§ 3. Обеспечение военнослужащих жилыми помещениями[7]

1. Право военнослужащих на жилище. Конституция Российской Федерации закрепила права и свободы граждан, соответствующие международным актам о правах человека, в том числе и в жилищной сфере.

Наличие надлежащего жилья свидетельствует о достойном жиз­ненном уровне человека, провозглашенном Всеобщей декларацией прав человека (ст. 25) и Международным пактом об экономических, социальных и куль­турных правах (ст. 11). Указанная норма инкорпорирована в Конституцию Российской Федерации, которой предусмотрено, что каждый имеет право на жилище. Малоимущим[8], иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными нормами (ст. 40 Конституции Российской Федерации).

Право граждан на жилище обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов социального использования на условиях договора социального найма[9] в пределах нормы жилой площади, а также на условиях договора найма жилого помещения (иногда его называют договором коммерческого найма жилого помещения) либо приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения размеров площади[10].

Правовое регулирование жилищных правоотношений с участием военнослужащих осуществляется в соответствии с ЖК РСФСР, Федеральным законом «О статусе военнослужащих», а также другими законодательными и иными нормативными правовыми актами, в том числе и ведомственными.

В качестве одного из важнейших социально-экономических прав право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина, в том числе и военнослужащего. Этому праву военнослужащих соответствуют определенные обязанности государства, муниципальных органов, связанные с предоставлением военнослужащим жилых помещений и пользованием ими этими помещениями.

Право на жилище означает возможность иметь жилище, пользоваться им на условиях, установленных законом.

Конституция Российской Федерации (ст. 40) провозгласила в числе основ­ных прав и свобод человека и гражданина право на жилище. Право на жилище — одно из важнейших социально-эконо­мических прав граждан России, поскольку жилище относится к основным материальным условиям жизни человека.

В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необ­ходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его се­мьи» (ст. 25).

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах также указывается: «Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-уча­стники примут надлежащие меры к обеспечению осуществ­ления этого права, признавая важное значение в этом отно­шении международного сотрудничества, основанного на сво­бодном согласии» (ст. 11).

Потребность человека в жилище возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, т. е. имеет постоянный характер. С возрастом, со­зданием семьи и т. п. изменяются лишь конкретные формы этой потребности.

В российском законодательстве не дается общего поня­тия «жилище», оно обычно означает особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, комната, другое жилое поме­щение вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т. п.), а также различного рода другими объектами жилого дома (лифт и лифтовое хозяйство, другое инженерное оборудование).

Провозглашая право каждого на жилище, ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации устанавливает и гарантию охраны этого права: «Никто не может быть про­извольно лишен жилища». Произвольным считается любое не основанное на законе лишение жилища.

Конституция Российской Федерации (ст. 40) предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается пре­доставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то согласно ст. 40 Конституции Российской Федерации такое жилье предоставляет­ся только малоимущим, иным указанным в законе гражда­нам, нуждающимся в жилище. Речь идет, в частности, об обеспечении жильем военнослужащих, лиц, пострадавших в результате чрезвычайных обстоятельств, участников Вели­кой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инва­лидов и некоторых других категорий граждан. Конституция Российской Федерации, таким образом, отказалась от планово-распределитель­ной системы обеспечения жилыми помещениями и монопо­лии в этом деле государственного, муниципального и обще­ственного жилищных фондов.

В Законе Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной поли­тики» от 24 декабря 1992 г. о праве на жилище говорится следующее: «Граждане Российской Федерации имеют право на жилище. Это право обеспечивается путем предоставле­ния жилых помещений в домах государственного и муници­пального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях арен­ды либо путем приобретения или строительства жилищных фондов; создания условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предпри­ятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников); развития частной собственности, обеспечения защиты прав предпринимателей и собст­венников в жилищной сфере; развития конкуренции в строи­тельстве, содержании и ремонте жилищного фонда, произ­водстве строительных материалов, изделий и предметов до­моустройства» (ст. 2).

Закрепление в Конституции Российской Федерации права на жилище означает право каждого иметь жилище, иметь гарантированную возможность быть обеспе­ченным жилищем и не опасаться того, что гражданин может быть произвольно лишен своего жилища.

По своей юридической природе конституционное право на жилище является государственно-правовым институтом. Вместе с тем конституционные положения о праве на жили­ще (ст. 40 и др.) являются юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства, всей сис­темы жилищных отношений; пользования жилыми помеще­ниями, совершения сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями, организации управления и обеспечения сохранности жилищного фонда и т. п.

Право на жилище носит многоаспектный характер и может быть сведено к нескольким основным юридическим возможностям, вытекающим из содержания ст. 40 Конституции Российской Федерации:

1) возможность стабильного пользования занимаемым жилым помещением независимо от видов жилищных фондов;

2) возможность улучшения своих жилищных условий, получения другого жилого помещения разными способами: малоимущими лицами, иными указанными в законе гражда­нами, нуждающимися в жилище, — путем получения жилья бесплатно или за доступную плату из государственного, му­ниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами; другими лицами — путем строительства или приобретения жилых помещений за счет собственных денежных средств с привлечением денежных субсидий государства;

3) возможность использования жилого помещения не только для проживания гражданина и членов его семьи, но и путем передачи жилого помещения для проживания другим гражданам на основа­нии договора (поднайма, коммерческого найма и др.).

Большое значение имеет положение ст. 40 Конституции Российской Федерации о недопустимости произвольно лишать граждан права на жилище.

С конституционным правом на жилище тесно и непо­средственно связаны и такие нормы Конституции Российской Федерации, кото­рые предусматривают неприкосновенность жилища и защи­ту от проникновения в него других лиц помимо воли прожи­вающих в нем (ст. 25), неприкосновенность частной жизни (ст. 23), право на судебную защиту (ст. 46) и др.

Из признания ст. 40 Конституции Российской Федерации права на жилище одним из основных, конституционных прав граждан вытека­ет и такая важная особенность этого права: оно согласно ст. 17 Конституции Российской Федерации принадлежит каждому от рождения.

Право на жилище, провозглашенное в ст. 40 Конституции Российской Федерации, относится к числу основных прав, и поэтому в силу ст. 17 Конституции Российской Федерации этому праву свойственна неотчужда­емость: право на жилище не может быть изъято государст­вом у гражданина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции и в законе. Даже в случае введения на основании ст. 56 Конституции Российской Федерации чрез­вычайного положения право на жилище (как и ряд других основных прав) не подлежит ограничению.

Многоаспектность конституционного права на жилище проявляется в том, что оно является юридической основой возникновения многочисленных и разнообразных форм и спо­собов осуществления права на жилище в тех или иных кон­кретных жилищных правоотношениях.

В качестве одного из важнейших социально-экономичес­ких прав право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина России. Этому праву соответ­ствуют определенные обязанности государства, муниципаль­ных органов, связанные с предоставлением прежде всего малообеспеченным гражданам жилых помещений и пользо­ванием ими этими помещениями; расширением государственного и муниципального жилищных фондов, содействием развитию частного фонда и других форм обеспечения граж­дан жилищем, обеспечением правильного распределения об­щественных жилищных фондов, гарантированием устойчи­вого, стабильного осуществления права пользования жили­щем.

Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации норма о праве граждан на жилище, как и другие нормы, имеет прямое действие. Поэтому статьями Конституции Российской Федерации надлежит руководствоваться непосредственно и при раз­решении конкретных вопросов, в том числе при рассмотре­нии конкретных дел в судах. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 2 постановления от 31 октября 1995 г. № 8 указал, что суд применяет Конститу­цию, в частности, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнитель­ной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и граж­данина и другие положения.

Поскольку право на жилище, предусмотренное ст. 40 Конституции Российской Федерации, не содержит бланкетной нормы, отсылающей к какому-либо закону, и его реализация не зависит от каких-либо условий, кроме указанных в Конституции, постольку не требуется дополнительная регламентации указанного права в законе. Вместе с тем ст. 40 Конституции Российской Федерации предполагает, что отдельные по­ложения конкретизируются и раскрываются в нормах жи­лищного и других отраслей законодательства, устанавлива­ющих формы реализации права и соответствующий правовой механизм, посредством которого обеспечивается реализация конституционных прав.

Так, в ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации говорится о предостав­лении жилища бесплатно или за доступную цену не только малоимущим, но и «иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище». Соответствующий закон соглас­но данной статье необходим и для установления норм предо­ставления жилья. Такие положения Конституции реализуются через конкретные законы, иные нормативные право­вые акты, в которых реализуются нормы Конституции и че­рез которые конституционное право на жилище как одно из основных прав взаимодействует с нормами отраслевого законодательства: жилищного, гражданского, ад­министративного и др. В этой связи необходимо прежде всего назвать ст. 10 ЖК РСФСР, в которой в сжатой форме выражено основное содержание жилищных прав и обязанностей граждан.

В целях обеспечения устойчивости и повышения гаран­тии жилищных прав граждан в ст. 10 ЖК РСФСР закрепля­ется принцип, согласно которому никто не может быть высе­лен из занимаемого жилого помещения или ограничен в пра­ве пользования жилым помещением иначе как по основани­ям и в порядке, предусмотренным законом.

Жилищные права граждан охраняются законом. Запре­щаются действия, препятствующие осуществлению права на жилище.

Государство заинтересовано в том, чтобы и граждане при осуществлении жилищных прав не совершали действий, на­рушающих права других лиц, чтобы были обеспечены надле­жащее использование жилищного фонда и его сохранность.

Граждане Российской Федерации имеют право на получение в установленном порядке жилого поме­щения по договору найма (или аренды) в домах государст­венного, муниципального и общественного жилищных фон­дов, жилого помещения в домах жилищных и жилищно-стро­ительных кооперативов, на приобретение жилого помеще­ния в собственность в домах государственного и муниципаль­ного жилищных фондов и путем индивидуального жилищно­го строительства, а также по иным основаниям, предусмот­ренным законодательством Российской Федерации и субъ­ектов Российской Федерации. Причем жилые помещения в домах государственного и общественного жилищных фондов, а также в домах жилищ­но-строительных кооперативов предоставляются гражданам в бессрочное пользование. В целях обеспечения жилищных прав граждан Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» устанавливает материальные и юридические гарантии этого права путем предоставления гражданам жилых помещений в домах госу­дарственного и муниципального жилищных фондов на усло­виях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также иными способами.

Вышеназванные принципиальные положения выражены в других нормах ЖК РСФСР, в частности в ст.ст. 40 и 41, определяющих требования, предъявляемые к жилым помещениям, и учет интересов граждан при предоставлении жилых помещений, в ст. 28, в которой законодательно закреплено положение о том, что жилые помещения предоставляются нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам «как правило, в виде отдельной квартиры на семью».

Важнейшее значение имеет выделение в составе жи­лищного фонда «жилищного фонда социаль­ного использования», предназначенного для предоставления жилых помещений малообеспеченным и другим указанным в законе гражданам в пользование на основании договора социального найма (ст.ст. 12—14 Закона Российской Федерации «Об основах феде­ральной жилищной политики»; ст. 672 ГК РФ). В соответствии с этим договором жилые помещения находятся у граждан в бессрочном пользовании (а не на определенный срок).

Конституцией Российской Федерации, как сказано выше, внесены определенные коррективы в порядок и условия обеспечения граждан жильем за счет государственного, муниципаль­ного и других жилищных фондов: жилище из этих фондов предоставляется бесплатно или за доступную плату мало­имущим, иным указанным в законе гражданам.

Гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, государство оказывает помощь, развивая стро­ительство домов государственного и муниципального жилищ­ных фондов, предназначенных для предоставления жилых помещений по договору найма, а также используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, со­держания и ремонта жилья (ст. 2 Закона Российской Федерации «Об основах феде­ральной жилищной политики»).

Обеспечение жилищных прав граждан предполагает воз­ложение на органы государственной власти, исполнитель­ные органы и органы местного самоуправления соответ­ствующих обязанностей.

Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищ­ной политики» указанные органы обеспечивают:

— порядок учета жилищного фонда, распределения и предоставления гражданам жилых помещений по договорам найма, а также их продажи гражданам в государственном, муниципальном и общественном жилищных фондах;

— доступность для населения условий найма жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья, а также возможность кредитной поддержки граждан и предо­ставления налоговых льгот при строительстве, приобрете­нии и найме жилья;

— жилищное строительство за счет государственных и местных бюджетов для предоставления жилья гражданам на условиях найма, купли-продажи, в том числе с учетом льгот, предусмотренных для военнослужащих, беженцев, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, других категорий граждан;

— предоставление, продажу в установленном земель­ным законодательством порядке земельных участков застрой­щикам для жилищного строительства на территориях, опре­деленных градостроительной документацией;

— содержание и развитие объектов инженерной, соци­альной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жи­лищную сферу;

— правовое регулирование деятельности субъектов жи­лищной сферы (нанимателей, арендаторов и собственников недвижимости в жилищной сфере, застройщиков, исполни­телей работ, агентов по торговле и аренде, страховых компа­ний);

— бронирование нанятого жилища, а также сохранение права пользования жилищем, неприкосновенность жилища в порядке и на условиях, установленных законодательством;

— контроль за исполнением законодательства в жилищ­ной сфере и др.

Следует отметить, что понятие «право на жилую пло­щадь» и в нормативных актах, и на практике используется в различных значениях, в том числе как право на жилое поме­щение, жилой дом, либо как понятие, охватывающее сово­купность полномочий нанимателя. Нередко понятие «право на жилую площадь» отождествляется и с понятием «право на жили­ще», когда речь идет не о конкретном жилом помещении, а о возможном объекте каких-либо правоотношений. Конституционное право на жилище означает прежде всего абстрактное (объективное) право гражданина иметь жилище для проживания, как постоянного так и временного.

Право на получение гражданами жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда социального использования для удовлетворения сво­их жилищных потребностей реализуется в основном в пра­воотношениях административно-правового характера, а в до­мах частного жилищного фонда — отношениях гражданско-правового характера. ГК РФ (ст. 288) прямо предусматрива­ет право собственника сдавать жилое помещение для про­живания других лиц на основе договора.

В современных условиях право на жилище может обеспе­чиваться в следующих основных формах:

— предоставление гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора социального найма в пределах нормы жилой площади;

— кооперативное жилищное строительство;

— предоставление жилья на условиях коммерческого найма;

— приобретение или строительство жилья за собственные средства без ограничения размеров площади.

Военнослужащие относятся к той категории граждан, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений. Правовым основанием для этого является Федеральный закон «О статусе военнослужащих», в котором записано, что военнослужащим гарантируется предоставление жилья из государственного и других жилищных фондов, в том числе и после увольнения с военной службы. Гарантии жилищных прав указанных лиц обусловлены особым статусом военнослужащего, который определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами «О статусе военнослужащих» и «О воинской обязанности и военной службе», другими законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, воинскими уставами, другими нормативными правовыми актами.

Особый характер обязанностей военнослужащих, в том числе по подготовке к вооруженной защите и вооруженной защите Российской Федерации, и связанные с ними ограничения некоторых гражданских прав устанавливаются Федеральным законом «О статусе военнослужащих», другими законодательными актами Российской Федерации и компенсируются военнослужащим предоставлением льгот, гарантий и компенсаций.

2. Гарантии, льготы и компенсации военнослужащих в жилищной сфере. Гарантии охватывают совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на реализацию прав и свобод военнослужащих. Система юридических гарантий включает в себя обязанности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц по созданию условий и средств реализации статуса военнослужащих, ответственность за их ненадлежащее исполнение, надзор и контроль органов прокуратуры и суда (объективные гарантии), а также возможность применения военнослужащими законных способов и средств восстановления нарушенных прав, в том числе обращение в суд (субъективные гарантии).

Федеральный закон «О статусе военнослужащих» закрепляет важное положение о том, что «государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений» (п. 1 ст. 15), тем самым относя их к числу лиц, находящихся под особой защитой государства и имеющих право на бесплатное получение жилья по нормам и в порядке, установленным действующим законодательством. Это не лишает военнослужащих возмож­ности на приобретение жилья при желании и в других установленных законом формах.

Военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам семей жилые помещения предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту службы за счет государственного или муниципального жилищного фондов, закрепленных за Министерством обороны Рос­сийской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, в которых граждане проходят военную службу.

Гарантии включают в себя льготы и компенсации. Основным правовым актом, в котором изложены нормы о льготах военнослужащим, является Федеральный закон «О статусе военнослужащих», а также действует ряд других законодательных и иных нормативных правовых актов, речь о которых пойдет далее.

Под льготами военнослужащих понимаются дополнительные, особые права (преимущества), предоставляемые гражданам в связи с исполнением военной службы, либо полное или частичное освобождение их от некоторых государственных обязанностей (например, по уплате отдельных видов налогов). Они являются элементом специального правового статуса военнослужащих, т. е. механизмом дополнения основных (конституционных) прав и свобод военнослужащих специфическими возможностями юридического характера. Такой подход соответствует мировой практике и является стимулирующим фактором при исполнении гражданами военной службы.

В ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» закреплен комплекс льгот и компенсаций при реализации военнос­лужащими права на жилище. Компенсации призваны обеспечить восполнение военнослужащим каких-либо непредвиденных затрат как материального, так и нематериального характера, а также реализовать право на замену отдельных видов натурального обеспечения денежным эквивалентом.

Указанный Закон закрепляет следующие льготы и компенсации в жилищной сфере военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в том числе и за границей:

— регистрация по просьбе военнослужащих и членов их семей до получения жилья по ад­ресам воинских частей и предоставление на этот период пригодных для временного проживания жилых помещений (п. 3 ст. 15);

— предоставление воен­нослужащим, имеющим в собственности квартиры, при переводе к новому месту службы служебных жилых помещений или общежития на период служ­бы в данной местности (п. 4 ст. 15);

— обеспечение органами местного самоуправления уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями военнослужащих при общей продолжительности военной службы 10 лет и более жильем в трехмесячный срок при представлении до­кументов о сдаче жилья по месту службы только при получении постоян­ных жилых помещений (п. 14 ст. 15);

— включение в очередь для получения жилья военнослужащих по избранному месту жительства за три года до уволь­нения в запас по возрасту или в год увольнения по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями (п. 13 ст. 15);

— предос­тавление дополнительной жилой площади военнослужащим в воинском зва­нии «полковник» и выше, а также командирам воинских частей, преподавателям вузов и другим лицам (п. 8 ст. 15);

— брониро­вание жилых помещений на время службы за границей и в отдельных ра­йонах (п. 9 ст. 15);

— безвозмездное получение в собс­твенность занимаемых жилых помещений (п. 6 ст. 15);

— первоочередной порядок вступления в ЖСК (ЖК) или выделения земельных участков под строительство жилья для во­еннослужащих, лиц, уволенных с военной службы по достижении пре­дельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здо­ровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, при общей продолжительности военной службы 10 лет и более и ряда других лиц (п. 12 ст. 15);

— предоставление субсидии в виде безвозмездной финансовой помо­щи военнослужащим и лицам, уволенным с военной службы по льготным основаниям, вступившим в ЖСК (ЖК) или осуществляющим строительство (покупку) индивидуальных жилых домов (квартир) (п. 14 ст. 15);

— выплата денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений до их получения (пп. 3, 14 ст. 15).

За военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, в том числе и офицерами, призванными на военную службу в соответствии с указом Президента Российской Федерации, сохраняются жилые по­мещения, занимаемые ими до призыва (поступления) на военную службу, и они не могут быть исключены из списков нуждающихся в улучшении жилищных условий (п. 11 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).

Жилищные права российских военнослужащих, проходящих военную службу на территориях государств — участников Содружества Независимых Государств, гарантированы Соглашением о гарантиях прав граждан государств — участников Содружества Независимых Государств о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей[11], а также двусторонними международными договорами о статусе и условиях пребывания российских Вооруженных Сил и других воинских формирований на территориях государств — участников СНГ.

Перечисленные гарантии, компенсации и льготы военнослужащих в жилищной сфере позволяют определить военнослужащих как специальных субъектов жилищных правоотношений.