачи ссуд под товары и страховой. Операции Контор, согласно уставу должны были носить вполне коммерческий характер. Деятельность этих Контор вследствие ничтожного развития вексельного оборота и за отсутствием средств, ибо выпуски ассигнаций при усиливаю­щемся финансовом расстройстве страны не могли в достаточной степени служить экономическим целям, была ничтожна и не могла оказать достаточного влияния на торговлю и промышленность тог­дашней России².

В целях упорядочения денежного обращения и совершенство­вания системы кредитных учреждений в начале XIX в. в России впервые создаются специализированные государственные органы по регулированию кредитной деятельности: в 1810 г. — Комиссия погашения государственных долгов, а в 1817 г. (утвержденным 7 мая Мнением Госсовета) — Совет государственных кредитных установлений (далее — Совет ГКУ), которому поручалось ревизо­вать деятельность кредитных учреждений, а также составлять и рас­сматривать все законопроекты, затрагивающие кредитную сферу (в Совет ГКУ вошли министр финансов, председатель Госсовета, Го­сударственный контролер и двенадцать представителей, избирав­шихся дворянством и купечеством, по шесть от каждого сословия)³.

Манифестом Александра I от 7 мая 1817 г. (в соответствии с проектом министра финансов Гурьева) был создан Государствен­ный коммерческий банк (далее — Коммерческий банк)⁴, учреждение и деятельность которого первоначально финансировались из казны. В манифесте от 7 мая 1817 г. об открытии Государственного коммерческого банка учреждение новой кредитной организации мотивировалось следующим образом: «Желая открыть купечеству вящие способы к облегчению и расширению оборотов, признали Мы за благо, вместо существующих ныне Учетных контор, коих действие по маловажности их капиталов и разным неудобствам в образовании их замеченным, не приносить торговле ощутительной пользы, учредить Государственный коммерческий банк».

Банку было предоставлено право принимать вклады (в том числе впервые для осуществления бесплатных переводов — трансфер­тов — по своим книгам, т.е. по схеме жиробанков), выдавать ссуды под залог товаров и учитывать, взимая учетный процент, простые и переводные векселя преимущественно российских подданных, за­нимающихся торговлей, производством или банковской деятель­ностью, а также векселя российских торговых компаний. Уставом Коммерческого банка впервые в российской практике было уста­новлено, что банковский капитал и вклады не подлежат налогооб­ложению, описи или секвестру по частным или казенным искам, равно как и использованию для финансирования государственных расходов (последнее положение на протяжении более полувека ос­тавалось только декларацией). При этом, однако, государство со­храняло определенный контроль над Банком путем использования права назначения половины директоров (другая половина избира­лась петербургским купечеством) и утверждения министром фи­нансов решений Правления, связанных с активными операциями Банка. К 1852 г. Банк имел всего 12 местных отделений.

Что же касается частной и общественной инициатив в сфере кредитования, то до середины XIX в. они практически отсутство­вали.

Во второй четверти XIX в. система государственных кредитных учреждений не претерпела существенных изменений, а норматив­ные акты, которых было принято немало, не внесли ничего суще-Высочайшим покровительством из Компании акционеров капитал в 50 млн руб., который должен составиться из акций по 1000 руб. каждая» (там же. С. 273). Во-вторых, было предложено изъять все кредитные учреждения из сферы компетенции министра финансов, сосредоточив надзор за ними в независимом от финансового ведомства учреждении и придавая гласности их отчеты.

Обе эти идеи, принадлежавшие еще М.М. Сперанскому, не встретили поддерж­ки на государственном уровне, но если первая была просто отвергнута, то вторая вылилась в форму Совета государственных кредитных установлений, имевшего своей функцией контроль над всеми казенными кредитными учреждениями.

В результате этих реформ начали складываться социально-эко­номические предпосылки перерастания существующих в стране казенных кредитных учреждений в кредитно-банковскую систему.

Именно в 50-х гг. XIX в. резко возросли вклады в государствен­ные кредитные учреждения, что объяснялось, с одной стороны, крупными эмиссиями кредитных билетов в связи с Крымской вой­ной (1853—1856 гг.), а с другой — отсутствием возможностей более прибыльного помещения средств в условиях послевоенной эконо­мической депрессии.

Однако чрезмерное накопление вкладов в условиях существо­вавшей тогда кредитной системы поставило государственные кре­дитные учреждения в весьма затруднительное положение². Им при­ходилось или, рискуя ликвидностью, перемещать средства из крат­косрочных вкладов в долгосрочные ссуды, или, вообще не осу­ществляя активных операций, выплачивать вкладчикам проценты и, следовательно, терпеть убытки³. Все это свидетельствовало о на­сущной необходимости реформирования кредитных учреждений.

В результате (по инициативе министра финансов П.Ф. Брока) был издан Указ от 20 июля 1857 г., снизивший годовой процент по частным вкладам с 4 до 3, а по казенным — до 1,5 с целью «устра­нения предвидимых для банковых установлений ущербов от скоп­ления весьма значительных капиталов, которым установления сии по свойству своих оборотов не могут доставить надлежащего дви­жения, а равно с целью дать праздным капиталам направление более соответственное пользам государства»¹. Закулисная сторона дела заключалась в стремлении определенной группы иностранных и российских коммерсантов, учредивших Главное общество рос­сийских железных дорог, спровоцировать массовое изъятие вкла­дов из банков и постараться направить их на приобретение ценных бумаг Общества, что им и удалось в полной мере².

Вообще, до финансовой реформы 1860-х гг. в России не было подлинно банковского кредитования: в условиях, когда необходи­мые экономические предпосылки еще не сформировались, основ­ной целью создания подавляющего большинства дореформенных кредитных учреждений являлось, по существу, не кредитование, а скрытое финансирование российского дворянства.

В целом, в дореформенных кредитных учреждениях закрепо­щен был в пользу казны и помещиков не только труд, но и капитал. «Система Екатерининских банков, особенно в том виде, как она была усовершенствована Канкриным, только то значение и имела, что она была превосходно приспособлена к особенностям русского государственного и народного хозяйства: казенные банки были ис­кусственными органами для закрепощения капитала — для при­нуждения его служить главнейшим образом, даже почти исключи­тельно нуждам казны и помещиков. Это свое назначение они ис­полняли очень хорошо, пока под ними была прочная почва: пока крепостное право стояло незыблемо. Но раз это основание начало расшатываться — банки неминуемо должны были рухнуть»³,

В 1859 г.* были приняты решения, положившие начало новому этапу развития кредитно-банковской системы России. Согласно этим решениям: 1) были ликвидированы все существовавшие госу­дарственные кредитные учреждения; 2) прекращен прием вкладов в Заемный банк, Сохранные казны и Приказы общественного при­зрения; эти учреждения перешли в подчинение к министру финан­сов; 3) прекращен прием вкладов до востребования в Коммерчес­кий банк; 4) снижен процент по вкладам с 3 до 2; 5) создана Комис­сия для разработки проекта устройства земских банков (она просуществовала лишь до начала 1860 г.; разработанный ею проект По­ложения о земских кредитных обществах так и не был утвержден)¹.

Указом от 31 мая 1860 г. был упразднен Заемный банк, а его дела переданы в Петербургскую сохранную казну, чья деятельность, как и всех Сохранных казен и Приказов, была ограничена производст­вом расчетов со своими заемщиками и передачей получаемых от них сумм в учрежденный тем же Указом Государственный банк России (далее — Госбанк)², к которому перешли все дела Государ­ственного коммерческого банка³.

В соответствии с Уставом 1860 г. на Госбанк возлагалась выпла­та процентов и основных сумм по переданным в его ведение вкла­дам в ранее существовавшие кредитные учреждения и 5-процент­ным банковым билетам⁴ за счет средств Государственного казна­чейства, а также обмен и размен кредитных билетов.

Госбанк получил также право осуществлять следующие ком­мерческие операции: 1) учет векселей и других срочных бумаг (учетная ставка определялась правлением не реже, чем раз в две недели); 2) покупку и продажу золота и серебра; 3) получение пла­тежей за счет доверителей; 4) прием вкладов на хранение, на теку­щий счет и на «обращение из процентов»; 5) производство ссуд (кроме ипотечных) под залог драгоценных металлов, товаров и про­центных бумаг (государственных, гарантированных или облигаций земских кредитных обществ); 6) покупку и продажу процентных бумаг за счет доверителей и за свой счет (последнее — на сумму, не превышающую его собственный капитал). Вклады в Госбанк не подлежали ни описи, ни отчуждению по каким бы то ни было взыс­каниям и не могли быть использованы для покрытия государствен­ных расходов.

Госбанк находился в ведении министра финансов и под наблю­дением Совета государственных кредитных установлений. Послед­ний надзирал за соответствием действий Госбанка его уставу, рас­сматривал и утверждал его годовой отчет, а также распределял (в соответствии с предложениями министра финансов) его прибыль.

Непосредственное руководство Госбанком осуществляли Уп­равляющий банком и Правление в составе Управляющего, его то­варищей (заместителей), шести директоров и трех депутатов от Совета ГКУ, избиравшихся Советом из петербургского дворянства и купечества.

При Правлении Госбанка состоял Учетный и Ссудный комитет, рассматривавший предъявляемые к учету векселя; комитет состоял из Управляющего Госбанком (председатель комитета), его товари­щей, двух директоров и четырех представителей от петербургского купечества и Биржевого комитета.

Местные подразделения Госбанка были двух типов: конторы, учреждавшиеся по особым Высочайшим повелениям (устав контор утвержден 3 января 1862 г.), и отделения, открывавшиеся распоря­жением министра финансов (Высочайшее повеление о возможнос­ти открытия отделения Госбанка последовало 20 декабря 1863 г.). Первоначально было учреждено 7 контор, число же отделений было гораздо больше: за период с 1863 г. по 1 января 1882 г. их было открыто 47 (не считая временных).

Устав Госбанка после дополнения в 1862—1863 гг. вышеука­занными актами о конторах и отделениях до 1881 г. не претерпел существенных изменений. В какой же степени в течение этого периода были достигнуты главные цели учреждения Госбанка — оживление торгового оборота и стабилизация денежной системы? По авторитетному мнению А. Н. Гурьева, первая задача была «вы­полнена в весьма ограниченной степени», а вторая «и вовсе не была разрешена»¹. Заметим, однако, что несмотря на постановку перед Госбанком столь ответственных задач, он, не имея юриди­ческого статуса и прав центрального банка, лишь фактически вы­полнял некоторые функции «центрального кредитного учрежде­ния» России, поскольку, в наибольшей степени среди других бан­ков контролировался государством (особенно с конца XIX в., когда он получил монопольное право на осуществление эмиссии кре­дитных билетов) и потому имел возможность выступать для не­которых кредитных учреждений в роли кредитора последней ин­станции.

Одновременно с открытием Госбанка в России начался процесс создания частных кредитных учреждений (в основном в сфере дол­госрочного ипотечного кредитования сельскохозяйственных про­изводителей, испытывавшей колоссальный дефицит ресурсов после ликвидации в 1859 г. дореформенных финансовых институ­тов), дЛя которых, однако, долгое время не были разработаны схемы вхождения в банковскую систему и уставы которых в связи с этим приходилось специально рассматривать и утверждать на уровне правительства. Первыми такими учреждениями были:

1)     Санкт-Петербургское городское кредитное общество, со­зданное на основе взаимного кредитования и солидарной ответ­ственности для выдачи ссуд под залог городской недвижимости (устав был утвержден 4 июля 1861 г. и послужил образцом для всех городских кредитных обществ). Членами общества являлись владельцы заложенного в нем имущества, причем все они были связаны круговой солидарной ответственностью по всем произ­веденным ссудам пропорционально полученному каждым кредиту. Долгосрочные ссуды выдавались закладными листами, приносив­шими определенный годовой доход и обеспеченными стоимостью всех заложенных объектов собственности. Органами управления Обществом, как и во всех иных частных кредитных учреждениях, были Правление и Наблюдательный комитет, избиравшиеся Общим собранием, и Оценочная комиссия, назначавшаяся Прав­лением;

2)     Херсонский земский банк ( устав утвержден 20 мая 1864 г.), также созданный на основе принципа взаимного кредитования для
предоставления долгосрочных ссуд, но под залог поземельной соб­ственности;

3)     Общество взаимного поземельного кредита (устав утвержден1 июня 1866 г.), созданное, как и Херсонский банк, для выдачи ссуд (долгосрочных и дополнительных краткосрочных) под залог позе­мельной собственности. В 1890 г. в связи с фактическим банкрот­ством Общества управление его делами вместе с капиталами и иму­ществом было передано Дворянскому банку¹.

Почти одновременно с названными учреждениями стали возни­кать (тоже на началах взаимности) учреждения для краткосрочного кредитования:

4)  Санкт-Петербургское общество взаимного кредита (устав утвержден 9 апреля 1863 г.). К 1 января 1881 г. действовало уже
83 подобных общества (из них 15 земских);

5)     Санкт-Петербургский частный коммерческий банк (устав ут­вержден 28 июля 1864 г.). Поскольку это был первый акционерный коммерческий банк, при формировании его паевого капитала Гос­банк с целью содействия развитию такого рода кредитных учреж­дений приобрел 20% его акций на 1 млн руб. и 10-летнее право постоянного членства своего представителя в Правлении банка. Появившись впервые в 1864 г., акционерные банки быстро сдела­лись самой излюбленной формой не только коммерческого, но и земельного кредита. За одно первое десятилетие (1864—1873 гг.) был учрежден 31 акционерный коммерческий банк, а в течение трех лет (1871 — 1873 гг.) возникло 11 акционерных земельных банков; центром банковского дела в России оставался Санкт-Петербург¹; 6) Харьковский земельный банк (устав утвержден 4 мая 1871 г.), учрежденный для выдачи ссуд под залог недвижимости в несколь­ких центрально-российских и украинских губерниях. Паевой ка­питал его был сформирован путем эмиссии акций.

Кроме утверждения уставов отдельных кредитных учреждений, за первое десятилетие их существования было принято несколько общих нормативных актов, касавшихся банковской деятельности. К ним относились: Положение о городских общественных банках от 6 февраля 1862 г.², Закон от 17 мая 1871 г. «О порядке учреждения кредитных установлений земствами» и «Общие правила о порядке учреждения кредитных установлений частных и общественных», введенные Мнением Госсовета от 31 мая 1872 г. В Правилах, в част­ности, были перечислены примерные уставы с указанием обяза­тельных к ним требований, по образцу которых министру финан­сов давалось право разрешать создание кредитных учреждений.

В Правилах же впервые была достаточно четко определена структура банковской системы России, в которую включались, по­мимо государственных банков:

1. Общественные городские и земские банки.

2.Частные банки:

1) долгосрочного кредитования: 5

а) под залог недвижимости (преимущественно земли) с кру­говой порукой и акционерные (без круговой поруки);

б) под залог недвижимости в городах — городские кредитные общества;

2) краткосрочного кредитования:

а) акционерные коммерческие банки;

б) общества взаимного кредита;

в)  сельские ссудо-сберегательные товарищества взаимного кредита.

Основными началами банковской системы, закрепленными в Правилах, являлись: облегчение порядка регистрации банковских уставов; определение требований к размеру основного капитала и паевым взносам; определение специализации банков путем отде­ления краткосрочного кредитования от долгосрочного; определе­ние соотношения между основным капиталом банка и его обяза­тельствами; ограничение учета соло-векселей; распределение бан­ковской прибыли; установление требований к банковской отчет­ности¹.

Правила способствовали совершенствованию системы коммер­ческих банков, поскольку они: облегчали порядок учреждения ак­ционерных банков путем предоставления министру финансов права непосредственно утверждать уставы банков с основным ка­питалом не более 5 млн руб.; лимитировали допустимую сумму всех обязательств банка 10-кратной величиной его уставного капитала; устанавливали минимальные требования к действительно внесен­ному капиталу и к номиналу акции; запрещали превышение блан­ковым кредитом 10-процентной суммы основного и резервного капиталов.

Что же касается Закона от 17 мая 1871 г., то основным его содер­жанием было разрешение земским собраниям в губерниях и уездах создавать кредитные учреждения для долгосрочного кредитования под залог недвижимости посредством выпуска закладных листов, обеспеченных круговой ответственностью заемщиков или основ­ным капиталом банка, а также для приема вкладов и выдачи крат­косрочных ссуд под учет векселей и залог движимого имущества на началах взаимного кредита или под обеспечение уставного капита­ла (одновременное осуществление долго- и краткосрочных кредит­ных операций одним учреждением не допускалось). Типовыми для земских кредитных учреждений были признаны уставы Херсонско­го земского банка, Общества взаимного поземельного кредита (в сфере долгосрочного кредита) и уставы Харьковского земельно­го банка и Санкт-Петербургского общества взаимного кредита (в сфере краткосрочного кредитования). В том случае, если устав вновь создаваемого земством банка или иного кредитного учреж­дения ни в чем существенно не обличался от вышеназванных уста­вов, то он подлежал лишь утверждению министром финансов.