3. Референдуми в Україні

Поняття "референдум" вперше з'явилося в XIV ст. у зв'язку з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Швейцарський вчений А. Дюнан так пояснював появу цього терміна: "У старій Швейцарії засідання Сейму були нерегулярними... представники Союзних земель були не депутатами в нинішньому розумінні цього слова, а послами, які вели справи від імені своїх урядів. Коли з'являлися такі справи, стосовно яких у послів не було повноважень, то рішення у них приймалося "ad'referendum", тобто "для доповіді... тобто влади земель не були пов'язані рішеннями Сейму". Отже, спочатку термін "референдум" означав "те, що повинне бути повідомленим", а сучасного свого значення він набув значно пізніше.

Батьківщиною референдумів традиційно вважається Швейцарія. Перший у світі достовірно відомий референдум було проведено в 1439 р. у швейцарському кантоні Берн. На ньому вирішувалася проблема фінансового становища цього кантону, а саме: затвердження збору в розмірі одного ангетера на тиждень для погашення військових боргів кантону. Згодом позитивний досвід Берна був запозичений більшістю інших швейцарських кантонів. Перший у світі загальнодержавний референдум також був проведений у Швейцарії в 1802 р. Його предметом стало затвердження другої конституції Гальветичної республіки. З того часу в Швейцарії було проведено понад 400 референдумів і цю країну Іноді називають "батьківщиною референдумів".

У Франції інститут референдуму почав застосовуватися під впливом теорії народного суверенітету, розробленої Ж.-Ж. Руссо. З 1789 по 1839 рік у країні було проведено вісім загальнонаціональних референдумів, найчастіше з конституційних питань.

У XIX ст. референдуми також поширилися США, Австралії, Норвегії та інших країнах світу.

Утім у 30-х роках XX ст. інститут референдуму був суттєво дискредитований підтримкою голосуваннями у нацистській Німеччині в 1933 році виходу держави з Ліги Націй; в 1934 році поєднання посади рейхсканцлера і президента країни: в 1938 році - аншлюсу Австрії Німеччиною. Ці антинародні за своєю сутністю рішення були прийняті шляхом застосування найдемократичнішої форми прямого народовладдя - референдуму.

На сьогодні референдуми стали важливим інститутом безпосередньої демократії в більшості країн світу, навіть у традиційних мусульманських країнах, що загалом обережно ставляться до форм прямого народовладдя. Так, у 2001 році референдум вперше було проведено в ісламській теократичній монархії Бахрейн. На цьому референдумі 94 % громадян Бахрайну ратифікували перший конституційний акт держави - Національну хартію, що започаткувала конституційну реформу в монархії64.

Певний ренесанс референдумів відбувся й у державах Європи. Так, до прикладу, чинна Союзна Конституція Швейцарської Конфедерації була затверджена на референдумі 18 квітня 1999 р. і вступила в дію з 1 січня 2000 р.65. У2005 році в державах-учасницях ЄС відбулася низка референдумів щодо ратифікації Євроконституції. а в 2008 році – Ліссабонських згод,

У2009 році у Венесуелі та Азербайджані відбулись загальнонаціональні референдуми, предметом яких були зміни до конституцій цих країн. Так, на загальнонаціональному референдумі у Венесуелі 54,85 % голосами "за" було скасовано конституційні обмеження щодо термінів перебування на виборних посадах у державі, а в Азербайджані положення щодо обмеження на обіймання посади президента було скасоване на референдумі 92,17 % голосів виборців.

Натомість нині в світі помітною стає й тенденція обережного ставлення держав до потенціалу референдумів як важливого інституту народовладдя та механізму легітимізації найважливіших для суспільства та держави рішень.

До того ж слід погодитись із М. В. Онішуком, що референдуми є дієвим інститутом безпосередньої демократії лише за умови існування референдної демократії. Під нею слід розуміти різновид конституційного режиму, зміст якого визначається системою встановлених Конституцією 1 законами України легітимних способів 1 методів безпосередньої реалізації народного суверенітету в формі ініціювання, організації та проведення референдумів, а також реалізації його рішень66. За відсутності такого режиму результати референдумів можуть використовуватись на шкоду інтересам народу.

Історія становлення і розвитку референдумів в незалежній Україні має два основні періоди: І період (1991-2000 роки) - початок практикування референдумів в Україні; II період (2000 рік - до сьогодні) - вдосконалення національної теорії та практики референдумів.

Проведення першого в історії України загальнонаціонального референдуму було призначене Верховною Радою Української PCP на підставі Закону Української PCP "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. Його результати були переконливими - 90,3 % громадян Української PCP підтвердили чинність Акта проголошення незалежності України. Уже 2 грудня 1991 р. незалежність України була визнана Польщею та Канадою, а пізніше всім світом. Так, лише з 1 грудня 1991 р. по 31 січня 1992 р. Україну як суверенну незалежну державу визнали понад 100 країн.

На підставі результатів всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. Україна першою з колишніх радянських республік заявила, що стосовно себе Договір 1922 р. про утворення СРСР вважає недійсним і нечинним. 8 грудня 1991 р. підписання Біловезької угоди президентами Росії, України та Головою Верховної Ради Білорусі юридично припинило існування Радянського Союзу.

Наступний всеукраїнський референдум за народною ініціативою було проведено в 2000 році. Не зважаючи на чисельні песимістичні прогнози, 16 квітня 2000 р. відбулося голосування з питань, винесених на всеукраїнський референдум, участь у якому взяли 29 728 575 виборців (81,15 %) з 36 629 926 громадян, що були включені до списку громадян України, які мали право голосу на всеукраїнському референдумі. Усі питання референдуму отримали підтримку виборців: за питання про додаткові підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України проголосувало 84,69 % громадян України, що взяли участь у голосуванні; за обмеження депутатської недоторканості - 89 %; за зменшення конституційного складу парламенту з 450 до 300 народних депутатів України - 89,91 %; за необхідність формування двопалатного парламенту в Україні - 81,68 °/о67. Утім результати цього всеукраїнського референдуму так і не були реалізованими.

На сьогодні ідеї проведення всеукраїнського референдуму з конституційних питань знову отримали своє поширення у суспільстві. Всеукраїнський референдум розглядається як спосіб легітимізації змін до Конституції України в контексті її системного оновлення та удосконалення.

Отже, всеукраїнський референдум слід розуміти як пріоритетну форму безпосередньої демократії, зміст якої полягає в прийнятті або затвердженні громадянами України Конституції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержавного та місцевого значення шляхом голосування.

Референдуми в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 року. Законом України "Про Центральну виборчу комісію України" 2004 року. Законом України "Про місцеве самоврядування" 1997 року та рядом інших нормативно-правових актів.

Референдум є досить багатогранним явищем. Слід виділяти такі критерії класифікації референдумів: а) за предметом референдуму; б) за правовою силою рішень референдуму; в) за підставами проведення референдуму; г) за суб'єктами ініціювання референдуму; т) за територією проведення референдуму; д) за часом проведення референдуму; е) за формулою референдуму.

Відповідно до чинного законодавства, за предметом всеукраїнські референдуми поділяються на конституційні, законодавчі міжнародно-правові та територіальні.

Найчастіше предметом загальнонаціональних референдумів стають конституції. Проведення конституційних референдумів закономірне, оскільки основний закон повинен бути прийнятий чи змінений у спосіб, що усував би можливість будь-яких незадоволень чи сумнівів громадян у його легітимності.

Конституція України визначила, що виключно всеукраїнський референдум затверджує законопроекти про внесення змін до Розділу І "Загальні засади". Розділу III "Вибори. Референдум", Розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" (ст. 156 Конституції України). Конституція України передбачає складну процедуру, що має передувати всеукраїнському референдуму. Подання про зміну зазначених конституційних розділів здійснюється Президентом України або не менш як двома третинами народних депутатів України від конституційного складу парламенту з подальшим прийняттям поданого законопроекту не менш як двома третинами народних депутатів України. Лише при дотриманні такої процедури законопроект про внесення змін до І, III чи XIII розділу Конституції може бути винесений на всеукраїнський референдум.

Чинне законодавство про референдуми не містить застережень щодо винесення на всеукраїнський референдум інших розділів Конституції України або її тексту загалом, тож такі референдуми є допустимими.

Предметом всеукраїнського референдуму теоретично можуть бути також прийняття, зміна та скасування законів України та їх окремих положень. Водночас ст. 74 Конституції України обмежує проведення всеукраїнського референдуму щодо законопроектів із питань податків, бюджету та амністії.

Предметом всеукраїнського референдуму згідно зі ст. 5 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 року можуть бути також питання, пов'язані з реалізацією права Українського народу на самовизначення та входження України до державних федеративних та конфедеративних утворень, тобто міжнародно-правові питання. Конституція України не передбачає проведення всеукраїнських референдумів з міжнародно-правових питань, хоча саме перший всеукраїнський референдум 1991 року мав своїм предметом міжнародно-правову проблематику - легітимізацію незалежності України.

В умовах інтернаціоналізації національного конституційного права та подальшої політичної, економічної, гуманітарної та військової інтеграції в світі предметом референдумів дедалі частіше стають питання про ухвалення конкретних міжнародно-правових договорів, але в Україні виникла складна ситуація щодо проведення міжнародно-правових референдумів. Такі референдуми можуть мати тільки консультативний характер, оскільки підписання міжнародного договору та його ратифікація є виключною компетенцією глави держави та парламенту, а чинне законодавство передбачає проведення лише імперативних референдумів. Ця правова колізія має бути подоланою в новому законодавстві про референдуми в Україні.

Конституція України в ст. 73 передбачає проведення всеукраїнського референдуму з питання про зміну території України. При цьому Основний Закон наголошує, що адміністративно-територіальні питання вирішуються виключно на всеукраїнському референдумі.

Предмет всеукраїнського референдуму потрібно розмежовувати з предметами місцевих референдумів. Предметом місцевих референдумів та республіканського (місцевого) референдуму АРК є локальні проблеми, що можуть бути вирішені шляхом голосування громадян України за місцем їх постійного проживання.

За правовою (юридичною) силою рішень референдуми поділяються на консультативні та імперативні Загальновідомо, що рішення референдумів мають вишу юридичну силу як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівні, оскільки їх наслідки є безпосереднім вираження волі народу або конкретної територіальної громади. Водночас законодавство ряду країн світу передбачає можливість проведення консультативних референдумів, рішення яких має швидше моральне, ніж юридичне значення.

В окремих країнах існують консультативні референдуми, що отримали назву плебісцитів (Франція). Вони проводяться з інституційних питань, що прямо чи опосередковано передбачають виявлення підтримки чи засудження політики глави держави, парламенту чи уряду. Зокрема, традиція проведення таких референдумів відродилася у країнах ЄС. У 2005 році Іспанія, Люксембург, Нідерланди та Франція провели референдуми щодо ратифікації Конституції ЄС.

Відповідно до ч. 6. п. З Рішення Конституційного Суду України у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою від 27 березня 2000р. воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Нині чинним законодавством України передбачене проведення виключно Імперативних всеукраїнських референдумів.

Місцеві референдуми, відповідно до положення ст. 46 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 року, також можуть мати імперативний і консультативний характер. Хоча стосовно консультативних рішень місцевих референдумів не існує офіційного тлумачення, але більшість із проведених нині в Україні місцевих референдумів мали імперативну силу.

Що ж до кількісного і якісного складу цих референдумів, то за даними Департаменту конституційного та адміністративного права Міністерства юстицій, зібраними, проаналізованими і систематизованими у 2009 році, з 1991 по 2009 рік в Україні було проведено 150 місцевих референдумів: 50-з питань адміністративно-територіального устрою; 34-з питань зміни назви населеного пункту; 31 - з інституційних питань, включаючи дострокове припинення повноважень представнитських органів місцевого самоврядування; 13 - з питань благоустрою населених пунктів; 10 - із земельних питань; 12 - з інших питань. Більшість із прийнятих на цих місцевих референдумах рішень мали конституційний характер і можуть бути віднесеними до джерел конституційного права України.

За підставами проведення референдуми можуть бути обов'язковими та факультативними. Тобто народ України та територіальні громади мають право вирішувати широке коло соціально значущих питань, але окремі питання (внесення змін до розділів І, Ш, ХШ Конституції України, питання про зміну території України, питання про найменування або перейменування селищ, міст, районів, областей тощо), відповідно до чинного законодавства, мають визначатися виключно всеукраїнським та місцевими референдумами.

Залежно від суб'єктів, що наділені правом ініціювати проведення загальнодержавного референдуму, в Україні референдуми поділяються на ініційовані Українським народом (ст. 72 Конституції України): ініційовані Верховною Радою України (ст. 72, п. 2 ст. 85 Конституції України); ініційовані Президентом України (ст. 72. п. 6 ст. 106 Конституції України). Місцеві референдуми можуть бути ініційовані місцевими радами (в АРК - Верховною Радою АРК) та громадянами України, що проживають на території певної адміністративно-територіальної одиниці. Утім, говорячи про суб'єктів ініціювання місцевого самоврядування, можна стверджувати, що ст. 143 Конституції України визначає під такими територіальні громади села, селища, міста або утворені ними органи місцевого самоврядування.

Референдуми можна класифікувати і за територією їх проведення. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. референдуми в Україні поділяються на всеукраїнський референдум, референдум АРК та місцеві референдуми в межах адміністративно-територіальних одиниць. Таким чином референдуми за територією їх проведення можна поділяти на всеукраїнські (загальнонаціональні) та місцеві, в тому числі республіканські (місцеві) референдум АРК.

За часом проведення загальнодержавні референдуми можуть бути дозаконодавчими або післязаконодавчими, відповідно до проведення голосування до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.

За формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на всенародне голосування, референдуми розмежовуються на прості та складні. Прості конструкції питань референдумів передбачають винесення на референдум одного питання з єдиної конкретно взятої проблеми. Прикладом простої формули референдуму є всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р., коли на голосування виносилося одне питання про легітимізацію Акта проголошення незалежності України. Складні (комбіновані) конструкції питань референдумів передбачають голосування з двох і більше питань. При цьому питання можуть стосуватися різнопорядкових проблем, але, як правило, сукупність питань, винесених на референдум у комплексі, стосуються єдиної проблеми.