ТЕМА 8. Парламент в зарубежных странах
В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом - общенациональным представительным выборным коллегиальным органам, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей.
Парламент выполняет в государстве целый ряд функций: законотворчество, представительство, выражение интересов широких слоев населения, а в итоге и воли всего народа; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего, правительства; участие в формировании государственных органов, принятие бюджета и некоторые другие.
Из теории государства и права известны две основные формы демократии - это прямая или непосредственная форма и другая форма демократии - представительная.
Представительная форма демократии - это отражение работы депутатов в парламенте.
Термин «парламент» происходит от фр. «парле» - говорить. Парламент - это общенациональное представительное учреждение общества, носитель верховной законодательной власти.
Парламент имеет самостоятельную многовековую историю. Прародителями его были английский парламент и испанские кортесы, возникшие еще в XII—XIII веках, т.е. при феодализме. Однако современный парламент качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Вот почему история современного парламента начинается значительно позже, т.е. с эпохи буржуазных революций XVI-XVII веков.
Согласно теории разделения властей и соответствующих статей конституций многих стран, Парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное (ведущее) положение в системе высших органов государственной власти. Например, в американской Конституции записано: «Все законодательные полномочия сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов..»
Очень категорично определяет юридический статус парламента Конституция Японии: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства».
В парламентарных странах на парламент, как правило, сильно воздействует правительство, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента.
В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент.
В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, Германия, Япония, Франция, Австралия, Индия и т.д.), любой акт парламента может быть отменен по причине его несоответствия конституции страны.
Парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением властей, законодательной и исполнительной, при привилегированном положении парламента.
Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные.
Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов.
Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства.
Возникновение и оформление парламентаризма относится к тому периоду, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины -собственники. По мере демократизации избирательного права и расширения избирательного корпуса шла эволюция парламентаризма. Так, в XX веке и особенно после второй мировой войны заметно расширяется социальная база парламентов, увеличивается доля представительства коммунистических и рабочих партий.
Во многих странах правительства формируются социал-демократическими партиями. Возрастает относительная самостоятельность парламентов по отношению к правительствам. Этот процесс проходит по-разному в различных странах. Он знает подъемы и спады.
Так, в период Уотергейтского скандала резко возросла реальная власть конгресса, так как президентская власть была скомпрометирована. Однако с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 году система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти.
Во Франции после ухода президента Шарля де Голля шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс усилился в двукратное пребывание в качестве президента Ф. Миттерана.
Порядок формирования парламентов находится в прямой зависимости от их структуры (одно- или двухпалатный парламент). Нижние палаты парламентов демократических стран, так же как и однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых выборов. Верхние же палаты формируются следующим образом:
1. Формирование верхних палат посредством непрямых (многостепенных) выборов, например, в Норвегии, Франции и Индии.
Так, двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента - Стортинга.
Избиратели избирают по пропорциональной системе депутатов парламента без подразделения их по палатам. Избранные депутаты Стортинга избирают четвертую часть своих членов, которые образуют верхнюю палату - Лагтинг. Остальные 3/4 членов Стортинга составляют нижнюю палату - Одельстинг.
В то же время Сенат Французской Республики формируется посредством трехстепенных выборов.
2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат. Так, верхняя палата Конгресса США - Сенат - избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора. Определение результатов голосования осуществляется по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.
3. Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Здесь на протяжении 5-ти столетий существует традиционная система замещения мест в палате лордов.
В настоящее время в состав палаты лордов входит около 1200 пэров, которые подразделяются на следующие основные группы:
1) наследственные пэры, имеющие право передавать свой титул по наследству;
2) пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству;
3) ирландские и шотландские пэры (в настоящее время их в палате лордов нет);
4) пэры по апелляции;
5) духовные пэры (епископы и архиепископы английской церкви).
4. Формирование верхней палаты посредством назначения применяется в ФРГ. Здесь верхняя палата парламента - Бундесрат - состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава. В другую палату - Бундестаг - половина депутатов избирается в одномандатных избирательных округах, охватывающих территорию всей страны, а вторая половина избирается по германским землям в многомандатных избирательных округах, выдвинутых политическими партиями.
5. Верхние палаты парламентов некоторых стран (Сенат Бельгии, Сенат Ирландии) формируются смешанным путем, при котором
сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности.
Как показывает опыт деятельности верхних палат, самые сильные, влиятельные из них - сформированные посредством выборов (в США, Италии, Японии).
Слабыми по своему влиянию на политическую жизнь в обществе являются верхние палаты, сформированные без участия избирательного корпуса (например, Палата Лордов, Совет штатов Индии, Бундесрат).
Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями.
Нынешняя конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Так, ст. 67 Конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата». Вот почему депутат является профессиональным парламентарием. Именно по этой причине его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах.