17.2. Особенности государственного управления землями лесного фонда

Государственное управление в области использования, воспроизвод­ства и защиты лесов является частью государственного регулирова­ния правового режима земель лесного фонда. Под государственным управлением землями лесного фонда понимается деятельность госу­дарственных органов по обеспечению рационального использования, воспроизводства и защиты лесного фонда. Оно осуществляется Пра­вительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, орга­нами местного самоуправления и специально уполномоченным орга­ном управления лесным хозяйством.

Государственная лесная служба МПР России и ее местные подраз­деления (государственные комитеты, министерства и управления лес­ного хозяйства) являются основным звеном в государственном управ­лении лесным хозяйством.

Министерство природных ресурсов РФ является федеральным ор­ганом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, конт­рольные, разрешительные, регулирующие и другие специальные функ­ции в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспро­изводства лесов и ведения лесного хозяйства¹.

Министерство природных ресурсов РФ является федеральным ор­ганом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в таких областях государственного управле­ния, как использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов, охраны окружающей природной среды, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания.

Осуществляя регулирование лесных отношений, органы управления не могут быть субъектами правоотношений по хозяйственной эксплу­атации лесных ресурсов. В частности, федеральные органы лесного хозяйства и их подведомственные подразделения не могут осуществлять заготовку древесины в порядке рубок главного пользования.

С учетом законодательства можно выделить несколько направле­ний регулирования лесных отношений.

1. Установление правового режима лесов и земель лесного фон­да, который, как отмечалось выше, включает в себя распределение лес­ного фонда по группам лесов и категориям защитное, а также пере­вод из одной категории или группы в другую.

2. Установление непосредственного целевого назначения конк­ретного лесного участка посредством предоставления его пользователям по лесорубочному билету (ордеру), лесному билету, договору кон­цессии или лицензии.

Концессия лесного участка предполагает, что одна сторона обязу­ется предоставить другой стороне на срок от одного года до 49 лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда.

По договору концессии предоставляются в пользование участки лес­ного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструк­туры и требующие значительных средств для вовлечения этих участ­ков в эксплуатацию. Сторонами, участвующими в заключении догово­ра концессии, являются Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти и лица, являющиеся инве­сторами.

Для равного доступа всех заинтересованных лиц договор концес­сии заключается по результатам проведения специального конкурса или аукциона.

Участки лесного фонда, передаваемые на концессию, выставляются на конкурсы или аукционы Правительством РФ по согласованию с органом государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Осуществление лесопользования допускается только на основании лесорубочного билета, ордера или лесного билета. Основанием для выдачи лесорубочного билета и (или) лесного билета является дого­вор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользова­ния участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фон­да, протокол о результатах лесного аукциона или решение органа го­сударственной власти субъекта РФ. Лесорубочный билет, ордер и (или) лесной билет выдаются лесопользователю на срок до одного года (при краткосрочном пользовании лесным фондом) либо на весь срок совер­шения определенных работ (например, при заготовке живицы до окон­чания подсочки древостоев). Лесорубочный билет и лесной билет выдаются ежегодно на осуществление видов лесопользования, указан­ных в соответствующем договоре. Лесорубочный билет, ордер и лес­ной билет предоставляют лесопользователю право осуществлять толь­ко указанный в них вид лесопользования в установленном объеме (размере) и на указанном в нем лесном участке.

На основании ордера лесопользователем осуществляются отдель­ные виды заготовки и вывозка древесины, заготовка второстепенных лесных ресурсов.

В ЛК РФ закреплено также, что деятельность по использованию лесного фонда подлежит лицензированию в соответствии с законода­тельством РФ.

3. Осуществление мероприятий, обеспечивающих выполнение лесопользователем своих прав и обязанностей, основанных на дей­ствующем лесном законодательстве и общих правовых принципах (ст. 35 ЛК РФ).

Данные мероприятия могут выражаться:

• в подборе наиболее способных лесопользователей путем про­ведения лесных конкурсов (что обязательно предусмотрено лесным законодательством, например, для заключения договора концессии. Для проведения лесного конкурса создается специальная комиссия, в которую входят представитель органа государственной власти субъекта РФ (являющийся председателем), представитель федераль­ного органа управления лесным хозяйством или его территориаль­ного органа (является заместителем председателя), а также специ­ально уполномоченные государственных органов в области охраны окружающей природной среды, заинтересованных организаций. Затем состав комиссии утверждается органом государственной власти субъекта РФ. Таким образом, подбираются наиболее желательные пользователи, что обеспечивает грамотное осуществление их прав и обязанностей;
• обеспечении охраны лесов, введении ограничений в целях ее обеспечения. Так, пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов и т.п. могут быть ограничены, если этого требуют интересы пожарной безопасности, ведения орехопромыслового, лесопло-дового или лесосеменного хозяйства, а в лесах государственных при­родных заповедников, национальных и природных парков и на других особо охраняемых природных территориях — в связи с установлени­ем в них режимов лесопользования;
• обеспечении свободы хозяйственной деятельности пользователей лесным фондом, связанной с использованием лесных ресурсов, устранении вмешательства, не предусмотренного законом, в его законную деятельность;
• приостановлении или ограничении права пользования лесным фондом в случаях нарушений лесопользователем требований лесного законодательства или других условий, предусмотренных в разрешитель­ных документах;
• прекращении лесопользования досрочно, если лесопользователем допущены нарушения: систематические (более двух раз) нарушения лесного законодательства, нанесшие значительный вред лесному хо­зяйству, а также невыполнение лесопользователем лесовосстановитель-ных и противопожарных мероприятий, несоблюдение правил пожарной безопасности в лесах.

Государственное управление в области использования, охраны, за­щиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на следу­ющих принципах:

• устойчивого развития (сбалансированного развития    экономи­ки и улучшения состояния окружающей среды);
• рационального,   непрерывного,   неистощительного  использования лесного фонда в интересах Российской Федерации и субъектов РФ;
• несовместимости   реализации   функций    государственного   уп­равления   в  области   использования,   охраны,   защиты лесного   фонда и   воспроизводства  лесов   с   осуществлением рубок   главного   пользо­вания   и   переработки   полученной   при   этом   древесины.

Управление лесными отношениями государственными органами осу­ществляется:

•    через функцию учета, включающую в себя:

- ведение государственного учета лесного фонда и государствен­ного лесного кадастра, которое выражается в сборе сведений о право­вом режиме лесного фонда, об экономических, экологических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда, деле­нии лесов на группы и категории защитности и других данных о сис­тематическом контроле за количественными и качественными изме­нениями лесного фонда и обеспечении долговременными сведениями о лесном фонде органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления и др.;

- осуществление мониторинга лесов, представляющего собой сис­тему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда в целях эффективного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов и повышения их экологиче­ских функций;

•   через функцию планирования, в которую включается:

- программирование (разработка программы) совместно с субъектами РФ федеральных и региональных программ по рациональному пользова­нию лесным фондом, повышению доходности, продуктивности, экономиче­ской, экологической и социальной значимости лесов, обеспечению воспро­изводства, охраны и защиты лесов; определение порядка их финансиро­вания и организация выполнения; разработка основных направлений государственной политики в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов и их реализация;

- планирование расчетных лесосек, определение и утверждение расчетной лесосеки с участием органов исполнительной власти субъек­тов РФ и органов местного самоуправления.

В соответствии с ЛК РФ проводится обязательная сертификация лесных ресурсов, которой подлежит древесина, отпускаемая на корню, и второстепенные лесные ресурсы. Организация и проведение обяза­тельной сертификации указанных лесных ресурсов осуществляются федеральным органом управления лесным хозяйством в порядке, оп­ределяемом Правительством РФ¹;

•  через функцию распределения и перераспределения участков
лесного фонда, осуществляемую:

- через прямые переговоры, лесные конкурсы, аренду, договоры кон­цессии, осуществляемые в условиях гласности с учетом защиты инте­ресов местного населения;

- путем досрочного прекращения права пользования лесным фон­дом в случаях совершения нарушений, предусмотренных ЛК РФ;

•  через функцию лесоустройства, которая включает в себя сис­тему мероприятий по обеспечению рационального использования лес­ного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хо­зяйстве².

При лесоустройстве осуществляются определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная орга­низация территорий лесного фонда лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, государственных природных заповед­ников, национальных парков федерального органа управления лесным хозяйством, лесхозов образовательных учреждений высшего профес­сионального образования и т.п.;

• через функцию контроля¹, задачей которого является обеспече­ние соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами установ­ленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государствен­ного учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным  законодательством;

• через функцию охраны прав и законных интересов лесополь­зователей, которая   осуществляется   путем:

- разрешения судами и арбитражными судами споров по вопросам лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, поскольку результатом такого разрешения является пресечение нарушений прав того или иного лица, а также их восстановление;

- применения административных или уголовных наказаний за нарушения лесного законодательства РФ; возврата занятых участ­ков лесного фонда без возмещения виновному понесенных им зат­рат; взыскания сумм причиненного ими лесному хозяйству вреда и т.д.

Основные методы государственного управления правовым режимом лесопользования сводятся  к следующему.

•  Обеспечение порядка возникновения, изменения и прекраще­ния лесных правоотношений, который   можно  подразделить:

• на общий, дающий право беспрепятственно осуществлять граж­данами и юридическими лицами права общего природопользования: проезда по лесным дорогам; сбора дикорастущих грибов, ягод и дру­гой растительности; осуществления туристических мероприятий на землях лесного фонда и т.п.;
• специальный, дающий право реализовать уставные и иные пра­вомочия в области лесопользования лишь при наличии специальных разрешений уполномоченных на то органов в определенной форме, например добыча необходимых лесных материалов на основании ли­цензий, лесорубочного билета, договора концессии. Обеспечение данного порядка выражается в следующих правовых действиях уполномоченных на то органов:
• соблюдение оснований получения участков лесного фонда в пользование. Например, предоставление данных участков в долгосроч­ное пользование производится в форме аренды на основании лицен­зии, которая должна содержать сведения, не противоречащие лесному законодательству, формы лесорубочного билета, ордера и лесного би­лета должны соответствовать закону, и любое из допущенных нару­шений указанных правил может повлечь за собой досрочное прекра­щение права лесопользования¹;
• соблюдение установленных правил лесопользования. Так, если лесопользователь не выполняет своей обязанности — систематиче­ски (или более трех месяцев) своевременно не вносит плату за пользо­вание участками лесного фонда, то его право может быть досрочно пре­кращено;
• соблюдение установленных правил прекращения права лесо­пользования. Например, прекращение права пользования лесным фон­дом оформляется аннулированием лицензии, лесорубочного билета (ордера), лесного билета лесничествами, выдавшими эти разрешитель­ные документы, и в случае несогласия лесопользователя с решением о прекращении права пользования, он вправе обжаловать его в суд или арбитражный суд.

В случаях нарушения лесопользователем условий, предусмотренных в разрешительном документе, его право пользования участком лесно­го фонда может быть приостановлено или ограничено органом, выдав­шим это разрешение.

• Обеспечение нормирования лесопользования с тем, чтобы не был превышен допустимый порог вторжения лесопользователей в эко­системы тех или иных лесных объектов. Это осуществляется путем:

- установления норм и правил пользования лесным фондом; уста­новления расчетной лесосеки с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; утвержде­ния правил отпуска древесины на корню, рубок леса, воспроизводства, охраны и защиты лесов; утверждения по регионам (субъектам РФ) лимитов лесосечного фонда в пределах расчетной лесосеки и др.;

- обоснования возрастов рубок леса в ходе лесоустройства или специальных научных исследований;

- обеспечения лесовосстановительных работ, позволяющих компен­сировать вырубку леса и не допускать истощения лесных ресурсов от производимых вырубок, а также установления объемов, способов и методов работ по восстановлению лесов, определения восстанавлива­емых древесных пород владельцами лесного фонда по материалам ле­соустройства с учетом изменений, происшедших в лесном фонде, а так­же всеобщей обязанности лесопользователей производить отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов.

• Обеспечение экологической безопасности лесопользования с тем, чтобы эксплуатация лесов не наносила вреда:

• самим лесным массивам и экосвязям природных объектов, нахо­дящихся в лесах. С этой целью ЛК РФ обязывает вести лесное хо­зяйство такими способами, которые обеспечивали бы сохранение эко­логических (средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-ги­гиенических, оздоровительных) и иных природных свойств лесов;
• обитающей в лесах дикой фауне. Пользование лесным фондом и лесохозяйственные мероприятия могут осуществляться лишь при ус­ловии сохранения благоприятной среды обитания диких животных;
• самим лесным массивам, в силу чего ЛК РФ обязывает охра­нять все леса от пожаров, незаконных порубок, нарушений установ­ленного порядка лесопользования и других противоправных действий, причиняющих вред лесу, а также защищать от вредителей и болез­ней. При этом охрана и защита лесов должна осуществляться с уче­том их биологических и региональных особенностей и включать в себя комплекс организационных, правовых и других мер, направлен­ных на рациональное использование лесного фонда, его охрану от уничтожения, повреждения, ослабления, загрязнения и иных вредных воздействий.

Для действенного осуществления этой функции предусмотрено назначение административного и уголовного наказания, применение которого регламентируется санкциями статей соответствующих зако­нодательных  актов.