Схематично функціональне призначення Національного бан­ку як головної банківської інституції має такий вигляд.

Основні функції Центрального банку (традиційний підхід)

1)       Емісія грошей(банківські банкноти та монети)

2)       Грошово-кредитна установа (орган держави)

3)       Останній кредитор у критичній ситуації

Центральний банк (інституційний підхід)

1)      Біржовий орган (управління резервами та зовнішнім боргом)

2)      Банкір держави

3)      Радник уряду з питань державного боргу та фінансування бюджету

Як видно з наведених схем (схеми 2, 3), функціональна ха­рактеристика є важливою складовою правового статусу Цент­рального банку як будь-якого суб'єкта права і включає в себе на­бір елементів, що є системною сукупністю. Відповідно до теорії права правовий статус включає також передбачену нормами пра­ва спеціальну правоздатність суб'єкта права у питаннях відання, а також його повноваження, що, враховуючи публічні функції Національного банку, якраз і становлять його компетенцію.

Як суб'єкт права Національний банк, реалізуючи свою спеці­альну правоздатність, для здійснення покладених на нього обо­в'язків вступає в різні правовідносини. Тут він є вже не просто суб'єктом права, а й суб'єктом конкретних правовідносин. Ці правовідносини виникають, змінюються і припиняються залеж­но від конкретних юридичних фактів. Відповідно змінюється і загальний обсяг прав і обов'язків, але постійним залишається правовий статус центрального банку.

Правовий статус Національного банку відповідно до Закону України «Про Національний банк України» має комплексний ха­рактер, що притаманно статусу органів держави. Він складається з конституційної правосуб'єктності та галузевих статусів (адміні­стративно-правовий, цивільно-правовий). Насамперед статус центрального банку закріплюється ст. 99, 100 Конституції Украї­ни, які визначили його місце серед інших органів держави, по­клавши на нього основну функцію—забезпечення стабільності грошової одиниці. Крім того, спеціальну юрисдикцію централь­ного банку врегульовано Законом України «Про банки і бан­ківську діяльність», Декретом Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» та інши­ми законодавчими актами.

Оскільки Національний банк є юридичною особою (п. 1 ст. 1 Закону «Про Національний банк України»), він виступає як су­б'єкт цивільно-правових відносин. Водночас для виконання публічних функцій він наділений владними розпорядчими повноваженнями, що не властиво цивільному праву. Це відображено у визначенні центрального банку як особливого центрального органу державного управління (частина перша ст. 2 Закону).

Це свідчить про те, що правовідносини між Національним бан­ком і комерційними банками в більшості випадків будуються на принципах влади і підпорядкування, що обумовлено його компе­тенцією здійснювати банківське регулювання та банківський на­гляд (частина друга ст. 55 та ст. 61 Закону). У цих правовідноси­нах немає рівності сторін. Банк видає та відкликає ліцензії на здійснення банківських операцій, здійснює свої наглядові функції. Правовою основою діяльності Національного банку є як приват­не, так і публічне право. Це обумовлює і природу нормативно-пра­вових актів, що видаються центральним банком на основі делего­ваного державною права, оскільки такою є суть «банку банків».

Звернемо увагу на визначене у Законі юридичне поняття На­ціонального банку України як особливого центрального органу державного управління, що одразу виключає його з системи ор­ганів державної виконавчої влади. Правова характеристика орга­ну управління виступає універсальною категорією для виділення спеціальної правосуб'єктності Національного банку в банківсь­кій системі.

Адміністративне право визначає компетенцію як сукупність прав і обов'язків, які належать до владно-організаційної діяль­ності органів державного управління. Але адміністративно-пра­вовий підхід не можна застосувати до характеристики централь­ного банку, правовий статус якого має подвійну природу. Банк об'єднує у своїй діяльності організаційні управлінські елементи з елементами майновими. Слід підкреслити, що до компетенції центрального банку відносять права та обов'язки не тільки уп­равлінського характеру, а й ті, що пов'язані зі здійсненням гос­подарської діяльності. Тобто поняття «орган державного управ­ління» стосовно банку в господарській сфері включає одні озна­ки, а у сфері адміністративно-правових відносин — інші.

За основу законодавчого визначення елементів статусу Націо­нального банку було взято практику його фактичного впливу на економічне життя України. У Концепції адміністративної рефор­ми в Україні, яка розроблена Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи, теоретично пропонувалась інша модель центрального банку з визначенням його як допо­міжного уряду центрального органу виконавчої влади із спеціаль­ним статусом*. Однак вищий законодавчий орган не сприйняв такого підходу і не погодився віднести Національний банк за юридичними ознаками до органів виконавчої влади. Національ­ний банк не може входити до системи органів, яку очолює Кабі­нет Міністрів України, і, таким чином, підпорядковуватись йому. Згідно зі ст. 51 Закону «Про Національний банк України» Націо­нальний банк підзвітний Президентові України та Верховній Раді України в межах їх конституційних повноважень.

Потрібно зазначити, що призначення згідно зі ст. 85 Консти­туції Голови Національного банку України Верховною Радою за поданням Президента України підкреслює особливий статус На­ціонального банку, оскільки Конституція регламентує зазначе­ний порядок зайняття посади лише для Прем'єр-міністра, керів­ників судової влади, Генерального прокурора України та голови центрального банку. Схиляючись до думки, що голова банку поєднує риси політичного діяча та професійного фінансиста-банкіра, найбільш переконливою може бути позиція, зокрема, В. Ющенка, який аргументує залежність голови банку виключно від вимог закону [10]. Це дає змогу, за визначенням народного де­путата України П. Порошенка та професора А. Селіванова, На­ціональному банку, хоча і бути безпосередньо юридичною осо­бою публічного права, але голові банку залишатися незалежним від будь-якого впливу з боку органів державної влади [9].

Згідно зі ст. 19 закону Голова Національного банку керує ді­яльністю банку, діє від імені банку і представляє його інтереси без доручення у відносинах з органами державної влади і управ­ління, з банками, фінансовими та кредитними установами, між­народними організаціями, іншими установами і організаціями. Він також головує на засіданнях Правління Національного бан­ку, підписує протоколи, постанови Правління Національного банку, накази та розпорядження, а також угоди, які укладають­ся Національним банком, особисто призначає і звільняє дирек­торів департаментів, але тільки за погодженням з Радою Націо­нального банку, призначає одного першого та двох своїх заступ­ників та звільняє їх після закінчення терміну повноважень. Спеціальний статус Голови Національного банку України обумовлює його політичну відповідальність перед Верховною Радою України та Президентом України за всю діяльність банку.

Отже, правовий статус вищої посадової особи в системі бан­ків дозволяє Голові Національного банку виступати об'єднуючою основою управління центральним банком держави і забезпечува­ти послідовність формування та реалізації грошово-кредитної політики. Для цього, на нашу думку, голова банку має обиратися згідно зі ст. 12 зазначеного Закону «ехз о#ісіо» головою Ради Націо­нального банку, що усуватиме серйозні суперечності між Радою та Правлінням Національного банку.

Реалізація саме такої моделі поєднання функцій та повнова­жень Головою Національного банку зі статусом Голови Ради Національного банку дасть змогу залишити дію частини третьої ст. 19 Закону як виняток у відносинах Ради Національного бан­ку з Національним банком, у питаннях віднесених до її відання.

Особливість правового статусу Національного банку України пов'язана з існуванням згідно зі ст. 8—13 Закону України «Про Національний банк України» вищого органу управління Національ­ним банком — Ради Національного банку. Цей орган належить до конституційних органів у системі Національного банку. Закон визначає збалансований між суб'єктами Ради порядок формуван­ня (Верховною Радою України і Президентом України) 14 осіб персонального складу Ради Національного банку. Але Закон доз­воляє звільняти їх не раніше ніж через один рік з дня призна­чення при визначеному терміні їх повноважень сім років, крім Голови Національного банку, який призначається на строк здій­снення його повноважень — п'ять років.

Ідея створення такого органу, як Рада Національного бан­ку—не нова. У Німеччині існує аналогічна за функціями Рада центральних банків, у Японії — комітет визначення політики (монетарної), в Австрії — Рада директорів, у США — Рада керу­ючих. Є подібні органи в центральних банках і інших країн. Від­різняються вони між собою складом та порядком формування, обсягом функцій та повноважень, проте характерними для усіх є принципи функціонування, згідно із якими зазначені утворення визначають лише основні, глобальні питання діяльності цент­ральних банків, не втручаючись у їхню оперативну діяльність.

До повноважень Ради Національного банку ст. 9 Закону відно­сить розроблення Основних засад грошово-кредитної політики України відповідно до загальнодержавної програми економічно­го та соціального розвитку. Основні засади вносяться до 15 ве­ресня для інформування на розгляд Верховної Ради України і на­далі стають об'єктом контролю за їх виконанням з боку Ради На­ціонального банку. До її важливих повноважень Закон відносить аналітичну діяльність щодо впливу грошово-кредитної політики на стан соціально-економічного розвитку України, внесення пропозицій Правлінню Національного банку, затвердження ко­шторису доходів та витрат Національного банку. Здатність виконувати функції вищого органу управління Національного банку обумовлена повноваженнями Ради застосовувати відкладальне вето щодо окремих рішень Правління Національного банку, пра­вом затвердження рішень Правління про участь у міжнародних фінансових організаціях, правом брати участь у засіданнях Прав­ління з правом дорадчого голосу тощо. Проведення засідань Ра­ди Національного банку не рідше одного разу на квартал, поря­док прийняття рішень та контроль за їх виконанням визначаєть­ся регламентом, який затверджується Радою.

Таким чином, можна зробити висновок, що Рада Національ­ного банку — це орган з особливими функціями та повноваженнями, що охоплюють весь цикл стратегічно-наглядової функції держави — від розроблення Основних засад грошово-кредитної політики до контролю за проведенням цієї політики центральним банком дер­жави в діяльності органів державної виконавчої влади та місце­вого самоврядування та всієї банківської системи в Україні.

Водночас юридичну сутність Ради Національного банку Украї­ни не можна зводити до її головних завдань — розроблення Ос­новних засад грошово-кредитної політики та здійснення контро­лю за її проведенням. Законом «Про Національний банк України» на неї покладаються також певні управлінські функції, оскільки Закон визнає Раду вищим органом управління і це знаходить про­яв у погодженні призначення та звільнення членів Правління На­ціонального банку, затвердженні бухгалтерського балансу банку, встановленні форми оплати праці його працівників, затвердженні кошторису доходів і витрат банку тощо.

Отже, правовий статус дає цілісне уявлення про те, що Рада Національного банку України є особливим політико-фінансовим органом змішаної правової природи, який можна вважати аналі­тичним центром всієї фінансово-економічної системи держави.

Іншим керівним органом Національного банку є його Правління. До його повноважень Законом віднесено забезпечення реалізації грошово-кредитної політики через відповідні монетарні важелі, управління діяльністю центрального банку, організація виконан­ня інших його функцій. Правління очолює Голова Національно­го банку України, який разом з Радою Національного банку виз­начає кількість та персональний склад Правління, з наступним затвердженням його Радою Національного банку.

Принциповим положенням, яке досить конкретно висвітлює правовий статус Правління Національного банку, є здатність ви­конувати адміністративні функції в повному обсязі і приймати рішення щодо економічних заходів та монетарних методів, необ­хідних для реалізації Основних засад грошово-кредитної політи­ки відповідно до рекомендацій Ради з цих питань та необхідності забезпечення стабільності і купівельної спроможності національ­ної валюти.

У ст. 15 Закону «Про Національний банк України» до повно­важень Правління віднесено також прийняття рішень про емісію валюти України та вилучення з обігу банкнот і монет, про зміну відсоткових ставок Національного банку, про встановлення еко­номічних нормативів для банків та фінансово-кредитних установ, про розмір та порядок формування обов'язкових резервів для банків та фінансово-кредитних установ, про встановлення лімітів операцій на відкритому ринку, які здійснює центральний банк, про перелік цінних паперів та інших цінностей, придатних для забезпечення кредитів Національного банку, про умови допуску іноземного капіталу до банківської системи України та інше.

Правління здійснює виконавчо-розпорядчу діяльність як са­мостійний суб'єкт: управління від імені Національного банку України, надаючи повноваження визначати організаційні засади структури Національного банку України, затверджувати поло­ження про його структурні підрозділи та установи, статути його організацій та підприємств, порядок призначати керівників під­розділів, підприємств, установ та організацій, затверджувати штатний розклад, встановлювати порядок надання ліцензій на ведення банківських операцій, видавати нормативні акти Націо­нального банку, затверджувати регламент роботи Правління та виконувати інші функції, що випливають з основної мети діяль­ності центрального банку. Законодавець врегулював у частині першій ст. 15 Закону таку важливу особливість правового стату­су Правління Національного банку України, як право купувати та продавати майно для забезпечення діяльності Національного банку. Отже, дискусія, яка протягом тривалого часу точилась на­вколо цього питання, вирішена на користь Національного бан­ку, який правомочний володіти майновими правами без втручан­ня при їх реалізації органів державної виконавчої влади.

Важливим є те, що річний звіт та проект кошторису витрат на наступний рік Правління зобов'язано подавати на розгляд Ра­ди Національного банку України. Таким чином, управлінська та господарська діяльність Правління перебуває під контролем Ра­ди Національного банку, що виключає саму можливість, зокре­ма, появи розпорядчих актів, наприклад, листів, телеграм, які не належать до актів управління, оскільки порядок видання норма­тивних актів Національного банку суворо регламентований. За­кон припинив довгорічну практику адміністративного втручання керівників Національного банку у діяльність комерційних банків.

Таким чином, встановлена у Законі «Про Національний банк України» структура керівних органів центрального банку та виз­начення їх правосуб'єктності узгоджується із Конституцією Украї­ни і відповідає інтересам як забезпечення незалежності банку що­до проведення грошово-кредитної політики, так і завданням за­безпечення контролю за її здійсненням у фінансово-економічній та банківській сферах.

Організаційно-правову та функціональну діяльність Національного     банку України забезпечує поряд з іншими юридично самостійними організаціями, підприємствами та установами, територіальними управліннями (філіями), які не мають статусу юридичної особи, розгалужена структура апарату. Структура На­ціонального банку України будується за принципом централізації з вертикальним підпорядкуванням. Законодавець надав право На­ціональному банку самостійно вирішувати питання організації, створення, ліквідації та реорганізації структурних підрозділів та установ системи банку, затверджувати положення, які визначають завдання та функції філій (територіальних управлінь), які діють від імені банку та в межах отриманих від нього повноважень.

Правовий статус філій (територіальних управлінь) Національно­го банку України з позицій адміністративного права більше схожий на той, що притаманний органам представництва, встановлений законодавством для органів управління. Територіальні управління створені у всіх областях та в Автономній Республіці Крим — Кримське республіканське управління, у м. Києві та Київській об­ласті, у м. Севастополі. Вони виконують комплекс функцій від імені центрального банку, але не уповноважені приймати рішен­ня, які мають нормативний характер, а також видавати гарантії та поручительства, вексельні та інші зобов'язання без дозволу Прав­ління Національного банку. Згідно з існуючим положенням ство­рення територіального управління та його реорганізація здійсню­ються за рішенням Правління Національного банку України.

Банк забезпечує територіальне управління рухомим та нерухо­мим майном, вартість якого відображається в балансі управління, який є складовою частиною балансу центрального банку. Тери­торіальне управління має печатку зі своїм найменуванням і зоб­раженням Державного герба України та інші печатки, штампи, не­обхідні для діяльності управління згідно з чинним законодавством.

Територіальне управління Національного банку України очолює начальник, який призначається на посаду і звільняєть­ся з неї постановою Правління Національного банку України. Начальник цього управління діє на підставі положення та дові­реності. Він видає накази, розпорядження, затверджує згідно з Типовою структурою та затвердженим Правлінням кошторисом структуру та штатний розклад, положення про структурні під­розділи управління, посадові обов'язки працівників та інші до­кументи згідно з нормативними актами Національного банку.

Національний банк покладає на територіальні управління за­вдання, які дають змогу йому проводити грошово-кредитну по­літику на місцях, спрямовану на підтримку стабільності націо­нальної валюти, зміцнення засад функціонування банківської системи та ефективного управління грошово-кредитним ринком відповідно до Основних напрямів грошово-кредитної політики, здійснення контролю за розвитком валютного ринку, ринку цін­них паперів та аналіз грошово-кредитних відносин у регіоні. Те­риторіальні управління мають проводити розрахунки між комер­ційними банками через систему електронних платежів Націо­нального банку, займатися емісійно-касовою роботою, а також здійснювати контроль за дотриманням комерційними банками банківського законодавства, економічних нормативів і його нор­мативних актів. Загальна структура територіальних управлінь бу­ла затверджена постановою  Правління  Національного  банку України «Про удосконалення структури і чисельності регіональ­них управлінь Національного банку України» за № 262 від 2 лип­ня 1998 р. Відносини територіальних управлінь з управліннями Державного казначейства, комерційними банками, підприємст­вами і організаціями будуються на підставі договорів, що укла­даються від імені Національного банку, який несе відповідаль­ність за цими договорами.

Особливу роль у реалізації завдань, які покладені на Націо­нальний банк Конституцією та законами України, відіграють де­партаменти, що становлять центральний апарат Національного банку України. У департаментах зосереджено основний профе­сійний персонал, який забезпечує функціонування банківської системи в Україні, поділяючись на службовців та обслуговуючий персонал.

До системи Національного банку України входять в обов'яз­ковому порядку згідно з частиною другою ст. 22 Закону «Про На­ціональний банк України» центральний апарат, філії (територі­альні управління), розрахункові палати, Банкнотно-монетний двір, фабрика банкнотного паперу, Державна скарбниця України, Центральне сховище, спеціалізовані підприємства, банківські на­вчальні заклади, зокрема, Банківська академія по перепідготовці банківських працівників та інші структурні одиниці і підрозділи, необхідні для забезпечення діяльності Національного банку.

Таким чином, організаційна структура Національного банку являє собою складний організм, що забезпечує ефективне вико­нання покладених на нього завдань. Центральний апарат відпо­відно до ст. 10 зазначеного Закону забезпечує організаційно-тех­нічне обслуговування Ради Національного банку та Правління, але Закон забороняє втручатися в його оперативну діяльність, а також впливати на кадровий персонал Національного банку.

Про місце і роль центральних банків, особливості їх побудо­ви в кожній країні можна скласти уявлення з порівняння їх ор­ганізаційних структур. Для прикладу наведемо структури Націо­нального банку України та Банку Португалії (схеми 4, 5).

Розглянувши місце та роль Національного банку України як центру дворівневої банківської системи з врахуванням особли­востей побудови його організаційної структури, більш зрозумі­лим буде з'ясування покладених на банк функцій та повнова­жень. Для цього спочатку зупинимося на функціях, оскільки во­ни відбивають цільове утворення банку держави, який потрібен усьому суспільству. Функції центрального банку поділяються згід­но з Законом України «Про Національний банк України» на: а) основну (ст. 6) та б) інші функції (ст. 7). Основна функція від­биває конституційне призначення Національного банку, який зобов'язаний забезпечити стабільність грошової одиниці Украї­ни. Досягнення цієї мети передбачає сприяння стабільності всієї банківської системи, а також обумовлює відповідно до правово­го статусу Національного банку дотримання цінової стабільності у державі.

«Але є ще дві важливі функції сучасного центрального бан­ку, які тісно пов'язані з грошово-кредитною політикою і склада­ють єдине ціле, — стверджує Е. Джералд Корріган — президент Федерального резервного банку Нью-Йорка. — Це широкий на­гляд за фінансовою системою та за окремими аспектами діяль­ності платіжних систем» [5, 5]. По суті, така думка відповідає не­обхідному статусу Національного банку, який функціонально по­винен представляти державу у фінансово-кредитній сфері.

Голова Національного банку України (5 років)

Правління Національного

банку України

(5 років)

Голова Ради (З роки)

Верховна Рада України (призначає 7 членів)

Департаменти та самостійні —| управління Національного банку (15 одиниць)

Рада Національного

банку України

(7 років)

Президент України (призначає 7 членів)

Банківські навчальні заклади

Центральний апарат

Розрахункові палати

Банківський нагляд (служба внутрішнього аудиту)

Філії (територіальні управління) (25 одиниць)

Державна скарбниця України

Банкнотно-монетний двір

Фабрика банкнотного паперу

Національний депозитарій

Схема 4. Структура Національного банку України

Що стосується центрального банку України, то інші його функції закріплені у Законі «Про Національний банк України» та в інших нормах банківського законодавства України. Зокре­ма, це такі функції (за названим Законом):

—  визначення та проведення грошово-кредитної політики, узго­дженої з її Основними засадами;

—  регулятивна функція (встановлення правил проведення бан­ківських операцій, бухгалтерського обліку, визначення систе­ми порядку і форм платежів, проведення банківського та ва­лютного регулювання та інше);

• монопольне здійснення емісії грошей та організація їх обігу;
• реєстраційно-наглядова функція;
• зовнішньоекономічна функція;
• методологічна та методична функція у сферах банківської ста­тистичної інформації та статистики платіжного балансу, роз­витку сучасних банківських технологій тощо;
• банківське обслуговування;
• функція кредитора останньої інстанції для комерційних бан­ків, яка забезпечує отримання рефінансування у разі вичер­пання інших можливостей рефінансування;
• накопичення та зберігання золотовалютних резервів та валют­них цінностей;
• сприяння кадровому забезпеченню банківської системи.

До інших функцій Національного банку можна віднести, на­приклад, здійснення емісії приватизаційних паперів (ст. 8 Зако­ну «Про банки і банківську діяльність»).

Крім того, функції Національного банку можуть поділятись на внутрішні та зовнішні, що здійснюються як у межах України, так і поза ними у разі представлення інтересів держави та Національ­ного банку у відносинах з центральними банками інших країн, міжнародними банками та іншими фінансово-кредитними орга­нізаціями, де міждержавне співробітництво передбачено на рівні центральних банків. Слід підкреслити, що Закон обмежує функції Національного банку, оскільки він не може конкурувати з комер­ційними банками, які є його клієнтами («банк банків»).