Глава III. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ § 1. Становление банковской системы России и ее нормативно-правовое регулирование в XVIII - начале XX века
Банковские учреждения и связанная с ними система банковского кредитования появились в России гораздо позднее, чем в других крупнейших европейских государствах1, что во многом объясняется отсутствием в России до середины XIX в. соответствующих социально-экономических и социально-психологических предпосылок: торговые отношения были неразвиты, отсутствовал достаточный коммерческий капитал, равно как и сам класс предпринимателей, не были налажены внутренние и внешние экономические связи, не были разработаны технические формы торгового и платежного оборота, еще не сформировалась первооснова рыночной экономики — атмосфера гарантированное™ гражданских прав и стабильного статуса собственников. Констатация отсутствия этих условий — ключ к пониманию процесса эволюции российской банковской системы на протяжении XVIII—-XIX вв.2
Вплоть до отмены крепостного права практически все кредитные учреждения в России были казенными, причем большинство из них обладало не столько банковскими, сколько ростовщическими чертами.Так, уже первая попытка правительства организовать проведение кредитных операций (в соответствии с Указом Анны Иоанновны от 28 февраля 1733 г.) вылилась в создание «не банка, а не более как казенного ломбарда»1.
Имея в виду совершенное отсутствие кредитных учреждений и огромное вследствие этого «лихоимство ростовщиков», Императрица Анна Иоанновна повелела открыть ссуды из Монетной конторы, из 8% годовых, под залог золота и серебра, в размере 3/4 стоимости по указной цене, но при этом предписывалось «алмазных и прочих вещей, также деревень и дворов под залог или выкуп не брать». Кредитные операции Монетной конторы были очень незначительны и, вероятно, вскоре были прекращены, так как кроме упомянутого указа «не встречается дальнейших следов их существования»2.
Из дореформенных правительственных инициатив в банковской сфере, по большей частью неудачных из-за неумения применить зарубежный опыт, плохой организации такого сложного вида кредитования, как ипотечное (на котором в тот период специализировалось подавляющее большинство крупных казенных кредитных учреждений), неаккуратности платежей заемщиков и злоупотреблений чиновников3, достойны упоминания следующие.
13 мая 1754 г. Правительствующим Сенатом были учреждены сословные банки двух видов:
1) государственные заемные банки для дворянства (в Москве и Санкт-Петербурге) — для краткосрочного (а с 1761 г. — и долгосрочного) ипотечного кредитования дворян, выдававшие кредиты не более 10 тыс. руб. в одни руки, из 6%, сроком на год, под залог: а) золота, серебра, изделий из алмазов и жемчуга — в размере 1/3 стоимости; б) имений, сел и деревень с людьми и со всеми угодьями, по 500 руб. на 50 душ;
2) Банк для поправления при Санкт-Петербургском порте коммерции и купечества — для предоставления местным купцам краткосрочных ссуд под залог товаров, золота и серебра, а также под свидетельства и «аттестаты» городских магистратов, представлявшие собой род поручительства, а позже и под векселя. Кредиты выдавались в размере 3/4 стоимости заложенных товаров, сроком на 1—6 месяцев.
Деятельность этих первых кредитных учреждений не оправдала ожиданий правительства. Казенные капиталы, выданные банками, были розданы в первые годы в сравнительно немногие руки, в которых деньги и продолжали оставаться; помещики не только не возвращали деньги в срок, но большей частью не платили и процентов; предписанная законом продажа просроченных залогов на деле не применялась; правильный бухгалтерский учет отсутствовал; отчеты, представляемые Императрице, составлялись только приблизительно. В этих условиях персонал банков не удержался от злоупотреблений, которые тем не менее вскрывались, вследствие чего Купеческий банк неоднократно лишался самостоятельности и ставился в подчинение Коммерц-коллегии. Неудовлетворительное положение дел в банках отразилось в указе Императора Петра III от 26 июня 1762 г. «Учрежденные для дворянства и купечества ... банки имели служить для вспоможения всему обществу, но Нам известно, что следствие весьма мало соответствовало намерению и банковые деньги остались по большей части в одних и тех же руках, в кои розданы с самого начала, — говорилось в указе. — Сего ради повелеваем: в розданных в заем деньгах отсрочек более не делать, но все оныя надлежит собрать и ожидать Нашего дальшейшаго указа».
В результате в 1785 г. С.-Петербургский и Московский дворянские банки были закрыты; из купеческого банка выдача новых кредитов была прекращена в 1770 г., а в 1782 г. банк был закрыт.
Указом Екатерины II от 21 июня 1764 г. для поощрения внешней торговли открываются два портовых коммерческих банка (в Петербурге и Астрахани) с более жесткими требованиями к заемщикам. Цель открытия этих банков состояла в стремлении оказывать содействие внешней торговле. Астраханский банк находился в полном ведении местного губернатора, в обязанности которого входил выбор директора «из надежных офицеров», а также «потребного числа служителей». Однако и опыт этих банков оказался неудачным: первый банк в 1770 г. прекратил кредитные операции в связи с истощением денежных ресурсов, а второй после большого пожара 1767 г. превратился в благотворительное учреждение1.
Манифестом от 20 ноября 1772 г. в ведомстве Опекунских советов воспитательных домов в обеих столицах были открыты Сохранные и Ссудные казны1, первые из которых принимали вклады на срок и до востребования и выдавали среднесрочные ссуды под залог имений, а вторые выдавали краткосрочные ссуды под залог золота, серебра и алмазных изделий, используя для своих операций средства Сохранных казен и уплачивая им за это определенный процент.
Указом от 17 ноября 1775 г. во всех губернских городах учреждаются Приказы общественного призрения, получившие право приема вкладов под проценты и выдачи краткосрочных ссуд под залог недвижимости, которые вскоре, вопреки первоначальному замыслу, приобрели характер долгосрочных ипотечных учреждений. От Сохранных казен они отличались тем, что могли выдавать ссуды под залог недвижимости лишь той губернии, в которой они сами находились.
В 1786 г. на базе Петербургского и Московского заемных банков для дворянства учреждается Государственный заемный банк (устав Высочайше утвержден 23 декабря 1786 г.) для выдачи долгосрочных ссуд под залог определенных видов недвижимости дворянам и городам2. Этот банк был организован для содействия дворянскому землевладению, — «дабы всякий хозяин», как сказано было в манифесте по поводу учреждения банка, «был в состоянии удержать свои земли, улучшить их и основать навсегда непременный доход своему дому».
Указом Павла I от 18 декабря 1797 г. учреждается Вспомогательный для дворянства банк, отличительной чертой которого была выдача долгосрочных ипотечных ссуд не деньгами, а особыми банковыми билетами, которые, будучи обеспечены ипотекой и дополнительно гарантированы правительством, были обязательны к приему как частными лицами, так и казной по нарицательной стоимости, принося определенный годовой доход. «Главный недостаток этого кредитного учреждения заключался в том, что банковым ' билетам был придан принудительный курс, так что, явившись как бы замаскированным выпуском ассигнаций, они не могли приобрести себе доверия самостоятельных, реально обеспеченных кредитных обязательств»1.
В царствование Павла I в 1797 г. при Ассигнационном банке были основаны учетные (эсконтные) конторы, организационно состоявшие из Вексельной учетной конторы, Конторы для выдачи ссуд под товары и страховой. Операции Контор, согласно уставу должны были носить вполне коммерческий характер. Деятельность этих Контор вследствие ничтожного развития вексельного оборота и за отсутствием средств, ибо выпуски ассигнаций при усиливающемся финансовом расстройстве страны не могли в достаточной степени служить экономическим целям, была ничтожна и не могла оказать достаточного влияния на торговлю и промышленность тогдашней России2.
В целях упорядочения денежного обращения и совершенствования системы кредитных учреждений в начале XIX в. в России впервые создаются специализированные государственные органы по регулированию кредитной деятельности: в 1810 г. — Комиссия погашения государственных долгов, а в 1817 г. (утвержденным 7 мая Мнением Госсовета) — Совет государственных кредитных установлений (далее — Совет ГКУ), которому поручалось ревизовать деятельность кредитных учреждений, а также составлять и рассматривать все законопроекты, затрагивающие кредитную сферу (в Совет ГКУ вошли министр финансов, председатель Госсовета, Государственный контролер и двенадцать представителей, избиравшихся дворянством и купечеством, по шесть от каждого сословия)3.
Манифестом Александра I от 7 мая 1817 г. (в соответствии с проектом министра финансов Гурьева) был создан Государственный коммерческий банк (далее — Коммерческий банк)4, учреждение и деятельность которого первоначально финансировались из казны. В манифесте от 7 мая 1817 г. об открытии Государственного коммерческого банка учреждение новой кредитной организации мотивировалось следующим образом: «Желая открыть купечеству вящие способы к облегчению и расширению оборотов, признали Мы за благо, вместо существующих ныне Учетных контор, коих действие по маловажности их капиталов и разным неудобствам в образовании их замеченным, не приносить торговле ощутительной пользы, учредить Государственный коммерческий банк».
Банку было предоставлено право принимать вклады (в том числе впервые для осуществления бесплатных переводов — трансфертов — по своим книгам, т.е. по схеме жиробанков), выдавать ссуды под залог товаров и учитывать, взимая учетный процент, простые и переводные векселя преимущественно российских подданных, занимающихся торговлей, производством или банковской деятельностью, а также векселя российских торговых компаний. Уставом Коммерческого банка впервые в российской практике было установлено, что банковский капитал и вклады не подлежат налогообложению, описи или секвестру по частным или казенным искам, равно как и использованию для финансирования государственных расходов (последнее положение на протяжении более полувека оставалось только декларацией). При этом, однако, государство сохраняло определенный контроль над Банком путем использования права назначения половины директоров (другая половина избиралась петербургским купечеством) и утверждения министром финансов решений Правления, связанных с активными операциями Банка. К 1852 г. Банк имел всего 12 местных отделений.
Что же касается частной и общественной инициатив в сфере кредитования, то до середины XIX в. они практически отсутствовали.
Во второй четверти XIX в. система государственных кредитных учреждений не претерпела существенных изменений, а нормативные акты, которых было принято немало, не внесли ничего суще-Высочайшим покровительством из Компании акционеров капитал в 50 млн руб., который должен составиться из акций по 1000 руб. каждая» (там же. С. 273). Во-вторых, было предложено изъять все кредитные учреждения из сферы компетенции министра финансов, сосредоточив надзор за ними в независимом от финансового ведомства учреждении и придавая гласности их отчеты.
Обе эти идеи, принадлежавшие еще М.М. Сперанскому, не встретили поддержки на государственном уровне, но если первая была просто отвергнута, то вторая вылилась в форму Совета государственных кредитных установлений, имевшего своей функцией контроль над всеми казенными кредитными учреждениями.
В результате этих реформ начали складываться социально-экономические предпосылки перерастания существующих в стране казенных кредитных учреждений в кредитно-банковскую систему.
Именно в 50-х гг. XIX в. резко возросли вклады в государственные кредитные учреждения, что объяснялось, с одной стороны, крупными эмиссиями кредитных билетов в связи с Крымской войной (1853—1856 гг.), а с другой — отсутствием возможностей более прибыльного помещения средств в условиях послевоенной экономической депрессии.
Однако чрезмерное накопление вкладов в условиях существовавшей тогда кредитной системы поставило государственные кредитные учреждения в весьма затруднительное положение2. Им приходилось или, рискуя ликвидностью, перемещать средства из краткосрочных вкладов в долгосрочные ссуды, или, вообще не осуществляя активных операций, выплачивать вкладчикам проценты и, следовательно, терпеть убытки3. Все это свидетельствовало о насущной необходимости реформирования кредитных учреждений.
В результате (по инициативе министра финансов П.Ф. Брока) был издан Указ от 20 июля 1857 г., снизивший годовой процент по частным вкладам с 4 до 3, а по казенным — до 1,5 с целью «устранения предвидимых для банковых установлений ущербов от скопления весьма значительных капиталов, которым установления сии по свойству своих оборотов не могут доставить надлежащего движения, а равно с целью дать праздным капиталам направление более соответственное пользам государства»1. Закулисная сторона дела заключалась в стремлении определенной группы иностранных и российских коммерсантов, учредивших Главное общество российских железных дорог, спровоцировать массовое изъятие вкладов из банков и постараться направить их на приобретение ценных бумаг Общества, что им и удалось в полной мере2.
Вообще, до финансовой реформы 1860-х гг. в России не было подлинно банковского кредитования: в условиях, когда необходимые экономические предпосылки еще не сформировались, основной целью создания подавляющего большинства дореформенных кредитных учреждений являлось, по существу, не кредитование, а скрытое финансирование российского дворянства.
В целом, в дореформенных кредитных учреждениях закрепощен был в пользу казны и помещиков не только труд, но и капитал. «Система Екатерининских банков, особенно в том виде, как она была усовершенствована Канкриным, только то значение и имела, что она была превосходно приспособлена к особенностям русского государственного и народного хозяйства: казенные банки были искусственными органами для закрепощения капитала — для принуждения его служить главнейшим образом, даже почти исключительно нуждам казны и помещиков. Это свое назначение они исполняли очень хорошо, пока под ними была прочная почва: пока крепостное право стояло незыблемо. Но раз это основание начало расшатываться — банки неминуемо должны были рухнуть»3,
В 1859 г.* были приняты решения, положившие начало новому этапу развития кредитно-банковской системы России. Согласно этим решениям: 1) были ликвидированы все существовавшие государственные кредитные учреждения; 2) прекращен прием вкладов в Заемный банк, Сохранные казны и Приказы общественного призрения; эти учреждения перешли в подчинение к министру финансов; 3) прекращен прием вкладов до востребования в Коммерческий банк; 4) снижен процент по вкладам с 3 до 2; 5) создана Комиссия для разработки проекта устройства земских банков (она просуществовала лишь до начала 1860 г.; разработанный ею проект Положения о земских кредитных обществах так и не был утвержден)1.
Указом от 31 мая 1860 г. был упразднен Заемный банк, а его дела переданы в Петербургскую сохранную казну, чья деятельность, как и всех Сохранных казен и Приказов, была ограничена производством расчетов со своими заемщиками и передачей получаемых от них сумм в учрежденный тем же Указом Государственный банк России (далее — Госбанк)2, к которому перешли все дела Государственного коммерческого банка3.
В соответствии с Уставом 1860 г. на Госбанк возлагалась выплата процентов и основных сумм по переданным в его ведение вкладам в ранее существовавшие кредитные учреждения и 5-процентным банковым билетам4 за счет средств Государственного казначейства, а также обмен и размен кредитных билетов.
Госбанк получил также право осуществлять следующие коммерческие операции: 1) учет векселей и других срочных бумаг (учетная ставка определялась правлением не реже, чем раз в две недели); 2) покупку и продажу золота и серебра; 3) получение платежей за счет доверителей; 4) прием вкладов на хранение, на текущий счет и на «обращение из процентов»; 5) производство ссуд (кроме ипотечных) под залог драгоценных металлов, товаров и процентных бумаг (государственных, гарантированных или облигаций земских кредитных обществ); 6) покупку и продажу процентных бумаг за счет доверителей и за свой счет (последнее — на сумму, не превышающую его собственный капитал). Вклады в Госбанк не подлежали ни описи, ни отчуждению по каким бы то ни было взысканиям и не могли быть использованы для покрытия государственных расходов.
Госбанк находился в ведении министра финансов и под наблюдением Совета государственных кредитных установлений. Последний надзирал за соответствием действий Госбанка его уставу, рассматривал и утверждал его годовой отчет, а также распределял (в соответствии с предложениями министра финансов) его прибыль.
Непосредственное руководство Госбанком осуществляли Управляющий банком и Правление в составе Управляющего, его товарищей (заместителей), шести директоров и трех депутатов от Совета ГКУ, избиравшихся Советом из петербургского дворянства и купечества.
При Правлении Госбанка состоял Учетный и Ссудный комитет, рассматривавший предъявляемые к учету векселя; комитет состоял из Управляющего Госбанком (председатель комитета), его товарищей, двух директоров и четырех представителей от петербургского купечества и Биржевого комитета.
Местные подразделения Госбанка были двух типов: конторы, учреждавшиеся по особым Высочайшим повелениям (устав контор утвержден 3 января 1862 г.), и отделения, открывавшиеся распоряжением министра финансов (Высочайшее повеление о возможности открытия отделения Госбанка последовало 20 декабря 1863 г.). Первоначально было учреждено 7 контор, число же отделений было гораздо больше: за период с 1863 г. по 1 января 1882 г. их было открыто 47 (не считая временных).
Устав Госбанка после дополнения в 1862—1863 гг. вышеуказанными актами о конторах и отделениях до 1881 г. не претерпел существенных изменений. В какой же степени в течение этого периода были достигнуты главные цели учреждения Госбанка — оживление торгового оборота и стабилизация денежной системы? По авторитетному мнению А. Н. Гурьева, первая задача была «выполнена в весьма ограниченной степени», а вторая «и вовсе не была разрешена»1. Заметим, однако, что несмотря на постановку перед Госбанком столь ответственных задач, он, не имея юридического статуса и прав центрального банка, лишь фактически выполнял некоторые функции «центрального кредитного учреждения» России, поскольку, в наибольшей степени среди других банков контролировался государством (особенно с конца XIX в., когда он получил монопольное право на осуществление эмиссии кредитных билетов) и потому имел возможность выступать для некоторых кредитных учреждений в роли кредитора последней инстанции.
Одновременно с открытием Госбанка в России начался процесс создания частных кредитных учреждений (в основном в сфере долгосрочного ипотечного кредитования сельскохозяйственных производителей, испытывавшей колоссальный дефицит ресурсов после ликвидации в 1859 г. дореформенных финансовых институтов), дЛя которых, однако, долгое время не были разработаны схемы вхождения в банковскую систему и уставы которых в связи с этим приходилось специально рассматривать и утверждать на уровне правительства. Первыми такими учреждениями были:
1) Санкт-Петербургское городское кредитное общество, созданное на основе взаимного кредитования и солидарной ответственности для выдачи ссуд под залог городской недвижимости (устав был утвержден 4 июля 1861 г. и послужил образцом для всех городских кредитных обществ). Членами общества являлись владельцы заложенного в нем имущества, причем все они были связаны круговой солидарной ответственностью по всем произведенным ссудам пропорционально полученному каждым кредиту. Долгосрочные ссуды выдавались закладными листами, приносившими определенный годовой доход и обеспеченными стоимостью всех заложенных объектов собственности. Органами управления Обществом, как и во всех иных частных кредитных учреждениях, были Правление и Наблюдательный комитет, избиравшиеся Общим собранием, и Оценочная комиссия, назначавшаяся Правлением;
2) Херсонский земский банк ( устав утвержден 20 мая 1864 г.), также созданный на основе принципа взаимного кредитования для
предоставления долгосрочных ссуд, но под залог поземельной собственности;
3) Общество взаимного поземельного кредита (устав утвержден1 июня 1866 г.), созданное, как и Херсонский банк, для выдачи ссуд (долгосрочных и дополнительных краткосрочных) под залог поземельной собственности. В 1890 г. в связи с фактическим банкротством Общества управление его делами вместе с капиталами и имуществом было передано Дворянскому банку1.
Почти одновременно с названными учреждениями стали возникать (тоже на началах взаимности) учреждения для краткосрочного кредитования:
4) Санкт-Петербургское общество взаимного кредита (устав утвержден 9 апреля 1863 г.). К 1 января 1881 г. действовало уже
83 подобных общества (из них 15 земских);
5) Санкт-Петербургский частный коммерческий банк (устав утвержден 28 июля 1864 г.). Поскольку это был первый акционерный коммерческий банк, при формировании его паевого капитала Госбанк с целью содействия развитию такого рода кредитных учреждений приобрел 20% его акций на 1 млн руб. и 10-летнее право постоянного членства своего представителя в Правлении банка. Появившись впервые в 1864 г., акционерные банки быстро сделались самой излюбленной формой не только коммерческого, но и земельного кредита. За одно первое десятилетие (1864—1873 гг.) был учрежден 31 акционерный коммерческий банк, а в течение трех лет (1871 — 1873 гг.) возникло 11 акционерных земельных банков; центром банковского дела в России оставался Санкт-Петербург1; 6) Харьковский земельный банк (устав утвержден 4 мая 1871 г.), учрежденный для выдачи ссуд под залог недвижимости в нескольких центрально-российских и украинских губерниях. Паевой капитал его был сформирован путем эмиссии акций.
Кроме утверждения уставов отдельных кредитных учреждений, за первое десятилетие их существования было принято несколько общих нормативных актов, касавшихся банковской деятельности. К ним относились: Положение о городских общественных банках от 6 февраля 1862 г.2, Закон от 17 мая 1871 г. «О порядке учреждения кредитных установлений земствами» и «Общие правила о порядке учреждения кредитных установлений частных и общественных», введенные Мнением Госсовета от 31 мая 1872 г. В Правилах, в частности, были перечислены примерные уставы с указанием обязательных к ним требований, по образцу которых министру финансов давалось право разрешать создание кредитных учреждений.
В Правилах же впервые была достаточно четко определена структура банковской системы России, в которую включались, помимо государственных банков:
1. Общественные городские и земские банки.
2.Частные банки:
1) долгосрочного кредитования: 5
а) под залог недвижимости (преимущественно земли) с круговой порукой и акционерные (без круговой поруки);
б) под залог недвижимости в городах — городские кредитные общества;
2) краткосрочного кредитования:
а) акционерные коммерческие банки;
б) общества взаимного кредита;
в) сельские ссудо-сберегательные товарищества взаимного кредита.
Основными началами банковской системы, закрепленными в Правилах, являлись: облегчение порядка регистрации банковских уставов; определение требований к размеру основного капитала и паевым взносам; определение специализации банков путем отделения краткосрочного кредитования от долгосрочного; определение соотношения между основным капиталом банка и его обязательствами; ограничение учета соло-векселей; распределение банковской прибыли; установление требований к банковской отчетности1.
Правила способствовали совершенствованию системы коммерческих банков, поскольку они: облегчали порядок учреждения акционерных банков путем предоставления министру финансов права непосредственно утверждать уставы банков с основным капиталом не более 5 млн руб.; лимитировали допустимую сумму всех обязательств банка 10-кратной величиной его уставного капитала; устанавливали минимальные требования к действительно внесенному капиталу и к номиналу акции; запрещали превышение бланковым кредитом 10-процентной суммы основного и резервного капиталов.
Что же касается Закона от 17 мая 1871 г., то основным его содержанием было разрешение земским собраниям в губерниях и уездах создавать кредитные учреждения для долгосрочного кредитования под залог недвижимости посредством выпуска закладных листов, обеспеченных круговой ответственностью заемщиков или основным капиталом банка, а также для приема вкладов и выдачи краткосрочных ссуд под учет векселей и залог движимого имущества на началах взаимного кредита или под обеспечение уставного капитала (одновременное осуществление долго- и краткосрочных кредитных операций одним учреждением не допускалось). Типовыми для земских кредитных учреждений были признаны уставы Херсонского земского банка, Общества взаимного поземельного кредита (в сфере долгосрочного кредита) и уставы Харьковского земельного банка и Санкт-Петербургского общества взаимного кредита (в сфере краткосрочного кредитования). В том случае, если устав вновь создаваемого земством банка или иного кредитного учреждения ни в чем существенно не обличался от вышеназванных уставов, то он подлежал лишь утверждению министром финансов.