ТЕМА 11. Муниципальные системы зарубежных стран
Слово «муниципалитет» происходит от латинского слова «mu-nicipium». Так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления в республиканский период римской истории. В настоящее время муниципалитет - это избираемое городское или сельское самоуправление, хотя в США муниципальным называется только городское управление.
Во многих странах мира основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права. Одновременно другие страны лишь символически обозначили этот институт в одной, двух или трех статьях конституции, закрепив в них только самые общие положения и начала муниципального управления и самоуправления, разрабатывая и выделяя специально посвященное этому вопросу законодательство, которое затем выделяется в особую отрасль и науку муниципального права.
Научная концепция местного самоуправления впервые получила свою разработку в трудах идеологов европейских революции, связывающих его природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. В то время принцип выборности местных властей отвечал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму.
Теория самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сельских общин отражала функции местного управления и, соответственно, их признание предметом самоуправления мест.
Весь XIX век и начало XX века, т.е. при классическом капитализме, развитие местного управления протекало под знаком отступления от провозглашенных ранее демократических лозунгов равенства и свободы. На практике это подтверждалось тем, что муниципальные органы ставились под правительственный надзор в целях подчинения общегосударственным интересам местных и групповых интересов. По мере того как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения и в других отраслях, вмешательство центра в местные дела постепенно усиливалось. К середине XX века местное управление частично уже утратило черты действительного местного самоуправления, некогда свободного от вмешательства бюрократического аппарата центральной власти.
Некоторыми современными авторами справедливо отмечается, как все большее число кардинальных решений принимается центром, который на долю местных представительных органов оставляет лишь обязанность безоговорочно выполнять их. Объективно это означает, что местные представительные органы превращаются в придаток общегосударственной администрации, в некий механизм выполнения директив центральной власти.
Для большинства государств мира административно-территориальное устройство является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, потребностей государственного управления и самоуправления на местах.
Как правило, территория государства, а в федерации - территория субъекта федерации, делится на административно-территориальные единицы. И только в очень маленьких государствах, таких как Бахрейн, Мальта, нет такого деления (моногосударства).
В то же время бывает двухзвенное деление:
1) области, губернии, округа, провинции;
2) общины, муниципии, коммуны.
Такое двухзвенное деление существует, например, в Болгарии. А вот трехзвенное деление предполагает:
1) области;
2) районы;
3) общины.
Такое трехзвенное деление характерно для Китая. И, наконец, четырехзвенное деление, существующее в настоящее время, например, во Франции:
1) регионы (их во Франции 26);
2) департаменты (их 96 во Франции и 3 заморских);
3) округа (делятся на кантоны, похожие на наши избирательные округа, в которых отсутствует выборная власть);
4) коммуны (их во Франции как городских, так и сельских около 37 тыс.).
Характер органов, осуществляющих управление на местах в административно-территориальных единицах, определяется конституционным законодательством каждой конкретной страны.
В перечисленных выше административно-территориальных единицах есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (управитель области в Болгарии, воевода в Польше, губернатор в Финляндии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный гражданами совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).
Многие государства мира руководствуются традиционной концепцией, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы: парламент, глава государства, судебная система, правительство и назначаемые ими их представители на местах - комиссары, префекты, губернаторы и т.п. Одновременно выборные органы на местах и сформированная ими администрация рассматриваются как местные органы управления и самоуправления территориальных коллективов.
Местные органы управления и самоуправления являются публичной властью, но не государственной, а властью населения административно-территориальных единиц, которые обозначены как территориальные коллективы.
Из изложенного выше ясно, что в местных административно-территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. А теперь настало время уточнить эти понятия.
Местное управление - это управленческая деятельность в местной административно-территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.
Как правило, местное управление осуществляется через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Например, во Франции органом управления в регионе является префект Республики (с 1982 по 1988 гг. именовался комиссаром Республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением. В его компетенцию входят вопросы безопасности, финансов, культуры, образования, социальной помощи, туризма, экономического развития и пространственного планирования.
Аналогичным статусом наделен префект департамента, т.е. в нижестоящей территориальной единице. Еще ниже, т.е. на территории округа - промежуточной территориальной единице между департаментом и коммуной в качестве администратора (органом управления) является супрефект (подпрефект).
Местное самоуправление во многих государствах очень кратко регулируется конституциями, например, Конституция Франции по этому случаю содержит всего лишь одну ст. 72, в которой сказано: «Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территориальные коллективы учреждаются законом.
Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.
В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов».
Основным источником правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах являются принимаемые ими самими уставы (статуты), хартии самоуправления и даже органические законы, как в Бразилии.
Местное самоуправление - это осуществление представительной демократии от населения (сообщества) местной территориальной единицы по управлению делами на подведомственной территории.
Во время осуществления местным самоуправлением своих функций государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного участия в осуществлении финансируемых государством программ. Например, в социальной сфере осуществление программ под образование, здравоохранение и др.
В настоящее время нашими литературными источниками называются две системы демократической власти на местах - европейская и англо-американская.
Европейская система характерна своим сочетанием местного управления с местным самоуправлением. При этом сочетание может иметь самые разнообразные формы. В каждом таком случае на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.
Административная опека явилась исторически первой такой функцией. Смысл ее в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, до получения одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (бургомистра, губернатора или префекта). Однако в одобрении могло быть и отказано, как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности решения.
В настоящее время, представляя собой пережиток бюрократической централизации, система административной опеки встречается очень редко. В то же время функция административного надзора стала достаточно распространенной, которая заключается только в проверке законности решений органов местного самоуправления. Как правило, администратору для проверки законности решения отводится небольшой срок, по истечении которого решение вступает в силу, если с его стороны не поступило возражений. Вместе с тем возникла новая тенденция, проявляющаяся в том, что администратор может оспорить решение органов местного самоуправления в судебном порядке. Одновременно органы местного самоуправления могут защищать свою автономию в судебном порядке не только от ретивых местных администраторов, но и от парламентов, правительств и президентов.
В демократических государствах большое значение в деятельности местного самоуправления имеют различные гражданские инициативы: коллективные выступления жителей в целях решения местных проблем, а также самодеятельное их решение.
В настоящее время компетенция городов значительно шире, чем сельских единиц того же уровня. Зачастую крупные города имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет правильно распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.
Англо-американская система получила свое распространение на соответствующих континентах земного шара и характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации и государственно-автономного региона. Характерным для этой системы является то, что сами жители в административно-территориальных единицах, (например, в графствах Англии и Уэльса, в графствах, округах, тауншипах США, Австралии и Канады) избирают совет (правление), обычно на два-четыре года. Как правило, он состоит из трех-семи членов, в крупнейших городах - из 30-50 человек. Одновременно с советом (правлением) население административно-территориальных единиц избирает и таких должностных лиц, как шериф (в США это начальник полиции), атторнея, являющегося, например, в США поверенным представителем графства в суде и казначея.