14.3. Административно-правовая характеристика чрезвычайных

(кризисных) ситуаций

В законодательных актах, научной и специальной литературе отсутствует единство мнений в отношении различных понятий, характеризующих условия, при которых наступает возможность реализации чрезвычайного законодательства, а именно: "опасность", "особые условия", "особый период", "чрезвычайные происшествия", "экстремальные условия", "чрезвычайные ситуации", "чрезвычайные или особые обстоятельства" и т.д.

Подобная проблема характерна и для других государств. Например, в США есть три различных определения понятия "терроризм": в военных уставах; у Министерства юстиции и у государственного департамента. В международно-правовых документах содержится около 10 формулировок понятия "терроризм".

Нормативные правовые акты понятие "чрезвычайная ситуация" связывают с различными явлениями материального мира:

с ликвидацией последствий аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий, эпидемий и эпизоотий <1>;

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 6. Ст. 711.

с массовыми беспорядками, стихийными бедствиями, пожарами, крупными производственными авариями, катастрофами, эпидемиями и эпизоотиями <1>;

--------------------------------

<1> См.: Приказ МВД России от 18 января 1993 г. N 17 "О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции".

с обстановкой, требующей дополнительного привлечения сил и средств для тушения пожара <1>;

--------------------------------

<1> См.: Приказ МВД России от 5 июля 1995 г. N 257, утвердивший Устав службы пожарной охраны.

с реакцией государства на происходящие события, выражающиеся в возможности введения ограничений на конституционные права и свободы граждан, а также юридических лиц <1>;

--------------------------------

<1> См.: ФКЗ "О чрезвычайном положении" (2001 г.) и ФКЗ "О военном положении" (2002 г.).

с реакцией органов государственной власти более высокого управленческого уровня на ненадлежащее осуществление полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере.

Федеральное законодательство Российской Федерации понятие "чрезвычайная ситуация" формулирует следующим образом: "обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей" <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 24 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

В Положении о Российской системе предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС) особо подчеркнуто, что в компетенцию РСЧС предупреждение социально-политических, межнациональных конфликтов и массовых беспорядков и действия по ликвидации их последствий не входят. РСЧС предназначена лишь для предупреждения чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время, а в случае их возникновения - для ликвидации их последствий, обеспечения безопасности населения, защиты окружающей среды и уменьшения ущерба народному хозяйству.

В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" используется несколько иное понятие - "чрезвычайная экологическая ситуация". Употребление этой дефиниции создает предпосылки для многообразного толкования причин экологических чрезвычайных ситуаций.

В статьях этого Закона, определяющих функции Совета безопасности Российской Федерации, указаны вопросы прогнозирования, предотвращения и преодоления чрезвычайных ситуаций, способных повлечь существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, организации их ликвидации (ст. ст. 13, 15 Закона). Это позволяет исследователям применять комплексный подход к пониманию чрезвычайных ситуаций, выделяя следующие виды: социальные, природные и техногенные.

Ранее были случаи, когда руководители исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации объявляли режим чрезвычайной ситуации в целях противодействия угрожающей общественной безопасности обстановки или выхода из создавшейся критической ситуации <1>. Прежним законодательством Российской Федерации <2> не были определены процедурные вопросы, связанные с порядком введения административно-правового режима чрезвычайной ситуации, а также объемом и сроками действия вводимых ограничений. Сейчас эти проблемы решены <3>.

--------------------------------

<1> Подобный практический опыт действий уже накоплен. В основном он был связан с необходимостью ликвидации стихийных сил природы: наводнение в г. Ленске (2001 г.), ливневые дожди и ураганы на Северном Кавказе (лето 2002 г.); массовые лесные пожары в Московской области (лето 2002 г.) и т.д.

<2> См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г. N 1113 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 46. Ст. 4459), которое было отменено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" // Российская газета. 2004. 20 января.

<3> См.: статьи 24 - 25 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" // Российская газета. 2004. 20 января.

Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования.

Для эффективного функционирования РСЧС в зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей ЧС устанавливается один из следующих режимов функционирования РСЧС:

- режим повседневной деятельности устанавливается при нормальной производственной, промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановке при получении прогноза возможности возникновения чрезвычайных ситуаций;

- режим повышенной готовности устанавливается при ухудшении промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановки при получении прогноза возможности возникновения чрезвычайных ситуаций;

- режим чрезвычайной ситуации устанавливается при возникновении и во время ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Основными мероприятиями, осуществляемыми в этих режимах, являются:

а) в режиме повседневной деятельности:

- осуществление наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды, обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях;

- планирование и выполнение целевых и научно-технических программ по предупреждению чрезвычайных ситуаций, обеспечению безопасности населения, сокращению возможных потерь и ущерба, а также по повышению устойчивости функционирования промышленных объектов и отраслей экономики в чрезвычайных ситуациях;

- совершенствование подготовки органов управления, сил и средств к действиям при чрезвычайных ситуациях, организация обучения населения способам защиты и действиям при чрезвычайных ситуациях;

- создание и восполнение резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- осуществление целевых видов страхования;

б) в режиме повышенной готовности:

- принятие на себя соответствующими комиссиями по чрезвычайным ситуациям непосредственного руководства функционированием подсистем и звеньев ЕГСЧС, формирование при необходимости оперативных групп для выявления причин ухудшения обстановки непосредственно в районе возможного бедствия, выработка предложений по ее нормализации;

- усиление дежурно-диспетчерской службы;

- усиление наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды, обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях, прогнозирование возможности возникновения чрезвычайных ситуаций и их масштабов;

- принятие мер по защите населения и окружающей природной среды по обеспечению устойчивого функционирования объектов;

- приведение в состояние готовности сил и средств, уточнение планов их действий и выдвижение при необходимости в предполагаемый район чрезвычайной ситуации;

в) в режиме чрезвычайной ситуации:

- организация защиты населения;

- выдвижение оперативных групп в район чрезвычайной ситуации; определение границ зоны и организация ликвидации чрезвычайной ситуации;

- организация работ по обеспечению устойчивого функционирования отраслей экономики и объектов, первоочередному жизнеобеспечению пострадавшего населения;

- осуществление непрерывного контроля за состоянием окружающей природной среды в районе чрезвычайной ситуации, за обстановкой на аварийных объектах и на прилегающей к ним территории.

В зависимости от обстановки подсистемы и звенья РСЧС могут функционировать одновременно в различных режимах. Такое построение системы управления позволяет:

- сократить время реагирования;

- иметь (путем постановки в готовность более высоких эшелонов сил) значительные резервы уже в начальных стадиях развития кризиса;

- реагировать "через уровень" (то есть степень готовности);

- сегментировать систему управления;

- учитывать инвариантность развития кризиса;

- повышать эффективность (в том числе и экономическую);

- снизить человеческие потери и материальный ущерб.

Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации;

б) границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы чрезвычайной ситуации;

в) силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации;

г) перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации;

д) должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций должны информировать население через средства массовой информации и по иным каналам связи о введении на конкретной территории соответствующих режимов функционирования органов управления и сил единой системы, а также мерах по обеспечению безопасности населения.

По своим сущностным характеристикам чрезвычайная ситуация представляет собой разновидность типов ситуаций, способных повлечь за собой наступление чрезвычайных последствий для личности, общества и государства.

Существуют различные критерии, применяемые при классификации ЧС. Например, по масштабам и размерам вредоносных последствий они делятся на местные, территориальные, региональные и национальные. Степень и масштабы опасности определяются размерами явления, организованностью и силой участников конфликта.

По этому пути пошли некоторые министерства и ведомства. Например, в системе МВД России ведомственным нормативным актом чрезвычайные ситуации предусмотрено классифицировать на: локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Сложившаяся практика нашла свое отражение и в постановлениях Правительства Российской Федерации.

Вначале Постановление Правительства "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" подразделило их по масштабу распространения опасного явления на трансграничные, федеральные, региональные, территориальные, местные и локальные <1>. В последующем новым Постановлением Правительства Российской Федерации <2> чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера было предписано подразделять на:

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. N 1094 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1996. N 39. Ст. 4563.

<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 года N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Российская газета. 2007. 26 мая.

1) ЧС локального характера - если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта, количество пострадавших людей (погибших или получивших ущерб здоровью) не превышает 10 человек, а размер материального ущерба составляет не более 100 тысяч рублей;

2) ЧС муниципального характера - если зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;

3) ЧС межмуниципального характера - если зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или "межселенную территорию", количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба - не более 5 млн. рублей;

4) ЧС регионального характера - зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта РФ, количество пострадавших более 50 человек (но не более 500) либо размер материального ущерба свыше 5 млн. рублей (но не более 500 млн. руб.);

5) ЧС межрегионального характера - зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов РФ, количество пострадавших составляет свыше 50 человек (но не более 500) либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей (но не более 500 млн. руб.);

6) ЧС федерального характера - количество пострадавших составляет более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей.

В основе такого подхода к определению видов чрезвычайных ситуаций лежат: количество людей, пострадавших в этих ситуациях и у которых были нарушены условия жизнедеятельности; размер нанесенного материального ущерба; границы зон распространения; силы, осуществляющие ликвидацию последствий ЧС; привлекаемые силы к ликвидации последствий ЧС; завершение ликвидации последствий ЧС.

Наличие опасностей и риска еще не означает, что обстановка может быть чрезвычайной, кризисной. Наиболее часто под риском понимают произведение величины события (например ущерба от чрезвычайных ситуаций) на меру возможности наступления этого события. Риск рассматривается как ожидаемый ущерб от чрезвычайных ситуаций <1>, или количественной мерой уровня опасности <2>.

--------------------------------

<1> Вангородский С.Н., Калинин О.В. Развитие федерального законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. М.: ВИНИТИ, 1998. Вып. 5. С. 4.

<2> Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). М., 1994. С. 19.

Под кризисом (с греческого "кризис" означает "решение") <1> понимается тяжелое переходное состояние, затруднительное положение, угрожающее суверенитету и основам конституционного строя государства, жизни и безопасности его граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов и требующее принятия от общества и государства энергичных, экстренных, чрезвычайных организационно-правовых мер по их устранению.

--------------------------------

<1> Кризис - перелом, переворот, решительная пора переходного состояния. См.: Даль В. Указ. соч. Т. 3. С. 194. Это резкий, крутой переворот в чем-либо. Затруднительное тяжелое положение. См. Ожегов С.И. Указ. соч. С. 307.

Кризисы, как и катастрофы, бывают различного вида. По своим сущностным характеристикам и негативному воздействию на общественные отношения они имеют ряд общих черт. Часто катастрофы предшествуют кризисам, иногда бывают кризисы без катастроф. Известны случаи, когда катастрофы переходят в кризис.

Существует международно-правовая классификация кризисов, основывающаяся на нормах четырех Женевских конвенций 1949 г. и двух Дополнительных протоколах к ним 1977 г. <1>. Их действие распространяется и на Россию. С учетом степени применяемого насилия и допускаемых государством пределов силового воздействия выделяют следующие четыре вида кризисов <2>, роль международного права в урегулировании которых пропорционально возрастает.

--------------------------------

<1> Женевские конвенции: "Об улучшении участи раненых и больных в действующей армии", "Об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море", "Об обращении с военнопленными", "О защите гражданского населения во время войны" от 12 августа 1949 года. Первый и Второй дополнительные протоколы к Женевским конвенциям 1949 года, касающиеся защиты жертв международных вооруженных конфликтов и вооруженных конфликтов немеждународного характера от 8 июня 1977 года.

<2> Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: Сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. 1997. N 10. С. 65 - 72.

1. Внутренние волнения и беспорядки, не достигшие уровня вооруженного конфликта. Характеризуются всплеском конфронтации и насилия в обществе. Это приводит к резкому увеличению показателей насильственной преступности. Органы власти с трудом удерживают ситуацию под контролем, а иногда и утрачивают его. Специалисты выделяют четыре этапа развития насилия в этой ситуации: возникновение напряженности; нарастание напряженности; ужесточение напряженности; открытое насилие и массовые беспорядки. Такой вид кризисов в первую очередь регулируется нормами внутреннего законодательства. Международное право выделяет эту стадию с целью отграничения массовых беспорядков, бунтов и отдельных актов насилия от вооруженных конфликтов.

2. Вооруженный конфликт немеждународного характера (или внутренний вооруженный конфликт) низкой интенсивности. Характеризуется тем, что участники массовых выступлений организуются в антиправительственные вооруженные формирования с использованием оружия. Международное гуманитарное право не запрещает государству применять различные варианты силового воздействия на лиц, отказывающихся сложить оружие, вплоть до их физического уничтожения.

Таким образом, государство реализует свое право на защиту суверенитета и обеспечение территориальной целостности. В то же время нормы международного права гарантируют определенные гуманитарные права лицам, не участвующим в боевых действиях или по различным причинам прекратившим участие в них посредством установления запретов на определенные действия со стороны властных структур: убийство, как способ внесудебной расправы; жестокое обращение (применение пыток и истязаний); оскорбительное или унижающее человеческое достоинство обращение; использование в качестве заложников и т.д.

3. Вооруженный конфликт немеждународного характера (или внутренний вооруженный конфликт) высокой интенсивности. Ему присущи следующие признаки: наличие командования антиправительственными вооруженными формированиями и установление ими такого контроля над определенной территорией, который позволяет вести скоординированные и продолжительные военные действия. Нормы международного права определяют права и обязанности участников конфликта: ограничиваются некоторые средства ведения боевых действий; гарантируется защита от расправ и самосудов в отношении раненых, больных и лиц, прекративших принимать участие в боевых действиях, а также женщин, детей и медработников; определяются принципы преследования и наказания за уголовные преступления, прямо или косвенно связанные с конфликтом, и т.д. Большинство современных государств разработало законодательство, подробно регламентирующее основания и порядок применения вооруженных сил как во внутренних, так и в международных конфликтах. Основной задачей вооруженных сил во внутреннем вооруженном конфликте является дезорганизация, а затем и уничтожение антиправительственных вооруженных группировок. С понижением уровня интенсивности сопротивления армию заменяют внутренние войска и структуры, им подобные, имеющие специальные навыки по действию в условиях такого вида вооруженных конфликтов.

4. Международный вооруженный конфликт. Происходит между двумя или несколькими государствами. Боевые действия могут быть различными: интенсивными, очень незначительными или не вестись вообще.

Критериями классификации ЧС, которые могут рассматриваться как основания для их типологии, являются негативные последствия тех или иных явлений и способы реагирования на них. Более широко их можно представить следующим образом: многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью; ущерб (угроза) окружающей природной среде; значительные материальные потери; нарушение условий жизнедеятельности людей <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. N 1094 к основным критериям ЧС природного и техногенного характера относятся: количество людей, пострадавших в этих ситуациях; количество людей, у которых нарушены условия жизнедеятельности; размеры материального ущерба; зона распространения поражающих факторов.

Военное положение и чрезвычайное положение представляют собой чрезвычайные ситуации более высокой степени общественной опасности, для ликвидации которых требуются особые правовые, организационные, тактические, финансовые и иные способы. По принятым в МЧС России критериям все ЧС делятся на следующие виды: техногенные, природные и биолого-социальные <1>.

--------------------------------

<1> В своем очередном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В.В. Путин крушение Советского Союза назвал "крупнейшей геополитической катастрофой века" // Российская газета. 2005. 26 апреля.