Глава 22. Основы конституционного права Индии - Страница 8 PDF Печать
Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право зарубежных стран

 

§ 8. Местное самоуправление и управление

Каждый штат делится на округа. Губернатор по указанию правительства штата, для управления несколькими округами (обыч­но 7—8) назначает комиссара, который считается высшим долж­ностным лицом округа и подчиняется правительству штата. Заме­ститель комиссара осуществляет сбор налогов, набор в армию, предоставляет ссуды и распределяет помощь между нуждающи­мися, надзирает за тюрьмами, осуществляет некоторые судеб­ные полномочия и т. д.

Территории округов подразделяются на талуки и тексилы. Лишь в некоторых штатах в округах имеются выборные советы.

72 крупных города выделены из окружного подчинения, и в них образованы муниципальные корпорации — старейшие, наи­более представительные и автономные органы самоуправления в Индии. Население этих городов избирает на срок 3—5 лет Гене­ральный совет, члены которого из своего состава выбирают мэра города и его заместителей сроком, как правило, на один год. Глав­ным управляющим корпорации, в руках которого сосредоточена исполнительная власть, является назначаемый правительством штата комиссар корпорации. В каждой муниципальной корпора­ции имеются комиссии по важнейшим направлениям ее деятель­ности: по вопросам образования, здравоохранения, финансам, санитарии, текущим вопросам и т. д.

В городах с населением более 10 тыс. человек жители избира­ют муниципальные советы, компетенция которых значительно уже. В стране насчитывается около 1500 муниципальных советов.

В руководящих принципах политики государства Конститу­ция Индии (ст. 40) предусматривает создание деревенских панча-ятов — традиционных органов местного самоуправления — и на­деление этих органов властью, необходимой для их функциониро­вания в качестве единиц управления. Эти органы рассматриваются некоторыми индийскими юристами в качестве "конституционного положения, доводящего демократию до уровня простого народа"1. Полномочия панчаятов охватывают некоторые вопросы сельского хозяйства, здравоохранения, санитарии, благоустройства и от­дельные сугубо местные проблемы жизни общины.

В настоящее время панчаятами охвачено более 95% всего сельского населения. В большинстве штатов панчаятская система состоит из трех уровней: низшего — деревенские панчаяты (кото­рых насчитывается 225 832), среднего — панчаят самити (т. е. панчаят на уровне такого административного района, как талук, — их в стране 4414) и высшего — зила паришад (панчаят на уровне крупного административно-территориального подразделения — округа, которых в Индии 274)1.

Наиболее распространенный элемент системы панчаятов — деревенский панчаят — организационно состоит из трех основных органов: общего собрания деревни, исполнительного комитета панчаята и судебного панчаята, шли сельского суда. Повседнев­ная работа панчаята обычно осуществляется председателем и комитетами, которые состоят из специалистов и проводят боль­шую общественно полезную работу. Панчаяты всех уровней нахо­дятся под весьма строгим административным надзором и финан­совым контролем вышестоящих правительственных чиновников.

В начале 90-х годов началась широкомасштабная конститу­ционная реформа системы панчаятов и муниципалитетов. 73-я и 74-я поправки к Конституции Индии 1992 г. внесли в основной за­кон 34 новые статьи и два приложения (XI и XII), направленных на унификацию прежде слишком пестрой и сложной схемы мест­ного самоуправления и его более оптимальное включение в меха­низмы, осуществляющие реформы в экономике, сельском хозяй­стве и структуре управления современной Индией.

В соответствии с п. D ст. 243 в редакции 73-й поправки к Кон­ституции панчаят представляет собой институт самоуправления для сельской местности. Обновленная конституционная схема пан­чаятов предусмотрела три уровня панчаятов, действующих в каж­дом штате и союзной территории: низшего, — как и ранее, пан­чаята на уровне деревни — грам сабха; среднего — на промежу­точном уровне (ранее панчаят самити) и высшего — на уровне сельского района (ранее зила паришад) (ст. 243-В).

Вопросы организации выборов, требования к депутатам и функции панчаятов и муниципалитетов в значительной степени унифицированы в ходе реформы местных органов 1992 г.

С целью координации работы панчаятов (муниципалитетов) разных уровней Конституцией предусмотрено представительство председателей панчаятов нижестоящего уровня в панчаятах выше­стоящего уровня. Члены палат союзного парламента и легислатур штатов имеют право представительствовать в панчаятах, на терри­тории которых они проживают (кроме деревенского панчаята).

За представителями "зарегистрированных" (наиболее соци­ально отсталых) каст и племен в панчаятах резервируется число мест, соответствующее их доле в населении данного панчаята, а для женщин предусмотрено резервирование 1/3 всех мест и дол­жностей председателей панчаятов. Легислатура штата может так­же законом штата по своему усмотрению резервировать места и посты в панчаятах для иных представителей социально отсталых слоев населения.

Председатель деревенского панчаята избирается в соответ­ствии с законом, принятым легислатурой штата, а председатели промежуточных и районных панчаятов избираются членами соот­ветствующего  панчаята.

Панчаяты избираются сроком на 5 лет прямым голосованием граж­дан, достигших 18 лет и проживающих на территории панчаята.

Право быть избранным в панчаяты предоставляется жите­лям, достигшим 21 года и проживающим на территории соответ­ствующего панчаята. К кандидатам в члены панчаята предъяв­ляются те же требования, что и к кандидатам в легислатуры штатов.

Избирательная комиссия штата организует и контролирует деятельность по выборам в панчаяты и муниципалитеты.

В соответствии со статьей 243-G легислатуры штатов могут своими законами наделять панчаяты полномочиями, необходимы­ми для их функционирования в качестве институтов самоуправ­ления для подготовки планов экономического развития и обеспе­чения социальной справедливости, а также по широкому переч­ню вопросов, включенных в XI приложение к Конституции. В их число входят: сельское хозяйство; проведение земельных реформ; совершенствование методов землепользования; местная иррига­ция; животноводство; птицеводство; рыбный промысел; лесное хозяйство; малое предпринимательство; сельская транспортная инфраструктура; производство и распределение электроэнергии в сельских районах; реализация программ ликвидации бедности; обеспечение благосостояния социально отсталых каст и племен; развитие системы общественного распределения; начальное и профессиональное обучение; библиотеки; культурная деятельность; содействие укреплению семьи и т. д.

Аналогичным образом в соответствии со ст. 243-W муниципа­литетам предоставляются полномочия в сферах, перечисленных в приложении XII. К ним относятся: городское планирование; стро­ительство; использование земли; дороги и мосты; водоснабжение; здравоохранение и санитария; борьба с пожарами; экология; озе­ленение; вопросы культуры, образования, эстетического воспи­тания; защиты животных; регистрация актов гражданского со­стояния; инфраструктура и благоустройство городов и т. д.

Легислатуры штатов могут предоставлять панчаятам право сбора налогов, финансовую помощь, а также возможность созда­ния специальных фондов.

В то же время создаваемая губернатором штата финансовая комиссия вправе контролировать финансовую деятельность пан­чаятов и муниципалитетов и давать им соответствующие рекомендации по распределению доходов от налогов, средств, фондов и дотаций между штатом и панчаятами.

Для координации, консолидации и реализации планов разви­тия панчаятов легислатурами штатов создаются районные плано­вые комиссии. В федеральных районах создаются аналогичные федеральные комиссии.

В городских и индустриально развитых районах в каждом штате  и  союзной территории  создаются муниципалитеты.

Также в Индии создаются поселки городского типа называе­мые "нагар панчаят" (или иначе — в соответствии с местными языками и обычаями). Для меньших городских территорий форми­руются муниципальные советы. На более крупных городских тер­риториях    организуются   муниципальные   корпорации.

Размеры территорий и их соответствие тому или иному типу муниципалитета определяются решением губернатора штата, ис­ходя из оценки количества жителей, плотности населения, уров­ня и перспектив промышленного развития и т. д.

В случае неподпадения местности по каким-либо парамет­рам под понятие муниципалитета того или иного уровня губерна­тор может предоставить ей статус промышленного района (industrial township).

Для выборов членов муниципалитетов территория последних делится на административные районы.

Законами штатов может быть предусмотрено представитель­ство в муниципалитетах лиц, обладающих специальными знания­ми и опытом в сфере местного управления, членов палат союзно­го парламента или легислатур штатов, представляющих населе­ние муниципалитета и председателей попечительских советов муниципалитетов.

В муниципалитетах, на территории которых проживает бо­лее 300 тыс. человек, создаются попечительские советы. Кроме того, легислатуры штатов вправе создавать в муниципалитетах различные комитеты.

Ранее действовавшие законы штатов, регламентирующие деятельность панчаятов и муниципалитетов, остаются в силе до тех пор, пока их не сменят новые законы, которые должны быть приняты легислатурами штатов на основе упомянутых выше 73-й и 74-й поправок к Конституции. Таким образом, законодательная база и реально действующая система панчаятов и муниципалите­тов находятся в процессе интенсивной перестройки. Эта перестройка представляет собой весьма сложный процесс, так как, по офици­альным данным, 23% сельского населения до сих пор не имеют возможности на демократической основе избирать органы местно­го самоуправления1.