§ 3. Система і повноваження органів управління у галузі використання та охорони земель

Органи управління у галузі використання та охорони зе­мель мають розгалужену систему, яка діє в межах повнова­жень, визначених земельним та іншими галузями законо­давства України. Зазначена система функціонує як єдиний взаємопов'язаний механізм.

Традиційно систему органів управління у галузі викорис­тання та охорони земель поділяють на два види: органи за­гальної компетенції та органи спеціальної компетенції. Особ­ливістю управління в галузі використання та охорони земель органами загальної компетенції є те, що вони здійснюють зазначену діяльність разом з вирішенням інших завдань, віднесених до їх компетенції, — розвиток економіки, соціаль­ної сфери (охорона здоров'я, освіта, культура), національної безпеки та оборони тощо. На відміну від цього, для органів спеціальної компетенції управління у галузі використання та охорони земель є головним або одним з головних напрямів їх діяльності.

До системи органів загальної компетенції, які здійснюють управління у галузі використання та охорони земель, нале­жать: Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Рес­публіки Крим, Кабінет МіністрівУкраїни, Рада міністрів Ав­тономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядуван­ня, місцеві органи виконавчої влади.

Систему органів управління спеціальної компетенції у зазначеній сфері становлять: Міністерство екології та при­родних ресурсів України, Державний комітет України по зе­мельних ресурсах.

Відповідно до ст. 75 Конституції України основними повноваженнями Верховної Ради України у галузі управ­ління використанням та охороною земель є: прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин; визна-

чення засад державної політики у галузі використання та охорони земель; затвердження загальнодержавних прог­рам щодо використання та охорони земель; встановлення і зміна меж районів і міст; погодження питань, пов'язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель; вирішен­ня інших питань у галузі земельних відносин згідно з Кон­ституцією України.

Земельний кодекс України відносить до повноважень Вер­ховної Ради Автономної Республіки Крим у галузі викорис­тання та охорони земель на території республіки низку нап­рямів діяльності, пов'язаних з реалізацією загальнодержав­ної політики у сфері земельних відносин і захисту земельних прав громадян, юридичних – осіб,територіальних громад і держави в цілому. Серед них: розпорядження землями, що перебувають у спільній власності територіальних громад; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що прово­дяться органами виконавчої влади; координація здійснення контролю за використанням та охороною земель тощо.

Повноваження Кабінету Міністрів України у галузі зе­мельних відносин визначені ЗК України (ст. 13 та ін.). Зок­рема, відповідно до п. 2 ст. 84 ЗК України він здійснює пов­новаження власника щодо земель державної власності згід­но з законом у межах і порядку, визначених Кодексом; за погодженням з Верховною Радою України має повноважен­ня на продаж земельних ділянок, що перебувають у влас­ності держави, іноземним державам та іноземним юридич­ним особам (п. 1 ст. 129 ЗК); уповноважений надавати у постійне користування земельні ділянки із земель держав­ної власності юридичним особам у випадках, визначених статтями 149 та 150 ЗК України (п. 7 ст. 122); має право приймати рішення щодо вилучення земельних ділянок дер­жавної власності, які перебувають у постійному користу­ванні, для суспільних та інших потреб (п. 2 та 9 ст. 149); ви­значає порядок встановлення та зміни цільового призна­чення земель (ч. З ст. 20 ЗК); надає дозвіл на проведення розвідувальних робіт на землях заповідників, національних природних парків, дендрологічних та ботанічних садів, археологічних пам'яток (п. З ст. 97 ЗК); затверджує методи­ку грошової та експертної оцінки землі (п. 8 ст. 128 ЗК); здійснює інші повноваження.

Рада Міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до п. 2 ст. 38 Конституції АР Крим здійснює виконавчі функції і повноваження, віднесені до самостійного відан­ня АР Крим, зокрема з питань землеустрою, зрошуваного землеробства, архітектури та містобудування та ін. її пов­новаження як органу управління у сфері земельних відно­син визначені в ст. 16 ЗК України. Серед них слід виділи­ти такі: розпорядження землями державної власності у межах, визначених ЗК України; участь у розробці та за­безпеченні виконання загальнодержавних і республікан­ських програм з питань використання та охорони земель; координація здійснення землеустрою і державного кон­тролю за використанням та охороною земель; підготовка висновків щодо надання або вилучення (викупу) земель­них ділянок та ін.

Органи місцевого самоврядування (обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні у містах, сільські, селищні та міські ради) виконують управлінські функції у сфері земельних відносин відповідно до статей 8—12 ЗК Ук­раїни, законів України «Про місцеве самоврядування в Украї­ні» від 21 травня 1997 р. (з відповідними змінами), «Про сто­лицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. До їх повноважень належать: розпорядження землями територі­альних громад; підготовка висновків щодо вилучення (вику­пу) та надання земельних ділянок із земель державної влас­ності, що проводяться органами виконавчої влади; встанов­лення та зміна меж відповідних адміністративно-територі­альних одиниць; організація землеустрою; забезпечення ре­алізації державної політики в галузі використання та охоро­ни земель та ін.

Повноваження місцевих державних адміністрацій виз­начені в ст. 17 ЗК України та Законі України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. (з відповідними змінами). Вони, зокрема, здійснюють: розпорядження зем­лями державної власності у межах, визначених ЗК Украї­ни; беруть участь у розробці та забезпеченні виконання за­гальнодержавних і регіональних програм з питань вико­ристання та охорони земель; координують здійснення зем­леустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; підготовку висновків щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок; викуп земельних ділянок; викуп земельних ділянок для суспільних потреб у межах, визначених ЗК України; підготовку висновків щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст та ін.

Серед повноважень Міністерства екології та природних ресурсів України як центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у галузі земельних відносин ст. 14 ЗК України виділяє: участь у розробці та ре­алізації загальнодержавних і регіональних програм вико­ристання та охорони земель; організація моніторингу зе­мель; участь у розробці нормативних документів у галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів; здій­снення державної екологічної експертизи землекористу­вання; внесення пропозицій щодо формування державної політики у галузі охорони та раціонального використання земель; здійснення міжнародного співробітництва з пи­тань охорони земель тощо.

Відповідно до Указу Президента України «Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів» від 6 січня 1996 р. (із змінами від 19 серпня 2002 р.) система дер­жавних органів земельних ресурсів складається з Державно­го комітету України по земельних ресурсах та підпорядкова­них йому Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель, Державного комітету АР Крим по земель­них ресурсах і єдиному кадастру, обласних, Київського та Се­вастопольського міських головних управлінь, районних від­ділів, міських управлінь (відділів) земельних ресурсів та інженерів-землевпорядників сіл і селищ.

Як зазначається у Положенні про Державний комітет Ук­раїни по земельних ресурсах, затвердженому Указом Прези­дента України від 14 серпня 2000 р.¹, цей Комітет є централь­ним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. У встановленому порядку він вносить пропозиції щодо фор­мування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ве­дення державного земельного кадастру і забезпечує її реалі­зацію, здійснює управління у цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, відне­сених до його відання.

Повноваженнями Держкомзему є: координація робіт з проведення земельної реформи; участь у розробці та реаліза­ції загальнодержавних, регіональних програм використання та охорони земель; ведення державного земельного кадастру, в тому числі державної реєстрації земельних ділянок і дер­жавного контролю за використанням та охороною земель; розробка економічного та правового механізму регулювання земельних відносин тощо.

§ 4. Встановлення то зміно меж адміністративно-територіальних утворень

Земельний кодекс України до адміністративно-територі­альних утворень, для яких встановлюються та змінюються межі, відносить райони, села, селища, міста та райони у міс­тах. Території зазначених утворень відокремлюються ме­жею, тобто умовно замкненою лінією на поверхні землі.

Відповідно до Закону України «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 р. територія — це частина зем­ної поверхні у визначених межах (кордонах) з властивими їй географічним положенням, природними і створеними діяль­ністю людей умовами та ресурсами, а також з повітряним простором та розташованими під нею ресурсами. Метою формування територій і встановлення меж адміністративно-територіальних утворень є створення територіальних умов для самостійного вирішення органами місцевого самовряду­вання усіх питань місцевого життя. Необхідна умова цього процесу — врахування інтересів населення, яке проживає на відповідній території. Межі адміністративно-територіальних утворень встановлюються та змінюються за проектами зем­леустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населе­них пунктів. Як зазначається у ст. 183 ЗК України, одне з ос­новних завдань землеустрою полягає у встановленні на міс­цевості меж району, села, селища, міста, району у місті.

Межі адміністративно-територіальних утворень не є пос­тійними. Вони можуть змінюватися залежно від економіч­них, географічних, демографічних, екологічних та інших факторів. Разом з тим, включення земельних ділянок у межі

відповідних утворень не тягне за собою припинення права власності чи права користування цими ділянками. Це над­звичайно важливе правило, яке є однією з гарантій захисту прав власників земельних ділянок і землекористувачів. Пра­вовий режим цих земельних ділянок може бути змінений ли­ше у разі їх вилучення (викупу) у певних суб'єктів у порядку, передбаченому ЗК України.

Коло суб'єктів, яким надано право приймати рішення стосовно встановлення та зміни меж адміністративно-те­риторіальних утворень, залежить від різновиду таких утво­рень. Зокрема, Верховна Рада України приймає рішення про встановлення і зміну меж районів і міст. Підставою для прийняття такого рішення є подання Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севасто­польської міської ради. Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ приймають Верховна Рада Автономної Рес­публіки Крим, обласні, Київська чи Севастопольська міська рада за поданням районних та відповідних сільських, се­лищних рад. Міська рада за поданням відповідних район­них у містах рад приймає рішення про встановлення і зміну меж районів у містах.

Відповідно до п. «д» ст. 17 ЗК України висновки щодо вста­новлення та зміни меж сіл, селищ, районів у містах та міст го­тують місцеві державні адміністрації.

Межі адміністративно-територіальних утворень посвідчу-ються державним актом України, який має містити повні ві­домості про межі конкретного району, села, селища, міста, району у місті.

Форма та порядок видачі державного акта України на ме­жі адміністративно-територіального утворення встановлює Верховна Рада України. На відміну від державних актів, які посвідчують право власності на землю чи право постійного землекористування, державний акт України дає уявлення про просторові межі відповідного адміністративно-територі­ального утворення.