14.2. Основные черты чрезвычайного законодательства

Российской Федерации:

является составной частью законодательства Российской Федерации и базируется на нем;

обладает системностью, характерной для законодательства Российской Федерации;

его содержание имеет направленность на защиту не только государства, но личности и общества;

предусматривает более жесткие по отношению к обычному законодательству методы регулирования общественных отношений <1>;

--------------------------------

<1> КоАП РФ в обычных условиях устанавливает срок административного ареста до 15 суток, а в период действия режима чрезвычайного положения - до 30 суток. Такой же подход в усилении юридической ответственности наблюдается и в других государствах. Например, если в обычных условиях КоАП Республики Казахстан (часть 2 ст. 63) допускает при назначении наказаний за совершение нескольких правонарушений, рассматриваемых одним органом административной юрисдикции, максимальный размер административного ареста до 30 суток, то за нарушение требований режима чрезвычайного положения - 45 суток.

для обеспечения позитивного поведения субъектов права государством предпочтение отдается использованию мер запретительного характера и в меньшей степени - дозволениям <1>;

--------------------------------

<1> Поэтому принятие нормативных правовых актов, относящихся к системе чрезвычайного законодательства, вызывает неоднозначную реакцию со стороны гражданского общества (опасения по поводу возможности отсутствия надлежащего контроля со стороны институтов общества за законностью действий специальных служб или принятия ими неадекватных мер, ограничивающих конституционные права и свободы).

в процессе реализации должны быть предусмотрены возможности для того, чтобы степень вводимых ограничений, основания и продолжительность их действия контролировались не только самим государством, но и мировым сообществом;

при введении в действие предусматривает необходимость создания специальных органов управления или изменения полномочий у постоянно действующих органов государственной власти;

оперативные органы управления наделяются надведомственными полномочиями;

по времени действия чрезвычайное законодательство подразделяется на мирное и военное;

по продолжительности действия оно устанавливается на: ограниченный законом конкретный срок (режим чрезвычайного положения); срок окончания действия чрезвычайных обстоятельств, послуживших причиной введения в действие чрезвычайного законодательства (прекращение войны, достижение поставленных целей в ходе проводимой контртеррористической операции);

вводит ограничения, подразделяющиеся на комплексные (политические, идеологические, экономические, правовые и другие), системные (совокупность применяемых мер различными субъектами, наделенными официальными полномочиями) и отдельные.

Отличительной особенностью действующего чрезвычайного законодательства Российской Федерации, основывающейся на отечественном и зарубежном опыте правоприменительной деятельности, является его профилактическая направленность на возможность предотвращения совершения (наступления) чрезвычайной ситуации определенного вида.

В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 года 35 сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий:

если такое законодательство принято до возникновения кризиса;

если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль;

если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера.

Конституция России является первичным внутригосударственным источником формирования чрезвычайного законодательства. Ее отдельные статьи, отражающие различные стороны проблем чрезвычайных ситуаций, расположены практически во всех главах Конституции. Содержащиеся в них правовые предписания в зависимости от адресата изложены различными способами:

императивными (например, запрет на создание чрезвычайных судов);

управомочивающими (полномочия в рассматриваемой сфере Президента, Федерального Собрания и Правительства России);

предписывающими (характер вводимых ограничений при ЧС).

Заблаговременный характер разработки чрезвычайного законодательства выполняет одновременно несколько функций: политическую; психологическую; организационную; экономическую и т.д. Кроме того, это позволяет создать не только основы механизма его реализации, но и минимизировать в рассматриваемых условиях случаи возникновения применения закона по аналогии. Исторический опыт свидетельствует, что это было характерно для норм административного и уголовного права, где аналогия закона запрещена.

Введение в действие чрезвычайного законодательства предполагает разработку механизма его реализации, содержащего процедурные и материальные гарантии. Он должен включать в себя следующие обязательные для исполнения критерии:

основания введения;

указание на должностное лицо, принявшее решение о введении чрезвычайного законодательства;

необходимость одобрения законодательным органом государственной власти принятого уполномоченным законом должностным лицом решения о введении чрезвычайного законодательства;

перечень подлежащих ограничению конституционных прав и свобод граждан и юридических лиц;

перечень дополнительных обязанностей, возлагаемых на физических и юридических лиц;

применительно к государствам с федеративным устройством - временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.

Реализуя конституционный принцип правового государства о взаимной ответственности между государством и гражданами, в современной России принимаются соответствующие виды нормативных правовых актов. Одним из них является Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 545, утвердившее Правила компенсации убытков, понесенных владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования и (или) перевозчиками в результате осуществления отдельных перевозок железнодорожным транспортом в случае возникновения угрозы социально-экономической стабильности, обороноспособности, безопасности государства и в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях <1>. Эти Правила устанавливают порядок компенсации убытков, понесенных указанными лицами при выполнении не предусмотренных мобилизационными планами и заданиями (заказами) отдельных перевозок в следующих случаях:

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 545 "Об утверждении Правил компенсации убытков, понесенных владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования и (или) перевозчиками в результате осуществления отдельных перевозок железнодорожным транспортом в случае возникновения угрозы социально-экономической стабильности, обороноспособности, безопасности государства и в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях" // Российская газета. 2008. 23 июля.

при попытках насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженном мятеже, массовых беспорядках, террористических актах, блокировании или захвате особо важных объектов или отдельных местностей, подготовке и осуществлении деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями, создающих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

при эпидемиях и эпизоотиях, которые повлекли (могли повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требуют проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, и в иных предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях.

"Компенсация убытков осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусматриваемых в федеральном бюджете на финансовый год, следующий за отчетным, в форме субсидий" (пункт 3 Правил), которые перечисляют с Федеральным агентством железнодорожного транспорта в установленном порядке на расчетный счет получателя, открытый в кредитной организации (пункт 9 Правил).