Печать
PDF

ТЕМА 11. Муниципальные системы зарубежных стран - Страница 2

Posted in Конституционное право - Сизько, Чепурнова Конст. право зарубежных стран

Местное самоуправление в США осуществляется постоянно дей­ствующими членами совета и избранными населением должност­ными лицами. В Великобритании его осуществляют отраслевые по­стоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, это комитеты по строительству, по местным дорогам, по вопросам обра­зования и здравоохранения. Далее сами комитеты подбирают слу­жащих, которые утверждаются советом в соответствующей должно­сти, и под руководством постоянного комитета занимаются испол­нительной деятельностью исключительно в рамках компетенции местного самоуправления. Как правило, в городах в соответствии с хартиями самоуправления действуют одновременно избранные на­селением советы и мэры. При этом мэры могут избираться либо не­посредственно населением, либо советами. Отдельные хартии само­управления в городах предусматривают и вариант найма советом специалиста-менеджера для управления на срок до 12 лет, который тоже называется мэром, бургомистром. Эта система самоуправления более самостоятельна и не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. В пределах закона, обычая и сложившейся практики местные советы самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию цен­тральных, государственных органов. За их деятельностью контроль из центра осуществляется лишь путем финансовых ревизий за рас­ходованием дотационных средств, выделенных из государственного бюджета.

Отдельными авторами в настоящее время называются и такие системы самоуправления, как иберийская, существующая ныне в Бразилии и некоторых испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет (эта система в чем-то близка к охарактеризованной выше европейской) и система советов принципиально отличающаяся от рассмотренных выше систем са­моуправления. Эта система распространена в существующих стра­нах социализма, где совет рассматривается как орган государствен­ной власти, который в свою очередь избирает другой государствен­ный постоянно-действующий орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления на подведомст­венной территории. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений, с помощью которых управляют отдельными сферами местной жизни: здравоохранением, образованием, под­держанием общественного порядка и правопорядка, местной про­мышленностью, торговлей и др.

Таким образом, местное самоуправление - это, прежде всего, проведение в жизнь всех форм демократии как современного наро­довластия, осуществляемого в развитых государствах на основе кон­ституционного законодательства во благо собственного народа, не нарушая при этом прав и свобод остальной части населения земного шара.

Вопросы административно-территориального устройства в уни­тарных государствах относятся к ведению центральной власти, а в федеративных - Австралии, Канаде, США, ФРГ и других государст­вах - к компетенции их субъектов.

По характеру взаимоотношений между органами местного само­управления различаются системы, построенные на принципе со­подчинения вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов (например, во Франции, Италии, Японии, ФРГ), и системы, в кото­рых такое соподчинение юридически отсутствует (Великобритания, США).

Непосредственными административно-территориальными под­разделениями в США во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства, которых насчитывается в стране чуть более трех тысяч. Все они не одинаковы по размерам и численности населения. В 20 штатах графства подразделяются на низовые адми­нистративно-территориальные единицы - тауншипы и приравнен­ные к ним тауны. В основном тауншипы получили свое распростра­нение на севере и северо-востоке страны.

Тауншипы и графства, как правило, охватывают сельское населе­ние и лишь незначительная их часть расположена в городах.

Городские поселения составляют особый вид административно-территориальных единиц и имеют статус муниципальных корпора­ций (сити, бороу, виллижис), в которых проживает 2/3 населения страны. Так, в 164 крупнейших городах проживает более 56 млн. жи­телей. Одновременно более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей.

В административно-территориальной организации США боль­шую роль играют особые подразделения штатов - специальные ок­руга. Они создаются для управления отраслями местной жизни, вы­деленными из компетенции муниципальных советов. Рабочие органы специальных округов - управления, комиссии - либо полностью или частично назначаются графствами, штатами, либо избираются населением.

В США специфической чертой муниципального управления яв­ляется административная раздробленность огромных урбанизиро­ванных территорий - крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений.

К ведению органов местного самоуправления законодательство относит дела, связанные со сферой обслуживания и охраной поряд­ка. Объем деятельности этих органов в основном вырос за счет рас­ширения их функций в области просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и дорожного строительства.

Полномочия органов местного управления и самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управ­лении и самоуправлении, законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления, такие как здравоохранение, просвещение и др. В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законода­тельных органов субъектов федерации.

Нередко законодательство делит полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. Так, к первым относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. В этой связи муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, содержать школы, обеспечивать противопожарную службу и санитарное состояние населенных пунктов. Одновременно круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Такое делегирование полномочий предусматривается законодательством таких государств, как США, ФРГ, Великобритании и Японии.

Необязательными являются полномочия, реализуемые по собст­венному выбору муниципальных властей. В их число, как правило, входит осуществление различных видов обслуживания населения: организация муниципального транспорта, газификации и электро­снабжения, библиотек, театров, муниципальных больниц, создание коммунально-бытовых предприятий и жилищное строительство.

Наиболее распространенными методами муниципальной дея­тельности являются: регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом (предприятиями и учре­ждениями). Современная контрольная и регулирующая деятель­ность муниципальных властей в области обслуживания населения и местного хозяйства проявляется в выдаче лицензий на право откры­тия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, занятия различными промыслами, торговлю спиртными напитками; в установлении правил благоустройства, застройки, торговли. В це­лом ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здраво­охранения, выплатой пенсий и пособий по безработице. Нередко муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с частными компаниями, как это имеет место в Ав­стрии и в ФРГ.

К компетенции муниципальных органов в области охраны по­рядка относится установление правил поведения в общественных местах, санитарный и противопожарный надзор. Например, в Кана­де, США и Франции муниципалитеты имеют собственную поли­цию.

Большинство из полномочий, отнесенных к сфере местного са­моуправления, принадлежат только крупным муниципалитетам (регионов, провинций, больших городов). Одновременно незначи­тельна компетенция низовых звеньев муниципальных органов: сель­ских общин, небольших городов.

Несколько своеобразна компетенция областных советов Италии, которые обладают правом законодательствовать в вопросах, опреде­ляемых конституцией: общественные работы областного значения, сельское хозяйство, использование природных ресурсов, градо­строительство, дороги и транспорт, ярмарки и рынки, работа соци­ально-культурных учреждений, здравоохранение, городская и сель­ская полиция (муниципальная полиция).

В настоящее время финансовая база органов самоуправления складывается, как правило, из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета.

Сборы с населения и налоги составляют главный источник собст­венных доходов муниципальных органов. Налог на недвижимое имущество (земельные участки, домовладения и хозяйственные со­оружения) дает основную долю платежей. Одновременно незначи­тельную долю составляют в бюджетах органов местного самоуправ­ления доходы от муниципального хозяйства. Несмотря на рост ме­стных налогов, доходы органов местного самоуправления все еще недостаточны для покрытия муниципальных расходов на строи­тельные работы и различные сооружения. По этой причине широ­кое распространение получила практика выделения муниципаль­ным органам правительственных субсидий, которая в свою очередь порождает зависимость муниципального самоуправления от цен­трального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах.

Современные органы местного самоуправления формируются из выборных муниципальных советов и исполнительного аппарата. В странах с давними демократическими традициями при выборах в муниципальные советы установлен принцип всеобщего избира­тельного права. Порядок выборов в муниципальные советы регули­руется специальными избирательными законами. Их издание в фе­деративных государствах относится к компетенции органов субъек­тов федерации. Правила формирования избирательных округов, выдвижения кандидатов и определения результатов голосования в различных странах неодинаковы. Так, распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подпи­санной определенным числом избирателей. Одновременно в США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (праймериз).

Зачастую законодательство не устанавливает принципа сохране­ния заработной платы за членами муниципальных советов на время исполнения ими своих функций, и поэтому они ведут работу бес­платно. Оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря. В ряде стран, например, в Велико­британии, США и Японии, члены совета получают вознаграждение за каждое участие в заседании.

Муниципальные советы в большинстве современных государств юридически возглавляют муниципальный аппарат самоуправления. К их компетенции относится принятие местного бюджета, издание нормативных решений по вопросам, отнесенным к их ведению и не урегулированным вышестоящими органами, установление местных налогов, разрешение вопросов о получении займов и их расходова­нии, об использовании муниципальной собственности, в большин­стве стран - формирование руководящих исполнительных органов муниципалитета и контроль за ними, назначение местных рефе­рендумов и решение других вопросов.

Главной формой работы муниципальных советов являются их за­седания, проводимые в сессионном порядке.

Так, в США заседания советов созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно. Во Франции и Японии муниципалитеты на очередные сессии собираются 4 раза в год, а генеральные советы французских департаментов - дважды в год. Во Франции сессия муниципального совета коммуны, посвященная принятию бюджета, длится 6 недель, прочие - до 15 дней, в Японии продолжительность сессий - не более недели.

В муниципальном самоуправлении видную роль играет испол­нительный аппарат. Его составляющими являются:

1)        административные органы общей компетенции - коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие;

2)        органы отраслевой и специальной компетенции - департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и др.

Естественно, что административные органы общей компетенции занимают руководящее положение в отношении других звеньев ис­полнительного аппарата.

Особое положение в администрации муниципалитетов занимают мэры. Они нередко единолично решают вопросы увольнения и найма муниципальных служащих. Они имеют право налагать вето на решения муниципальных советов, что фактически ставит их над муниципальными советами. А в таких государствах, как Франция, ФРГ и Япония, мэры официально рассматриваются и как высшие должностные лица органов местного управления, и как представи­тели центрального правительства будучи ответственными за испол­нение порученных им государственных дел.

Контрольные вопросы

  1. Какая разница между политико-административным и админи­стративно-территориальным делением?
  2. Какая модель организации публичной власти на местах пред­ставляется вам предпочтительной и почему? Какая модель дей­ствует в вашем городе, районе?
  3. Есть ли зависимость между степенью демократичности полити­ческого режима и влиянием органов местного самоуправления
    на общественную жизнь. Обоснуйте ответ.
  4. Перечислите наиболее существенные признаки системы местно­го самоуправления в зарубежных странах.

Вопросы для подготовки к семинару

  1. Понятие местного управления и самоуправления в зарубежных странах.
  2. Модели местного самоуправления.
  3. Полномочия местного самоуправления.
  4. Конституционно-правовая   ответственность   органов   местного самоуправления и их должностных лиц.

Задание для самостоятельной работы

Используя тексты конституций, покажите особенности и объем конституционного регулирования местного управления в Италии и Японии.