11.3. Применение юридической ответственности и профилактика земельных правонарушений

Применение юридической ответственности за нарушения земель­ного законодательства — особая сфера правового регулирования, ко­торая в ряде отраслей права выделилась в самостоятельную отрасль (гражданский процесс, уголовный процесс, административный процесс).

С учетом специфики юридической ответственности в сфере земель* но-правового регулирования можно говорить о наличии земельно-про­цессуального института, содержание которого составляют нормы по применению мер ответственности и нормы по профилактике земель­ных правонарушений.

Применение норм юридической ответственности за нарушения зе­мельного законодательства происходит в следующем порядке:

1) выявление нарушения, т.е. превращение его из латентного (скрытого) в явное — повод для возбуждения дела. Например, анализ фактической урожайности используемого земельного участка за по­следние пять лет показывает ее снижение, и если ее уровень за этот Период сильно снизился, то нарушение из латентного стало явным.

С учетом присущего земле свойства — значительного территориаль­ного пространства — выявление каждого земельного правонарушения представляет собой большую трудность. Так, сельхозпредприятия час­то допускают «пересортицу» полей, маскируя пахотные земли под естественные угодья, что создает условия для показного подъема уровня урожайности, а также хищения урожая с сокрытых от учета угодий;

2)   документальное закрепление выявленных нарушений. В сель­скохозяйственных предприятиях дисциплинарные проступки (ненад­лежащая обработка земли, захламление земельных угодий, уклонение от пропалывания сорняков и т.п.) оформляются докладной запиской
(индивидуальный документ) или актом (коллективный документ); ад­министративный проступок (бесхозяйственное использование земель,
порча плодородного слоя почвы и т.п.) отражается в протоколе уста­новленной формы и составленном специально уполномоченным на то
лицом; составляется протокол по совершенному уголовному преступ­лению (порча земли, ст. 254 УК РФ);

3)        возбуждение дела  по зафиксированным  фактам. В зависимос­ти от вида правонарушения эта стадия осуществляется в различных
формах: при совершении дисциплинарных проступков на сельхозпред­приятии руководитель (или секретарь-делопроизводитель) регистриру­ет документы  о нарушениях (акт, докладную)  в журнале входящей корреспонденции (картотеке); при совершении административного про­ступка протокол о нем направляется органу (должностному лицу), упол­номоченному рассматривать дело об этом административном проступ­ке; при совершении уголовного преступления поводом для возбуждения уголовного дела служит заявление о преступлении (ст.   141 УПК РФ).

Стадия возбуждения дела имеет юридико-процессуальное значение. Например, в делах об уголовных преступлениях запрещается проведе­ние следственных действий до вынесения постановления о возбужде­нии уголовного дела (ст. 140 УПК РФ), за исключением осмотра мес­та происшествия в случаях, не терпящих отлагательства, и с немедлен­ным возбуждением дела после этого осмотра (ст.   182 УПК РФ);

4)   расследование возбужденного дела. Порядок выявления   и  изуче­ния дисциплинарных проступков определяется лицом, имеющим право налагать дисциплинарные наказания (руководителем), и закон не сковы­вает руководителя никакими процессуальными нормами. Единственное требование — не нарушать закон при расследовании. Например, запреща­ется производить обыск в помещениях, в других сооружениях, располо­женных на приусадебном участке, в саду, огороде или другом земельном участке без разрешения граждан, изучать и приобщать к делу их частную переписку, унижать достоинство личности при проверках и т.п.

По делам же, связанным с другими видами ответственности (адми­нистративной, уголовной, гражданско-правовой, материальной), порядок расследования урегулирован специальными процессуальными норма­ми, в соответствии с которыми необходимо:

• установить определенный круг вопросов по данному делу, без которых невозможно юридически правильно применить ответствен­ность: нет ли обстоятельств, исключающих применение ответственно­сти; не истек ли срок давности привлечения к ней; есть ли в действиях нарушителя состав правонарушения и т.п.;
• собрать по делу необходимые доказательства, которые должны отвечать требованиям относимости, допустимости и достоверности. Например, справка об урожайности соседних участков не является от­носимым доказательством (не относится к делу о нарушении, касающем­ся данного конкретного участка); показания психически больного че­ловека недопустимо приобщать к делу (допустимы лишь показания пси­хически здоровых людей); документ, в котором содержатся ложные сведения, является недостоверным, фальсификация и использование его наказуемы в уголовном порядке при определенных случаях;
• облечь все собираемые доказательства в надлежащую процессу­альную форму. Так, обыск дома на земельном участке должен прово­диться с предварительной санкции прокурора, с участием понятых; допрос свидетеля — с предварительным предупреждением об уголов­ной ответственности за дачу ложных показаний или отказ от дачи показаний; экспертиза по.делу должна назначаться, а не проводиться произвольно, по почину добровольцев и т.п.

Неполнота изучения и расследования, недостаточная обоснованность и нарушения процессуальной формы собранных доказательств — наибо­лее типичные недостатки при проверках и расследовании дел. По таким делам вынесенные решения отменяются либо пересматриваются;

5) вынесение решения по делу. В зависимости от вида ответствен­ности законом предусмотрены различные формы решений:

• по дисциплинарным нарушениям и по привлечению к материаль­ной ответственности руководитель издает приказ;
• привлечение к административной ответственности оформляется постановлением уполномоченного на то органа;
• привлечение к гражданско-правовой ответственности оформля­ется решением суда;
• привлечение к уголовной ответственности — вынесением вердик­та (ст. 343 УПК РФ);
• изъятие земельного участка за нарушения — решением соответст­вующего органа местного самоуправления или местной администрации.

Сама процедура вынесения решения тоже регламентирована зако­ном. Например, при вынесении судебного решения по делу о привле­чении к материальной ответственности должна быть соблюдена тай­на совещательной комнаты судей.  В случае нарушения этой тайны, если нарушение привело или могло привести к неправильному разре­шению дела, судебное решение может быть отменено;

6)           исполнение вынесенного решения о наказании, взыскании ущерба осуществляется тоже в процедурном порядке, определенном законом. Так, реализация приказа об ограниченной материальной ответственности работника за ущерб, причиненный при исполнении трудовых обязаннос­тей, может осуществляться только через семь дней после ознакомления с ним работника; удержания из зарплаты работника производятся еже­месячно не свыше установленного законом предела; исполнение судеб­ных решений имущественного характера — ст. 428—446 ГПК РФ;

7)   завершение исполнения наказания может осуществляться раз­ными путями:

а)  специальным решением уполномоченного на то лица. Так, руко­водитель вправе досрочно снять наложенное им взыскание с наказан­ного, если тот не допустил нового нарушения трудовой дисциплины, проявил себя как хороший и добросовестный работник;

б)  без специальных решений, если это предусмотрено законом. На­пример, если работник в течение года со дня применения дисципли­нарного взыскания не был подвергнут новому дисциплинарному взыс­канию, то он считается не подвергавшимся этому взысканию; анало­гичное   положение установлено   в  отношении  лица,   подвергнутого административному взысканию; специальные правила ставят в зави­симость от несовершения повторных преступлений и лиц, приговорен­ных к уголовному наказанию;

в)  фактическим исполнением наложенного наказания.  Например, постановление о наложении штрафа, по которому взыскание произве­дено полностью, с отметкой об исполнении возвращается органу (долж­ностному лицу), вынесшему постановление.

Перечисленные правила содержатся в законодательных актах по дисциплинарной, материальной административной, гражданской, уголов­ной ответственности. Земельное законодательство не содержит этих норм, поскольку нормы других перечисленных отраслей «обслужива­ют» режим использования земель в такой же мере,, как и правовой режим иных сфер.

Содержание земельно-процессуального института кроме норм юри­дической ответственности составляют также нормы по профилактике (предотвращению)  земельных правонарушений.

Если предметом применения юридической ответственности явля­ются земельные правонарушения, то предмет профилактики шире, по­скольку дополнительно к этим нарушениям он включает в себя еще причины и условия, порождающие нарушения.

Под причинами, порождающими земельные правонарушения, следует понимать обстоятельства, непосредственно их порождающие. Напри­мер, неточное ведение земельно-кадастровой документации создает возможность безнаказанно «выжимать» плодородную силу почв, не тратясь на восстановление плодородия. Отсутствие точного кадастро­вого учета плодородия лишает возможности доказать юридически на­казуемый уровень снижения плодородия и прекратить право пользо­вания этим участком, т.е. изъять участок у правонарушителя.

Под условиями, способствующими земельным правонарушениям, следует понимать обстоятельства, оказывающие благотворное воздей­ствие на возникновение и развитие земельных правонарушений. Так, отсутствие предварительной экологической экспертизы вновь возво­димых на земельных участках объектов предоставляет возможность землепользователям вести то или иное производство без строитель­ства дорогостоящих очистных сооружений.

В практике понятия «причина» и «условие» весьма относительны, поскольку тесно взаимосвязаны. Например, дефицит земель в данной местности является одной из причин, толкающих людей на самоволь­ное занятие земельных участков, а надлежащий правовой контроль за соблюдением законности в земельных отношениях способствует без­наказанности этих нарушений.   '

Иногда причиной и условием совершения правонарушения является деятельность одного и того же государственного органа. Так, гражда­нин неоднократно просил местную администрацию выделить ему до­полнительный земельный участок к имеющемуся, благо этот клочок земли пустовал и на него не было претендентов. Поскольку местная администрация не выносила решения о предоставлении, гражданин самоуправно занял эту землю. В результате действия местной адми­нистрации послужили причиной, побудившей гражданина совершить земельное правонарушение, а ее попустительство (непринятие мер ответственности за самовольное занятие земли) явилось условием, способствующим безнаказанности и совершению самовольных захва­тов участков в данной местности.

Профилактика земельных правонарушений достигается проведени­ем следующих мероприятий:

• обеспечением информацией; наличие ее позволяет разработать эффективные мероприятия по предотвращению и устранению земель­ных правонарушений. Государственный земельный кадастр и монито­ринг земель дают информацию, необходимую для разработки республи­канских и региональных программ по охране земель, позволяют опре­делять границы, запрещающие изъятие земель сельхозназначения для несельскохозяйственных нужд, предотвращают нарушения приоритета сельскохозяйственных угодий; информация о состоянии деградирован­ных земель позволяет принять меры их консервации в порядке, преду­смотренном Правительством РФ, сохранить и восстановить эти угодья;

• применением правовых норм и реализацией мероприятий, но­сящих упреждающий нарушения характер. Например, запрещение финансирования проектно-изыскательских работ до принятия органом местного самоуправления (местной администрации) решения о пред­варительном согласовании места размещения объекта позволяет уст­ранить причины и условия неправильного размещения строительства и гарантировать соблюдение законности в земельных отношениях;

• установление повышенных цен на экологически чистую продукцию упреждает выращивание овощей и корнеплодов с повышенным содержа­нием нитратов; освобождение от платы за земельные участки, находящи­еся в стадии освоения, упреждает оставление этих участков без исполь­зования по причине недостаточности средств у землепользователя;

• стимулированием мероприятий, устраняющих нарушения. Например, выделением из республиканского или местного бюджета средств для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, ис­пользующих эту землю, пользователи стимулируются к выполнению трудоемких и невыгодных работ;

• применением принципа гласности при рассмотрении дел о предоставлении и изъятии земельных участков. Так, обязанность местной администрации информировать население о возможном (пред­стоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятель­ность которых затрагивает его интересы, и выяснять мнение граждан через формы непосредственной демократии.предотвращает возможные злоупотребления в земельных отношениях;

• проведением   единообразной   системы   профилактической рабо­ты. Например, структура и содержание мониторинга земель и госу­дарственного земельного кадастра, а также порядок их осуществления и ведения определяются Правительством РФ, что обеспечивает еди­нообразные методы получения информации; ведение кадастра за счет средств республиканского бюджета и силами специально уполномо­ченного на то органа Госкомзема гарантирует получение точной ин­формации о землях, а значит, и разработку правильных мероприятий по профилактике земельных правонарушений;

• выявлением   причин   и  условий   земельных   правонарушений как обязательного элемента при рассмотрении дела о наказаниях. Так, при рассмотрении дела об административном проступке орган (должностное лицо) при установлении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, вносит в соответствующие органы и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий (ст. 265 КоАП РФ); суд, обнаружив в деле о привлече­нии виновных к материальной ответственности существенные недостат­ки в деятельности организаций или должностных лиц, выносит и направ­ляет им частное определение (ст. 226 ГПК РФ); аналогичные частные определения могут выноситься и в ходе рассмотрения уголовных дел, а также следователем в ходе предварительного следствия;

• своевременным и добровольным устранением земельных нару­шений, допущенных лицами, использующими землю. Например, винов­ному в порче земель выгоднее самому возместить сумму причиненного правонарушением ущерба, поскольку при обращении в суд ему придет­ся платить значительную сумму пошлины дополнительно к возмещае­мому ущербу и возмещать судебные издержки (ст. 80, 91 АПК РФ).

Эффективная реализация процессуального института земельно-пра­вовой ответственности, таким образом, заключается в одновременном совершении двух действий: применении ответственности и проведе­нии профилактической работы по предотвращению земельных право­нарушений. Оба эти вида работ взаимосвязаны. Невозможно только наказаниями обеспечить законность в земельных отношениях, а одни лишь профилактические меры не смогут ее укрепить.

В заключение можно сделать следующие выводы.

1. В земельном праве имеется земельно-процессуальный инсти­тут, подобно тому как существует административно-процессу­альный институт в системе административного права и отрас­ли гражданского и уголовного права,  которые обеспечиваются
гражданским и уголовным процессом соответственно.

2. Нормы земельно-правового процесса содержатся преимуще­ственно не в земельном, а в других отраслях права (администра­тивном, гражданском, трудовом и т.п.).

3. Земельно-правовой процесс состоит из двух частей:

а) правовой процедуры применения норм ответственности за земельные правонарушения;

б) профилактики земельных правонарушений.

4.  Каждая из этих частей реализуется на практике с соблю­дением определенных правил:

правоприменительная процедура состоит из следующих основ­ных этапов: выявление нарушения; документальное закрепление его; возбуждение дела; расследование возбужденного дела; выне­сение решения; исполнение решения; завершение исполнения;

профилактика земельных правонарушений достигается путем обеспечения информацией, наличие которой позволяетразработать эффективные мероприятия; применением правовых норм и реализацией мероприятий, упреждающих нарушения; стимулированием мероприятий, устраняющих нарушения; применением принципа гласности при рассмотрении дел о предоставлении и изъятии зе­мельных участков; проведением единообразной системы профилак­тической работы; выявлением причин и условий земельных право­нарушений в качестве обязательного элемента при рассмотрении дел о наказаниях; своевременным и добровольным устранением нарушений лицами, использующими землю.

5. Обе части земельно-правового процесса неразрывны и долж­ны применяться в совокупности.

(?) Контрольные вопросы

1. Каковы признаки, присущие юридической ответственности?
2. В чем специфика юридической ответственности за нарушения земель­ного законодательства?
3. Какова структура состава правонарушения как юридического основа­ния для привлечения к ответственности за нарушения земельного законода­тельства?
4. В чем причины (основания) дифференциации юридической ответствен­ности за нарушения земельного законодательства?
5. Каково содержание дисциплинарной ответственности за нарушения земельного законрдательства?
6. Каково содержание административной ответственности за нарушения земельного законодательства?
7. Какие существуют виды уголовной ответственности за нарушения зе­мельного законодательства?
8. В чем состоит имущественная (материальная) ответственность за на­рушения земельного законодательства и ее виды?
9. В чем состоит специальная ответственность за нарушения земельного законодательства и каковы ее виды?
10. Каковы правила применения юридической ответственности за наруше­ния земельного законодательства?
11. В чем заключается профилактика земельных правонарушений и каков порядок ее осуществления?