Розмежування адміністративної та цивільної (господарської) юрисдикцій

34. З набранням чинності новими ЦПКУ і КАСУ справи про встановлення неправильності запису в актах цивільного стану перейшли з цивільної юрисдикції до адміністративної (див. пункт 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ЦПКУ 2004 року), адже за правовою природою ця категорія справ є оскарженням відмови органу реєстрації актів цивільного стану у виправленні відомостей в актових записах цивільного стану. Тому таке оскарження здійснюється за загальними правилами адміністративного судочинства.

35. Відповідно до частини першої статті 181 КАСУ учасники виконавчого провадження (крім державного виконавця) та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із позовною заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби порушено їхні права, свободи чи інтереси, а також якщо законом не встановлено інший порядок судового оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких осіб. Оскільки розділом VII ЦПКУ та статтею 1212 ГПКУ визначено інший порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби при виконанні судових рішень, ухвалених за правилами відповідного процесуального закону, то такі справи не відносяться до юрисдикції адміністративних судів.

Зроблено це було з таких міркувань. У порядку цивільного (господарського) судочинства суд розглядає скарги на рішення, діяльність державної виконавчої служби лише стосовно виконання судових рішень у справах цивільної (господарської) юрисдикції. І хоча за предметною спрямованістю таке оскарження є публічно-правовим спором, однак воно нерозривно пов'язане із виконанням судового рішення. Тому законодавець вирішив, що більш доцільно, щоб судовий контроль за виконанням судових рішень здійснював суд, який видав виконавчий документ. У всіх інших випадках, коли оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби не віднесено до юрисдикції інших судів, таке оскарження повинно бути предметом юрисдикції адміністративних судів. Йдеться насамперед про рішення, дії чи бездіяльність державної виконавчої служби у відносинах щодо виконання судових рішень в адміністративних справах, а також рішень інших органів та посадових осіб, що можуть виконуватися примусово.

Разом з тим, необхідно враховувати, що статтею 383 ЦПКУ і статтею 1212 ГПКУ визначено обмежене коло осіб, які мають право оскаржити рішення, дії та бездіяльність органів державної виконавчої служби щодо виконання судових рішень у порядку цивільного та господарського судочинства, а тому справи за зверненням інших осіб на рішення, дії чи бездіяльність органів державної виконавчої служби при виконанні зазначених судових рішень належать до компетенції адміністративних судів.

Крім того, до адміністративної юрисдикції належать справи, в яких оскаржуються й інші рішення, дії чи бездіяльність зазначених органів, які не пов'язані з виконанням виконавчих документів, але випливають з реалізації цими органами інших повноважень. Але особливості, визначені статтею 181 КАСУ, на розгляд таких справ не поширюються.

36. Вимоги щодо оскарження дій суб'єкта владних повноважень, що вчинені при здійсненні владних управлінських функцій і завдають шкоди честі, гідності і діловій репутації особи, у тому числі вимоги про зобов'язання суб'єкта владних повноважень спростувати протиправно поширені ним відомості, що завдало такої шкоди, чи в інший спосіб усунути порушення, розглядаються за правилами адміністративного судочинства. Відповідно до частини другої статті 21 КАСУ одночасно можуть бути вирішені вимоги про відшкодування шкоди.

Водночас справи про захист честі, гідності і ділової репутації особи - суб'єкта владних повноважень не можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, навіть якщо посягання на відповідні права відбулося у зв'язку зі здійсненням владних управлінських функцій, оскільки йдеться про захист невідчужуваних прав особи, які належать їй незалежно від статусу особи як суб'єкта владних повноважень. Якщо особа перестає бути суб'єктом владних повноважень (її, наприклад, звільнено з посади), то в цивільному судочинстві її процесуальний статус не змінюється. Якби ж такі справи розглядалися за правилами адміністративного судочинства, то відбувалося би процесуальне правонаступництво (стаття 55 КАСУ) і особа, якій завдана шкода, вибувала би з процесу. Такі міркування додатково підтверджують неналежність справ про захист честі, гідності і ділової репутації особи, яка є суб'єктом владних повноважень, до предмету адміністративної юрисдикції.

37. Позови щодо нотаріальних дій або відмови у їх вчиненні розглядаються судами за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства (див. у зв'язку з цим пункт 8 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" ЦПКУ). Раніше такі справи суди розглядали в порядку окремого провадження за главою 39 ЦПКУ 1963 року.

Теоретично питання про характер спору, що пов'язаний з нотаріальними діями чи відмовою від їх вчинення, є складним - чи це публічно-правовий спір, чи приватноправовий. З одного боку, роль нотаріуса зведено до публічного (від імені держави) вчинення дій, що мають юридичне значення і спрямовані на реалізацію особами їхніх прав, а також на попередження виникнення спору. Така роль має публічно-правовий характер, як і реєстрація окремих видів договорів органами місцевого самоврядування чи органами державної виконавчої влади. Нотаріус має владно-публічні повноваження щодо особи, яка звернулась до нього, оскільки він уповноважений у випадках, передбачених законом, відмовити особі у вчиненні нотаріальної дії. З іншого боку, об'єктом нотаріальних дій завжди є приватноправові відносини (договірні, спадкові тощо), саме тому оспорювання нотаріальних дій найчастіше має на меті коригування тих приватноправових відносин, що стали або повинні стати об'єктом нотаріальних дій. Суд повинен бути компетентним дати оцінку приватноправовим відносинам, що перевірялися нотаріусом. Виходячи з того, що інститут нотаріату обслуговує насамперед сферу приватноправових відносин, а також з недоцільності розривати судовий розгляд нотаріальних і приватноправових відносин, законодавець вирішив залишити вирішення таких спорів у цивільній юрисдикції. Однак необхідно звернути увагу на те, що ці спори належить розглядати не за правилами окремого провадження, а за загальними правилами позовного провадження відповідно до нового ЦПКУ 2004 року.

38. За правилами адміністративного судочинства розглядаються вимоги про скасування рішень (актів), у тому числі й тих, що посвідчують певне цивільне право особи чи надають їй таке право. Відповідачем у цій справі є суб'єкт владних повноважень, що видав акт, а особа, якій згідно з актом належить цивільне право, залучається як третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, якщо позивачем є інша особа, яка вважає, що актом порушено її право. Якщо суд встановить, що суб'єкт владних повноважень не допустив порушень при виданні такого акта, то у задоволенні позову належить відмовити. Але це не перешкоджає особі оспорювати право іншої особи, яке посвідчене (надане) актом, у порядку цивільного чи господарського судочинства. У разі задоволення позову, поданого за правилами цивільного чи господарського судочинства, суб'єкт владних повноважень зобов'язаний привести свої рішення у відповідність до правовідносин, встановлених судом (зокрема скасувати свій акт і видати новий).

Слід пам'ятати, що спори, що виникають з житлових і земельних правовідносин, згідно з частиною першою статті 15 ЦПКУ, розглядаються за правилами цивільного судочинства, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Якщо такі спори є публічно-правовими і хоча б однією зі сторін у них є суб'єкт владних повноважень, їх належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Слід зауважити, що Верховний Суд України спочатку почав орієнтувати судову практику у тому руслі, що за правилами адміністративного судочинства не можуть розглядатися справи де є спір про право. Так, Верховний Суд закрив провадження в адміністративній справі щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень з питань виділення земельної ділянки, посилаючись на наявність спору про право94. З часом, після справедливої критики, Верховний Суд перестав використовувати категорію "спір про право" у своїх рішеннях, але позицію не змінив.

Водночас, на наш погляд, відмова у відкритті провадження в адміністративній справі чи закриття такого провадження, де предметом оскарження є рішення суб'єкта владних повноважень, на тій підставі, що справу начебто не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, не відповідає КАСУ, оскільки пункт 1 частини першої статті 17 прямо відносить такі справи до компетенції адміністративних судів. За суттю, це є відмовою у праві на розгляд справи у тому суді, до компетенції якого її віднесено законом. Така позиція позбавляє особу захищати свої цивільні права в адміністративному суді, якщо ці права порушено суб'єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах. Цивільне судочинство не пристосовано до розгляду справ проти суб'єктів владних повноважень. Там немає спеціальних критеріїв для оцінки рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, не діє принцип офіційності, немає презумпції вини суб'єкта владних повноважень тощо, тобто відсутні ті процесуальні гарантії захисту порушених прав, які є в адміністративному судочинстві.

У справі про виділення земельної ділянки особа, яка претендує на частину цієї ділянки, на наш погляд, має можливість обрати один з таких механізмів судового захисту. Перший - подати адміністративний позов до адміністративного суду з вимогою скасувати рішення місцевої ради про виділення земельної ділянки іншій особі. Відповідачем у цій справі буде місцева рада, що ухвалила рішення, а особу, якій виділено земельну ділянку оскарженим рішенням, належить залучити як третю особу, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, оскільки рішення суду може вплинути на її права та інтереси. Предметом судового розгляду буде правомірність діяльності ради при вирішенні цього питання, зокрема, чи взяла вона до уваги всі обставини, з'ясування яких вимагає закон, тощо. Якщо адміністративний суд встановить, що суб'єкт владних повноважень не допустив порушень при прийнятті такого рішення, то у задоволенні адміністративного позову належить відмовити. У разі ж скасування адміністративним судом рішення місцева рада змушена буде переглянути питання про виділення земельної ділянки і уникнути порушення закону, встановлені судом.

Потрібно мати на увазі, що цей механізм захисту може бути неефективним тоді, коли орган влади не допустив порушень, - йому було надано всю необхідну інформацію, яка вимагається законом, і на її підставі законно прийнято рішення. Тоді особа може обрати інший варіант: звернутися з цивільним позовом про визнання за нею права власності на відповідну частину земельної ділянки. Відповідачем у цій справі буде особа, якій рішенням місцевої ради було виділено земельну ділянку. Предметом судового розгляду буде спір про право власності між двома рівними за правовим статусом особами. Місцеву раду доцільно залучити третьою особою на стороні відповідача, оскільки у разі задоволення цивільного позову, вона повинна буде привести свої рішення у відповідність до правовідносин, встановлених судом (зокрема скасувати своє рішення і прийняти нове).

Таким чином, у подібних випадках вид юрисдикції - адміністративна чи цивільна (господарська) - визначають характер позовних вимог і те, до кого вони спрямовані. Слід звернути увагу на те, що вимоги до суб'єкта владних повноважень про скасування рішення суб'єкта владних повноважень і вимоги до особи про визнання права власності не можуть бути об'єднані в одній позовній заяві. Якщо це сталося, залежно від того, чи подано позов за правилами адміністративного або цивільного судочинства, суд повинен відмовити у відкритті провадження за вимогами, які не можна розглядати в порядку відповідного судочинства.

Наслідки порушення правил щодо адміністративної юрисдикції

39. Якщо надійшла позовна заява із вимогами, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, це є підставою для відмови у відкритті провадження у такій адміністративній справі (пункт 1 частини першої статті 109 КАСУ). А якщо провадження у справі було відкрито, після з'ясування, що вона не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, провадження має бути закрито (на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАСУ) незалежно від того, суд якої інстанції розглядає справу - першої, апеляційної чи касаційної.

Тому відповідач, заперечуючи проти позову, за наявності підстав може посилатися на те, що провадження відкрито у справі, розгляд якої не належить до адміністративної юрисдикції.

Зарубіжний досвід

40. Положення про адміністративні суди ФРН (§ 40) поширює їхню компетенцію на всі конфлікти публічно-правового характеру, крім конституційно-правових спорів і спорів, що віднесені федеральним законом до підсудності інших судів. Відповідно до Закону про чиновників (ФРН) адміністративні суди розглядають справи, які пов'язані з чиновницькими правовідносинами (відносинами з приводу державної служби).

41. До юрисдикції естонських адміністративних судів, крім вирішення публічно-правових спорів, також належить надання дозволів на вчинення адміністративних дій у передбачених законом випадках. Йдеться, наприклад, про дозволи на проведення виняткових оперативно-розшукових заходів, на невідкладне психіатричне лікування особи у примусовому порядку тощо. Ця категорія справ подібна до тих, що віднесені до компетенції українських адміністративних судів відповідно до пункту 4 частини першої коментованої статті.

42. У деяких країнах (Німеччина, Польща тощо) обов'язковою передумовою звернення до адміністративного суду є факт відхилення скарги адміністративним органом, що видав оскаржений акт, чи адміністративним органом вищого рівня. Наявність такої вимоги дає можливість самостійно врегулювати конфлікт самим сторонам і таким чином суттєво зменшити наплив позовів (скарг) до суду. У США попереднє адміністративне оскарження не є обов'язковим лише у випадках, коли адміністрація вочевидь вийшла за межі своєї компетенції, коли суду відома думка адміністрації з аналогічних справ, а також тоді, коли потреба пройти всі адміністративні інстанції обумовить заподіяння особі непоправної шкоди95.

Рекомендована література

Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики. Настільна книга судді / За загальною редакцією О. М. Пасенюка. - К.: Істина, 2007. - С. 175 - 180.

Основи адміністративного судочинства та адміністративного права / Навч. посібник / За заг. редакцією Куйбіди Р. О., Шишкіна В. І. - К.: Старий світ, 2006. - С. 86 - 100.

Куйбіда Р. О. Проблеми розмежування адміністративної та конституційної юрисдикцій // Актуальні проблеми держави і права. Збірник наукових праць. - Одеса: Юридична література, 2003. - Вип. 19. - 432 с.

Куйбіда Р. О. Межі адміністративної юрисдикції: спірні питання // Юридичний вісник України. - 2007. - N 25 (624).

Куйбіда Р. О. І знову про компетенцію адміністративних судів // Юридичний вісник України. - 2007. - N 26 (625).

Перепелюк В. Г. Адміністративне судочинство: проблеми практики. - К.: Конус-Ю, 2007. - С. 25 - 53.