§ 2. Органы исполнительной власти

Конституция Болгарии закрепила принцип разделения властей. В соответ­ствии со ст. 8 «государственная власть разделяется на законодательную, испол­нительную и судебную». Однако, если о Народном собрании прямо сказано, что оно осуществляет законодательную власть (ст. 62), а глава шестая, посвященная правовому статусу судебных органов, носит название «Судебная власть», то применительно к исполнительным органам таких указаний почти нет (исключение составляет ст. 139 Конституции, в которой сказано, что «органом исполнительной власти в общине является кмет»). Это не случайно, так как Кон­ституция наделяет радом полномочий в сфере исполнительной деятельности Президента, Совет Министров, министров, областных правителей и кметов.

Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государ­ства (ст. 92). Поскольку Президент «олицетворяет единство нации», ему предос­тавлен ряд полномочий, позволяющих эффективно воздействовать на все три ветви власти.

Президент участвует в формировании Совета Министров. В соответствии со ст. 99 Конституции после консультаций с парламентскими группами Прези­дент возлагает на кандидата в Министры-председатели от наибольшей по чис­ленности парламентской группы обязанность по формированию правительства.

Если данному кандидату удается сформировать правительство, то Народное Собрание проводит голосование по данной кандидатуре.

Конституция предусматривает ситуацию, когда кандидат в Министры-председатели от наибольшей по численности парламентской группы не сможет в семидневный срок предложить состав Совета Министров. В этом случае Прези­дент возлагает эту обязанность на кандидата в Министры-председатели от вто­рой по численности парламентской группы. Если и тогда не будет предложен со­став Совета Министров, Президент возлагает эту обязанность на кандидата в Министры-председатели, названного какой-либо следующей парламентской группой. При условии, что этот мандат осуществлен успешно, Президент пред­лагает Народному собранию избрать кандидата в Министры-председатели. Если же согласие об образовании правительства не достигнуто, то Президент назна­чает «служебное» правительство, распускает Народное Собрание и назначает новые выборы.

В практике Болгарии уже имели место такие ситуации: после того, как все попытки сформировать правительство оказались безуспешными и 12 октября 1994 г. Народное собрание не избрало Министром-председателем Д. Луджева, Президент распустил Народное собрание, назначил новые выборы и назначил «служебное» правительство во главе с Ренетой Инджовой¹⁷⁴.

Как верховный главнокомандующий вооруженными силами, Президент на­значает и освобождает высший командный состав вооруженных сил.

Президент возглавляет Консультативный совет по национальной безопас­ности, в состав которого входят председатель Народного собрания, Министр-председатель, министр обороны, министр иностранных дел, министр внутренних дел, министр финансов, начальник генерального штаба болгарской армии и по одному представителю от каждой парламентской группы. Консультативный со­вет по национальной безопасности: обсуждает вопросы внешней и внутренней политики; обеспечивает гражданский мир, общественный порядок, права и инте­ресы болгарских граждан; предпринимает действия, направленные на пресечение или предотвращение возникновения угрозы национальной безопасности. На очередные заседания Совет собирается один раз в три месяца, внеочередные за­седания проводятся в случае необходимости по инициативе Президента или при объявлении общей или частичной мобилизации, военного положения и в некото­рых других случаях, прямо предусмотренных Конституцией (п. 4 и 5 ст. 100). За­седания Совета - закрытые. Кворум составляет 2/3 состава Совета,

Президент определяет организацию служб при Президенте и назначает пер­сонал.

Кроме того, Президент осуществляет целый ряд содержательных полномо­чий в исполнительной сфере. Он объявляет общую или частичную мобилизацию, в предусмотренных законом случаях заключает международные договоры, ут­верждает изменения границ и центров административно-территориальных еди­ниц по предложению Совета Министров.

В Болгарии предусмотрен институт контрассигнатуры: значительная часть актов Президента скрепляется также подписью Министра-председателя или соответствующего министра (ст. 102). Исключение составляют акты о назначении «служебного» правительства, о возложении мандата на образование правитель­ства, определении организации и порядка деятельности служб при Президенте и назначении персонала, назначении выборов и некоторые другие, прямо указан­ные в п. 3 ст. 102 Конституции.

Руководство внешней и внутренней политикой страны Конституция возло­жила на Совет Министров, Ст. 2 Положения о структуре и организации работы Совета Министров и его администрации, утвержденного Постановлением № 45 Совета Министров от 5 марта 1993 г., устанавливает, что Совет Министров ру­ководит исполнительной властью в Республике Болгария¹⁷⁵. Этот же акт уста­навливает, что принципами деятельности данного органа являются: законность, коллегиальность, иерархичность и децентрализация оперативных функций и полномочий.

Совет Министров состоит из Министра-председателя, его заместителей и министров.

Членами Совета Министров могут быть болгарские граждане, отвечающие условиям избрания народными представителями (т. е. достигшие 21 года, не на­ходящиеся под опекой и не отбывающие наказание в виде лишения свободы). На членов Совета Министров распространяется принцип несовместимости должно­стей и деятельности, установленный для народных представителей. Кроме того, в силу п. 2 ст. 113 Конституции для них могут быть установлены дополнительные ограничения. Полномочия народного представителя, избранного министром, прекращаются на то время, пока он является министром (ч. 2 ст. 68).

Решением Народного Собрания в 1992 г. был создан Совет Министров в составе Министра-Председателя и 14 министров, в том числе: министра тор­говли, министра транспорта, министра труда и социального обеспечения, мини­стра земледелия, министра иностранных дел, министра по вопросам окружаю­щей среды, министра финансов, министра здравоохранения, министра обороны, министра внутренних дел, министра правосудия, министра промышленности, министра территориального развития и строительства, министра образования, науки и культуры. Первые три из перечисленных министров являлись одновре­менно заместителями Министра-председателя.

Правовыми формами осуществления Советом Министров его полномочий являются постановления («постановления»), распоряжения («разпореждания») и решения («решения»). Постановлениями Совет Министров утверждает правила.

Полномочия Совета Министров прекращаются в результате выражения Народным Собранием недоверия Совету Министров или Министру-председа­телю; если принята отставка Совета Министров или Министра-председателя; в случае смерти Министра-председателя.

Совет Министров подает в отставку перед вновь избранным Народным со­бранием, но исполняет свои функции до избрания нового правительства.

Министр-председатель координирует общую политику правительства, ру­ководит ею и несет за нее ответственность.

Министры руководят отдельными министерствами, если Народное собра­ние не решит иначе. Создание, преобразование и упразднение министерств в п. 7 ст. 84 Конституции отнесены к компетенции Народного Собрания, причем осу­ществляется данное полномочие по предложению Министра-председателя.

Министры издают правила («правилтци»), распоряжения («тредби»), ин­струкции («инструкции») и приказы («заповеди»).

Министерства являются специализированными органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется прави­лами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Мини­стерства осуществляют важнейшие функции, позволяющие руководить отраслью хозяйства или определенной сферой жизни общества. Так, министерство здраво­охранения осуществляет следующие функции: организует, руководит и контро­лирует непосредственно и с помощью областной администрации и кметств дея­тельность государственных учреждений здравоохранения; планирует развитие сети здравниц и разрабатывает методики обеспечения необходимых финансовых ресурсов; осуществляет методическое руководство органами и организациями здравоохранения в других министерствах (транспорта, народной обороны и др.); руководит подготовкой и переподготовкой медицинских кадров; руководит про­ведением санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий; руко­водит, организует и осуществляет государственный санитарный контроль; орга­низует медико-санитарную охрану на границах; разрабатывает основные прин­ципы и критерии определения трудоспособности граждан, организует врачебно-трудовую экспертизу и руководит ею; руководит просвещением и воспитанием населения в области здравоохранения; проводит политику государства в области международного сотрудничества в сфере здравоохранения; организует и руково­дит изучением, охраной и хозяйствованием курортов республики; осуществляет медицинский надзор за физкультурой, спортом, туризмом и утверждает меди­цинские нормы и правила физического воспитания; разрабатывает мероприятия по борьбе с алкоголизмом, курением и другими формами наркомании в рамках своей компетенции и разрабатывает и осуществляет лекарственную политику¹⁷⁶.

Структуру и штатное расписание министерства в пределах общей численно­сти, определенной Советом Министров, утверждает соответствующий министр. Министр является работодателем по отношению к служащим министерства, главным распорядителем кредитов, утверждает бюджетные сметы, проект бюд­жета министерства, осуществляет права государства в обществах с государст­венным имуществом. Министру в его деятельности помогают заместители мини­стра, работу между которыми распределяет сам министр. Он может передать за­местителям свои отдельные полномочия за исключением прав, предоставленных ему законом, и права на издание нормативных актов. Кроме того, в министерст­вах предусматривается обычно должность главного секретаря, который через начальников управлений координирует деятельность аппарата министерства.

Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секре­тариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и зада­чами министерства. Секретариат осуществляет взаимодействие между управлениями в министерстве, подготавливает материалы, вносимые в Совет Минист­ров, организует согласование нормативных актов министерства с другими ве­домствами, контролирует выполнение решений руководства министерства и коллегиума.

Коллегия («коллегиум») министерства - совещательный орган. Состав кол­легии утверждается министром. По занимаемой должности в коллегию входят министр, являющийся ее председателем, заместители министра, главный секре­тарь, начальники управлений, начальник кабинета министра и советники. Дру­гие специалисты и представители профсоюзов могут участвовать в заседаниях коллегии по решению министра.

Коллегия созывается министром и рассматривает: основные проблемы, свя­занные с задачами и деятельностью министерства; отчеты и анализ исполнения основных задач и результатов работы министерства, отдельных звеньев, органов и организаций, прямо ему подчиненных; проекты нормативных актов, издавае­мых министерством; проекты нормативных актов Совета Министров, относя­щихся к сфере деятельности министерства. Решения принимаются большинством голосов, а в случае, если голоса разделились, окончательное решение принимает министр.

Под руководством Совета Министров действуют не только министерства, но и другие государственные органы: комитеты (например, Комитет по туризму при Совете Министров, Комитет по лесам при Совете Министров, Комитет по энергетике, Комитет по использованию атомной энергии в мирных целях, Коми­тет по стандартизации и метрологии, Комитет почт и телекоммуникаций), ко­миссии (Национальная комиссия по ценам при Совете Министров, Межведомст­венная комиссия по управлению, использованию и распоряжению недвижимым имуществом - собственностью Республики Болгария за границей), советы (Национальный Совет по водам, Национальный совет по борьбе со злоупотреб­лениями наркотиками, Межведомственный совет по вопросам военно-промыш­ленного комплекса и мобилизационной готовности страны) и агентства (Агентство по приватизации, Агентство по иностранной помощи). Руководители этих органов и других ведомств назначаются Советом Министров, если в законе не указано иное.

Организация и деятельность данных органов может быть проиллюстриро­вана на примере Национального Совета по водам, деятельность которого регу­лируется утвержденными постановлением Совета Министров № 199 от 13 ок­тября 1992 г. Правилами устройства и деятельности Национального совета по водам¹⁷⁷. Национальный Совет по водам осуществляет государственную поли­тику в области водных ресурсов, разрабатывает стратегию рационального ис­пользования вод, общенациональное и региональное водохозяйственное прогно­зирование, разрабатывает водохозяйственные балансы и проекты нормативных актов. Это коллегиальный орган Совета Министров, в состав которого входят представители основных министерств и других ведомств, имеющих прямое от­ношение к проблеме использования водных ресурсов. Состав определяется Сове­том Министров. Кворум в Совете - 2/3 состава, решения принимаются квалифицированным большинством голосов. Исполнительным органом Совета является Центральное управление.

В случае необходимости Совет Министров создает различного рода вре­менные органы. Так, например, в связи с тяжелым состоянием водоснабжения г. Софии был образован штаб по преодолению кризиса в водоснабжении. В со­ответствии с утвержденными постановлением Совета Министров № 294 от 9 де­кабря 1994 г. Правилами устройства и деятельности правительственного штаба по преодолению кризиса в водоснабжении¹⁷⁸ это временный вспомогательный орган правительства (ст. 2). Председателем штаба является заместитель Мини­стра-председателя. В состав штаба входят заместители министров внутренних дел, обороны, здравоохранения, окружающей среды, земледелия, председатель Национального совета по водам и некоторые другие должностные лица. Предсе­датель вправе привлечь при необходимости и других лиц и специалистов, не яв­ляющихся членами штаба, для исполнения функций и задач штаба без права со­вещательного голоса. Члены штаба исполняют свои функции с помощью струк­турных органов министерств и ведомств, которые они представляют. Техниче­ская и организационная работа обеспечивается начальником гражданской обо­роны Республики Болгария. Штаб заседает еженедельно, кворум составляет бо­лее половины состава, решения принимаются простым большинством голосов. Решения штаба обязательны для министерств и ведомств.

Кроме того, при Совете Министров существуют фонды, например, Нацио­нальный компенсационный жилищный фонд при Совете Министров.