Глава 7. Избирательное право и избирательные системы - Страница 3 PDF Печать
Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право зарубежных стран

 

§ 3. Организация и порядок проведения выборов

Конечные результаты выборов во многом определяются той подготовительной работой по их организации и проведению, кото­рую осуществляют специальные избирательные органы, предста­вители государственного аппарата, судебной системы, политичес­кие партии, кандидаты на выборные должности и т. д. Организа­ция выборов в определенной степени зависит от того, какой вид выборов проводится в стране. Наиболее распространенный вид выборов очередные выборы, проводящиеся в специально ус­тановленные сроки или по истечении полномочий выборного органа или должностного лица.

Если законодательством страны установлена твердая дата проведения очередных выборов (например, по Конституции США президентские выборы проводятся "в первый вторник после пер­вого понедельника ноября високосного года"), специальной дек­ларации правительства или акта главы государства о назначении выборов обычно не требуется. Если же законодательство предус­матривает только дату вступления в должность выборного долж­ностного лица или дату начала первой сессии выборного органа, то требуется официальное назначение даты выборов. В обязатель­ном порядке требуется назначение главой государства или актом правительства даты выборов при проведении внеочередных (дос­рочных) или частичных (дополнительных) выборов. Внеочередные или досрочные выборы проводятся в парламентарных монархиях и республиках в случае досрочного роспуска парламента (или его нижней палаты) по требованию правительства, оформленному актом главы государства. Как правило, досрочные выборы в пар­ламент следуют за правительственным кризисом, вызванным раз­ногласиями в коалиционном правительстве или получением пра­вительством вотума недоверия в результате голосования в парла­менте. Внеочередные выборы могут проводиться в законодательные органы субъектов федерации или в органы местного самоуправле­ния в случае их досрочного роспуска.

Дополнительные (частичные) выборы могут проводиться при появлении депутатских вакансий (в случае смерти, отставки депу­тата, физической неспособности его занимать данный пост) или в случае обновления выборного органа по частям (частичные выборы).

Проведению любой формы выборов предшествует избиратель­ная кампания, т. е. специальный комплекс мероприятий, осуще­ствляемых государственными органами и политическими партия­ми. Избирательная кампания регулируется специальным законо­дательством, и ее правовое оформление включает в себя акты различных государственных органов (главы государства, парла­мента, правительства и т. д.). Официально избирательная кампа­ния начинается со дня установления или объявления даты голосо­вания и продолжается в течение установленного законом срока. Значительная роль в избирательной кампании принадлежит пред­выборной агитации за выдвинутых кандидатов или в целом за политические партии. Такая агитация очень разнообразна и вклю­чает в себя обязательное проведение многочисленных предвыбор­ных митингов и собраний, встреч кандидатов с избирателями, расклейку лозунгов, афиш, объявлений, издание статей, букле­тов, портретов, изготовление и раздачу символов и значков, вы­ступления по радио и телевидению. Возможность использования политическими партиями и отдельными кандидатами средств мас­совой информации в предвыборной агитации часто имеет решаю­щее значение. В условиях сильной политической обработки насе­ления победа кандидата даже на самый высокий государственный пост зависит не только от факторов объективного (политико-эко­номического), но и субъективного характера. Значительное влия­ние на распределение голосов избирателей могут иметь чисто личные качества кандидата, его удачные предвыборные речи и обещания, хорошо организованные турне по избирательному ок­ругу или стране в целом. Очень часто согласно традициям политической культуры кандидат, особенно на высший государствен­ный пост, должен иметь соответствующий имидж. Традиционно считается, что кандидат должен пользоваться популярностью, иметь "демократическое происхождение", слыть патриотом. В его политической биографии желательны эффектные выступления в защиту одновременно и профсоюзов и бизнеса. Он должен выгля­деть энергичным борцом с бюрократией, коррупцией и преступно­стью. Впрочем, возможны и другие, детерминированные конкрет­ной ситуацией, варианты.

Во многих странах сама обстановка проведения избиратель­ной кампании ограничивает ее справедливый, демократический характер. В ходе ее часто процветает политическая коррупция, неприкрытый подкуп избирателей и различных должностных лиц, чиновников, ведающих проведением выборов, нарушение изби­рательного законодательства, акты насилия на выборах, много­численные злоупотребления.

Избирательная кампания невозможна без значительных фи­нансовых расходов политических партий и кандидатов на выбор­ные должности. В большинстве стран законодательством устанав­ливается верхний предел финансовых расходов политических партий на избирательную кампанию в пользу своих кандидатов, превышение которых влечет за собой определенные санкции. На деле очень часто кандидаты от политических партий нарушают эти положения.

Для проведения избирательной кампании территория страны обычно делится на избирательные округа, а те, в свою очередь, на избирательные участки. Такое деление устанавливается спе­циальными законами, актами правительства или органов местно­го самоуправления. Такими актами обычно устанавливается и число мандатов, подлежащих замещению в каждом избирательном ок­руге. Традиционно применяется деление на многомандатные (по­линоминальные) избирательные округа, от которых избирается сразу по несколько депутатов, и одномандатные (униноминаль-ные) округа, от которых избирается по одному депутату. Редко встречающейся разновидностью избирательных округов является единый избирательный округ, охватывающий сразу всю страну, от которого избираются сразу все депутаты парламента.

Для контроля за ходом проведения избирательной кампании организуются специальные органы, состоящие из центральных избирательных органов, функции которых в ряде государств (Ита­лия, Великобритания и др.) возложены на министерство внутрен­них дел или центральные избирательные комиссии, включаю­щие представителей политических партий и действующие под руководством представителя государственного аппарата, или же в составе только фактически несменяемых государственных слу­жащих. В США, например, руководство подготовкой выборов на­ходится в компетенции органов отдельных штатов. Помимо цент­ральных избирательных органов существуют окружные избирательные органы, их функции могут выполнять специальные чи­новники государственного аппарата, именуемые "уполномоченными по выборам". В ряде стран (Италия, ряд штатов США) в эти ко­миссии могут входить чиновники, судьи или депутаты местных выборных органов. Участковые избирательные органы назнача­ются либо вышестоящими избирательными органами, либо орга­нами местного самоуправления и могут включать в свой состав чиновников государственного аппарата или представителей круп­нейших политических партий. Таким образом, в общей схеме кон­троля за организацией и проведением выборов решающая роль принадлежит чиновникам государственного аппарата, в частно­сти министерства внутренних дел, или специально назначенным уполномоченным или инспекторам по выборам. В функции этих уполномоченных входит проведение в жизнь избирательных зако­нов на территории своего избирательного округа, общий контроль за регистрацией избирателей, процессом голосования и т. д.

Регистрация или составление списков избирателей осуществ­ляются местными избирательными комиссиями. Законодатель ряда стран предусматривает, что избиратели сами должны заботиться о включении их в списки для голосования (США, Великобрита­ния, страны Латинской Америки). Во многих европейских странах включение избирателей в списки является обязанностью органов местного самоуправления. И в том и другом случае избиратель­ный список может носить временный характер (составляемый пе­ред каждыми выборами заново) или постоянный (перед очередны­ми выборами лишь частично обновляемый).

Регистрация избирателей и составление списков, как прави­ло, заканчиваются в соответствии с определенным сроком до даты выборов (в некоторых странах — за несколько месяцев). Это озна­чает, что лица, официально не зарегистрированные в избира­тельных списках, не могут участвовать в голосовании, поскольку положения избирательных законов запрещают вносить новых из­бирателей в списки после окончания официальной регистрации. На практике это означает еще одно ограничение принципа всеоб­щности избирательного права граждан.

Законодательству некоторых стран известен институт так называемых "официальных наблюдателей", представителей кан­дидата на выборную должность, назначенных на избирательный участок, по которому он баллотируется. В функции официаль­ных наблюдателей входит наблюдение за ходом голосования и подсчет бюллетеней. Официальные наблюдатели имеют право выражать протест по поводу замеченных ими нарушений изби­рательных законов или порядка голосования. Внешне институт официальных наблюдателей выглядит как демократическое уч­реждение, призванное осуществлять своеобразный контроль за работой правительственных чиновников и других лиц, ведающих проведением выборов, и гарантировать беспристрастные резуль­таты голосования. Фактически же официальные наблюдатели — это дополнительное звено в цепи официальных и неофициальных агентов баллотирующихся в данном округе кандидатов, которое может привести к увеличению количества правонарушений.

Особой и довольно своеобразной формой государственного контроля за ходом избирательной кампании и проведением голо­сования является существование в некоторых странах специаль­ных судебных органов — судов по избирательным делам, созда­ние и функционирование которых предусмотрено текстами кон­ституций или специальным законодательством. В состав этих судов, как правило, входят назначаемые правительством профессиональ­ные судьи. Представительство избирательного корпуса или поли­тических партий в них не предусмотрено. Функции судов по изби­рательным делам (Мексика, Аргентина и др.) состоят в установле­нии общего порядка деления страны на избирательные округа, контроле за правильностью составления списков избирателей, установлением даты выборов, официальной регистрации кандида­тов; утверждении результатов голосования или их аннулирова­нии; выдаче избранным депутатам мандатов и т. д. В компетен­цию этих судов входит также проведение специального судебно­го разбирательства действий лиц, совершивших различные правонарушения, связанные с избирательной кампанией. В от­дельных случаях судам по избирательным делам предоставлены полномочия по толкованию действующих избирательных зако­нов, разработке и подготовке новых законопроектов. Важнейшая формально судебная, а практически чисто политическая функ­ция этих судов — регистрация политических партий для участия в избирательной кампании или отказ в такой регистрации, что равносильно наложению судебного запрета на деятельность по­литической партии.

Важнейшим этапом избирательной кампании является вы­движение кандидатов на выборные должности. Порядок их вы­движения регулируется специальным избирательным законом. На практике применяется несколько способов выдвижения кандида­тов на выборные должности. Один из самых распространенных — подача специального заявления, подписанного самим кандидатом в соответствующий, установленный законодательством орган. Иног­да такое заявление необходимо скрепить подписями нескольких избирателей. Другой способ предполагает подачу официальной пе­тиции от имени партии или от группы избирателей. Система пе­тиций применяется в Швейцарии, ряде штатов США и т. д. В Ита­лии, например, кандидаты на замещение выборных должностей выдвигаются исключительно политическими партиями и органи­зованными политическими группами, которые должны согласно избирательному закону направить в Министерство внутренних дел за 62 дня до выборов избирательные эмблемы с точным названием своей партии или группы. Заявка рассматривается в течение трех дней. В период с 55-го по 45-й день до выборов происходит выс­тавление в избирательных округах списков кандидатов. По закону число кандидатов каждого списка в избирательном округе долж­но составлять не менее трех и не более общего числа депутатов, избираемых по округу. Один и тот же кандидат может быть выс­тавлен не более чем в трех избирательных округах по спискам одной и той же партии или группы. Список кандидатов, выдвину­тых в избирательном округе, должен быть скреплен подписями от 50 до 1 тысячи избирателей данного избирательного округа и со­держать эмблему соответствующей партии или группы. В период с 45-го по 40-й день до выборов центральное бюро избирательных округов рассматривает и утверждает представленные списки кан­дидатов. Решение этого бюро об отклонении избирательных спис­ков может быть обжаловано в общенациональное центральное из­бирательное бюро, которое в трехдневный срок принимает реше­ние по жалобе. После утверждения всех избирательных списков составляются избирательные бюллетени. Особым способом выдви­жения кандидатов можно рассматривать процедуры первичных выборов — праймериз, — осуществляемую в США. Это своего рода первичная проба политических сил, предварительная оценка популярности того или иного кандидата.

В ряде стран при регистрации кандидата на выборные долж­ности он должен заполнить так называемые "кандидатские серти­фикаты". Ни один голос, поданный за лицо, не заполнившее "кан­дидатский сертификат", не учитывается при подсчете голосов, так как он является официальным свидетельством того, что дан­ное лицо выдвинуто кандидатом на ту или иную выборную долж­ность. Обычно заполняющий сертификат обязан заявить в нем, что настоящим он выдвигает свою кандидатуру на ту или иную должность, что он не лишен по закону права избрания на эту должность. Здесь же он обязан назвать политическую партию, к которой официально принадлежит, и свой почтовый адрес для различных избирательных целей. Но на практике при любой фор­ме выдвижения кандидатов фактическое признание лица канди­датом на выборную должность осуществляется руководством тех или иных политических партий. Кандидат, выдвинутый группой "независимых" избирателей, может, как правило, рассчитывать на успех только в случае поддержки политической партии и ее избирательного аппарата, а сами "независимые" кандидаты, офи­циально не связанные с политическими партиями, могут рассчи­тывать на победу только в результате резкого размежевания сил внутри политических партий или собственной личной популярнос­ти и громадных финансовых возможностей. Избирательная кампа­ния завершается голосованием. Конституции закрепляют процеду­ру тайного голосования как более демократическую. В большин­стве стран избиратели голосуют с помощью избирательных бюллетеней. Избиратель сам лично заполняет бюллетень или дела­ет на нем соответствующие пометки, а затем опускает его в урну. В некоторых странах (например, ряд штатов США) для голосова­ния избирателей используются специально сконструированные избирательные машины, которые практически исключают манипу­ляции голосами избирателей. Избиратель, таким образом, голосует в изолированной кабине путем нажатия специальных рычажков.

В подавляющем большинстве стран применяется так называ­емая система официальных бюллетеней, при которой бюллетени изготавливаются уполномоченными государственными органами по установленному образцу. В некоторых государствах действует си­стема неофициальных бюллетеней, отпечатанных самими парти­ями. Политические партии могут использовать определенную сим­волику или цвет, что позволяет избирателям, особенно неграмот­ным, легче ориентироваться среди партийных группировок или отдельных кандидатов. Законодательство отдельных стран допус­кает возможность голосования избирателей по почте и голосова­ние представителей за неграмотных и больных. Например, За­коном о выборах Швеции разрешается голосование не на избира­тельном участке, а дома или на почте. В этом случае надлежащим образом оформленные избирательные бюллетени, которые мож­но получить у почтальона, запечатываются в специальный кон­верт. На нем оформляется доверенность на передачу избиратель­ных бюллетеней через близкого родственника или почтальона. Доверенность должна быть скреплена подписью свидетелей, под­тверждающих, что проголосовал сам избиратель.