Глава 22. Основы конституционного права Индии - Страница 5 PDF Печать
Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право зарубежных стран

§ 5. Государственные органы Федерации

 

Парламент

Индийский Парламент, подобно британскому, состоит из трех частей: президента, Совета штатов и Народной палаты (ст. 79). Предполагается, что Народная (нижняя) палата выражает инте­ресы Федерации в целом, а Совет штатов (верхняя палата) пред­ставляет в Парламенте субъекты Федерации.

Обе палаты индийского Парламента состоят, прежде всего, из сравнительно богатых, образованных людей, обычно принад­лежащих к высшим кастам. Общее число депутатов Народной па­латы не должно превышать 525 представителей от штатов плюс 20 представителей союзных территорий (ст. 81) и 2 представителей англо-индийской общины, назначаемых президентом (ст. 331). При­чем из этого числа за наиболее отсталыми слоями населения, из­вестными в Индии как списочные, или зарегистрированные пле­мена и касты, резервируются, соответственно, 38 и 78 мест. Это говорит о стремлении представить упомянутые группы населения в высших органах законодательной власти, что, несомненно, весьма прогрессивно. Председательствует на заседаниях Народной пала­ты спикер, избираемый депутатами этой палаты из ее состава.

В отличие от Народной палаты Совет штатов не может быть досрочно распущен. Его реальное значение в политической жизни страны невелико. Пользуясь правом отлагательного вето, Совет шта­тов может задержать законопроекты, принятые Народной палатой (кроме финансовых) на срок до 6 месяцев. Он может также вносить в законопроекты поправки и возвращать их в нижнюю палату.

В зависимости от партийной принадлежности депутаты обеих палат группируются по партийным фракциям. Каждая из них имеет своего лидера и "кнутов", т. е. партийных организаторов, обеспечи­вающих партийную дисциплину, явку на заседания палат, в кото­рых фракция заинтересована, и единообразное голосование. Кво­рум в каждой из палат составляет 1/10 всего состава палаты.

Законопроект проходит в каждой из палат три стадии обсуж­дения, которые называются чтениями, после чего он направля­ется президенту для одобрения.

Если же во второй палате законопроект подвергается изме­нениям, то он снова возвращается в палату, принявшую его пер­вой. В случае ее согласия с предложенными поправками билль считается принятым обеими палатами и передается на подпись президенту.

В случае несогласия с предложенными поправками палаты пытаются прийти к соглашению посредством переговоров, а при их неуспехе — по решению президента — совместным голосова­нием депутатов обеих палат. Последняя процедура, правда, явно выгоднее для Народной палаты, численность которой более чем в два раза превышает число членов Совета штатов.

Для прохождения в Парламенте финансового законодатель­ства предусмотрен особый порядок. Принятый Народной палатой финансовый законопроект направляется в Совет штатов. Верхняя палата обязана в течение 14 дней возвратить его со своими реко­мендациями, которые не носят обязательного характера.

Парламент, а точнее Народная палата, осуществляет конт­роль над правительством, которое несет перед ним коллективную ответственность. Эта функция может осуществляться ею посред­ством использования депутатами Народной палаты права запро­са, права обсуждения политики правительства, а также возмож­ности вынести правительству вотум недоверия.

 

Президент

Президент Индии избирается сроком на 5 лет по системе "единственного передаваемого голоса" особой избирательной кол­легией, состоящей из выборных членов обеих палат Парламента и избираемых депутатов легислатур штатов. 70-й поправкой 1992 года в эту коллегию были включены избираемые депутаты легислатур Национальной столичной территории Дели и союзной территории Пондичерри. Количество голосов всех выборщиков — членов центрального Парламента равно числу голосов, которое имеют выборщики от штатов. Такой порядок как бы уравнивает влияние, которое может быть оказано на выборы главы государ­ства центральным Парламентом и законодательными органами всех штатов.

Президентом может быть избран гражданин Индии, достиг­ший 35-летнего возраста и отвечающий требованиям, предъявля­емым к депутатам Народной палаты (ст. 58). Президент не должен занимать платную должность в правительстве Федерации или штата или в подконтрольных им органах, а также быть членом Парламента или легислатуры штата. Он может переизбираться неоднократно (ст. 57).

Президент Индии является главой государства и формально наделен большой исполнительной властью (ст. 58). Однако в соот­ветствии с 42-й и 44-й поправками к Конституции он обязан сле­довать советам правительства (ст. 74). В результате практически все основные полномочия президента осуществляются от его име­ни Советом министров, а точнее — премьер-министром.

Президент назначает правительство, созывает и распускает сессии Парламента, собирает обе палаты для разрешения разно­гласий между ними, может досрочно распускать Народную палату.

Он имеет большие законодательные полномочия. Так, ст. 111 предоставляет главе государства право как выборочного, так и отлагательного вето, когда он может потребовать от Парламента вторичного рассмотрения законопроекта. Некоторые законы могут вноситься в Парламент или легислатуру штата только с согласия президента. Глава государства промульгирует законы. Указы президента имеют силу закона (ч. 2 ст. 123). Если в течение б недель с начала ближайшей сессии Парламента эти указы не будут утвер­ждены, они теряют силу.

Глава государства обладает правом объявления чрезвычай­ного положения (ст. 352), введения президентского правления в штатах (ст. 356) и объявления чрезвычайного положения в области финансов (ст. 360).

В соответствии с Конституцией президент формально явля­ется главой исполнительной власти (ст. 53), главнокомандующим вооруженными силами, неотъемлемой составной частью Парла­мента. Он назначает губернаторов штатов, главного судью и дру­гих членов Верховного суда и Высших судов штатов, генерально­го прокурора, генерального аудитора и многих высших государ­ственных служащих. Он обладает правом помилования. Во внешнеполитических отношениях президент осуществляет пред­ставительские функции. В отличие от Великобритании, акты гла­вы государства в Индии не требуют контрасигнатуры в качестве необходимого условия их действительности.

За нарушения Конституции президент может быть подверг­нут процедуре импичмента (ст. 61).

Вице-президент избирается сроком на 5 лет тайным голосо­ванием специальной коллегией выборщиков, состоящей из членов обеих палат Парламента, созванных на совместное заседание, в соответствии с системой пропорционального представительства на основе "единственного передаваемого голоса" (ч. 1 ст. 66). Вице-президент не может занимать платную должность в органах пра­вительства Федерации или штата. Вице-президентом может стать гражданин старше 35 лет, обладающий квалификацией, необхо­димой для избрания в качестве члена Совета штатов (ст. 66), по­скольку он выступает, прежде всего, в качестве председателя этой палаты Парламента.

Вице-президент по должности является председателем Сове­та штатов Парламента и замещает президента в периоды его от­сутствия, болезни или в случае вакантности места президента до избрания нового главы государства.   .

 

Правительство

Ведущую роль в практическом осуществлении государствен­ной власти в Индии играет Совет министров — коллективный орган исполнительной власти, состоящий из премьер-министра и министров, назначаемых президентом страны. В соответствии с конституционным обычаем президент обязан назначить премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в Народную палату. Премьер-министр формирует правительство из руково­дящих деятелей фракции большинства в нижней палате Парла­мента. Он распределяет министерские портфели и определяет функции и полномочия министров (ч. 1 ст. 75). Формируя правительство, премьер-министр стремится к тому, чтобы в нем были представлены основные национальности, религиозные общины, касты, крупнейшие штаты и т. д. В случае необходимости форми­рования коалиционного правительства необходимо учитывать спе­цифику партнеров ведущей партии по коалиции. Несмотря на ка­жущуюся пестроту состава правительства, большинство его чле­нов являются представителями имущих классов и принадлежат к высшим кастам индийского общества.

Премьер-министр может с одобрения президента изменять состав правительства и увольнять министров.

В годы независимости имела место концентрация власти в руках премьер-министра, пиком которой стали 42-я и 44-я по­правки, приведшие к конституционному закреплению увеличения роли премьер-министра по сравнению с президентом и институ-ционализации кабинета. В результате фактически сложилось и конституционно оформилось явление, которое по аналогии с тер­мином "президенциализм" можно назвать "премьер-министеризм" (или, как метко отметил профессор X. Радж, "премьер-министер­ская форма правления"1), с тем лишь отличием, что вместо кон­центрации власти в руках главы государства суперпрезидентской республики она оказалась в руках главы правительства парламен­тарной республики. Правда, расстановка сил, сложившаяся после выборов 1989 г., привела к некоторому ослаблению реальной вла­сти премьер-министра коалиционного правительства меньшинства В. П. Сингха, а впоследствии Нарасимхи Рао, о чем говорит даже появление должности заместителя премьер-министра. Приход в 1998 году к власти коалиционного правительства, возглавляемого премьер-министром Аталом Бихари Вадшпаи от БДП, лишь про,г должил эту тенденцию и усилил зависимость ведущей партии ко­алиции от ее союзников.

Министр должен быть депутатом любой из палат Парламен­та или стать им в течение 6 месяцев с момента назначения (ч. 5 ст. 75). Совет министров ответствен перед Народной палатой и в случае выражения последней вотума недоверия правительству мо­жет быть распущен президентом. Однако президент по совету премьер-министра может в этом случае досрочно распустить ниж­нюю палату.

Совет министров насчитывает 50—60 членов. В Индии Совет министров очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства страной решаются Кабинетом — узким составом пра­вительства, в который входят 15—20 руководителей наиболее важ­ных отраслей управления. Как Совет министров, так и Кабинет возглавляются премьер-министром, который созывает на заседа­ния эти органы и руководит их работой. Обычно решения прини­маются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы Кабинета осуществляется через создаваемые внут­ри него специализированные комитеты: по политическим вопро­сам, обороне, бюджету, законодательству, экономической поли­тике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым на­значениям и т. д.

Весьма существенную роль в деятельности правительства иг­рает секретариат, т. е. аппарат советников и помощников при гла­ве правительства.

Руководители менее важных ведомств, не являющиеся чле­нами Кабинета, имеют ранг государственных министров. Мини­стры, не имеющие закрепленных за ними министерств и выпол­няющие отдельные важные поручения, называются министрами без портфеля. Они могут быть членами Кабинета. В Совет мини­стров входят также заместители министров. Министерства кон­тактируют с Парламентом через министров-парламентариев или парламентских секретарей.

Конституция не определяет конкретные функции и полномо­чия правительства, но из обязанности президента следовать сове­там последнего (ч. 1 ст. 74) вытекает, что почти все полномочия президента, кроме чисто представительских, осуществляются Советом министров. Следовательно, исполнительная власть, фор­мально закрепленная за президентом, на деле осуществляется правительством. Почти всеми основными полномочиями президен­та на практике пользуется Кабинет. Будучи сравнительно узким, оперативным и постоянно работающим органом, Кабинет во гла­ве с премьер-министром на деле осуществляет управление стра­ной. Правительство Индии, таким образом, превратилось в глав­ный источник законодательной инициативы и оказывает опреде­ляющее влияние на весь законодательный процесс.

 

Судебная система и конституционный контроль

В Индии, в отличие от других федеративных государств, существует единая, строго централизованная судебная система, призванная служить укреплению единства страны и единообраз­ному применению законодательства на всей ее территории. Низ­шей ступенью судебной иерархии являются суды панчаятов, рас­сматривающие менее значительные гражданские и уголовные дела. Далее, по мере принятия к своему рассмотрению более сложных категорий дел, идут суды мунсифов, "судьи-индусы", дополни­тельные и окружные судьи.

Высшей судебной инстанцией штата является Высший суд штата, выступающий как в качестве суда первой инстанции, так и в качестве апелляционного суда. Свой высший суд могут иметь и союзные территории.

Высшим органом единой централизованной судебной системы Индии (что не характерно для федеративной системы) является Верховный суд, который состоит из обычно старшего по возрасту главного судьи и 17 членов. Члены Верховного суда назначают­ся президентом из числа виднейших юристов страны по консуль­тации с главным судьей и министрами Кабинета (ст. 124). По дос­тижении 65-летнего возраста они обязаны уходить в отставку, а также могут быть досрочно уволены за недостойное поведение или смещены приказом президента по причине профессиональ­ной непригодности. Приказ президента о смещении члена Верхов­ного суда должен быть поддержан решением 2/3 присутствующих членов обеих палат Парламента.

Верховный суд полномочен рассматривать в качестве суда первой инстанции споры между правительством Союза и штата­ми, а также споры между штатами (ст. 131). Он является высшей апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. В пределах существующего законодательства он издает предписа­ния по вопросам судопроизводства, а по просьбе президента мо­жет давать различные заключения по ряду вопросов. Наиболее важна роль Верховного суда Индии и Высших судов штатов в качестве органов конституционного контроля.

При рассмотрении любого дела Верховный суд может давать толкования конституционных положений (ч. 3 ст. 132), а формули­руемое им право обязательно для всех судов страны (ст. 141). Вер­ховный суд может объявить неконституционным любой закон, про­тиворечащий основному закону Индии. Чаще всего это касается законодательных актов, нарушающих основные права граждан.

Право Верховного суда и высших судов штатов на осуществ­ление конституционного контроля неоднократно пыталась исполь­зовать оппозиция против ряда решений правительства, связан­ных с осуществлением земельных реформ, отменой пенсий и осо­бых привилегий бывших правителей княжеств в 50-е годы, национализацией 14 банков в 1970 г. и т. д. В то же время практи­ка знает немало прогрессивных решений Верховного суда и Выс­ших судов штатов, принятых в порядке конституционного конт­роля, которые расширили право на свободу слова и печати, на забастовки, минимальную заработную плату, на юридическую защиту граждан, выступали в защиту интересов отсталых слоев населения, национальных, кастовых или религиозных меньшинств.

В федеральной судебной системе также действуют апелля­ционные суды и низшие суды: суды сессий и суды магистратов.

Тенденция к некоторому усилению судебной власти, наблю­дающаяся в течение последней четверти века, говорит о том, что находящиеся у власти в Индии круги, видимо, предпочитают со­хранить и даже несколько усилить "вес судебного балансира" в системе разделения властей в качестве необходимого противове­са как обладающему почти диктаторскими полномочиями прави­тельству, так и на случай возможного выхода Парламента из-под контроля правительства. Не лишено смысла и идеологическое вли­яние такой деятельности судов на народные массы в условиях высокого уровня социальной напряженности в стране. Поэтому процесс некоторой общей демократизации форм и содержания де­ятельности Верховного суда и относительного усиления судебной власти в целом находится вполне в русле естественной логики движения страны к более широкому использованию демократи­ческих институтов вместе с ускоряющимся развитием рыночной экономики современной Индии.