§ 3. Правовая охрана городских и пригородных вод
Рейтинг пользователей: / 0
ХудшийЛучший 
Водное право - Д.О. Сиваков Водное право

 

Постановка вопроса

Российские города практически всегда создавались на берегах или вблизи удобных для человека водных объектов. Они выполняют хозяйственную, рекреационную, природоохранную, противопожарную функции. Система водных объектов служит хорошей основой для водных путей, образования зеленых зон города и пригорода, садово-паркового комплекса, лесопаркового защитного пояса.

В Водном кодексе РФ 2006 г. (как и в ВК РФ 1995 г.) утверждена государственная собственность на все водные объекты, кроме прудов и обводненных карьеров. При этом даже относительно небольшие по длине реки (Москва, Нева) находятся в федеральной собственности, так как они омывают не один субъект Федерации (города федерального значения и примыкающие к ним области). Однако в нормальном состоянии подобных рек не в меньшей степени заинтересованы и субъекты Федерации (в частности, города федерального значения), и муниципальные образования.

У многих российских водотоков и водоемов нет бережливого хозяина, так как до полноценной охраны у формальных собственников не доходят руки. Городские органы ограничиваются в основном лишь очисткой реки от нефтяных пятен и некоторыми другими работами. Поэтому городские и пригородные водные объекты зачастую практически бесхозны и находятся в плачевном состоянии.

Несовершенна и информационная база для управления в области охраны и использования водных объектов - государственный водный кадастр, который теперь переименован в реестр. Водный кадастр велся в СССР еще с 30-х гг., его данные неоднократно обновлялись. Но до сих пор в России не удалось достичь необходимого уровня государственного водного кадастра, который остается неполным. Даже в черте крупных городов-мегаполисов малые водотоки и водоемы не нашли должного отражения в водном кадастре. Примером может служить Санкт-Петербург, где подобные водные объекты преобладают, но вопрос об их инвентаризации еще не решен <1>.

<1> Вуглинский B.C. и др. Опыт составления кадастров водных объектов мегаполиса (на примере г. Санкт-Петербурга) // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства: Тезисы докладов. М., 2003. С. 103, 104.

Состояние водных объектов Москвы и Подмосковья

Убедительной иллюстрацией деградации водных экосистем является положение дел в Москве и Подмосковье. В Москве вначале были взяты в трубы мелкие водотоки, затем началось загрязнение оставшихся. В результате на дне Москвы-реки скопились отложения ядовитых веществ (тяжелых металлов, газов и т.п.). Кроме того, необоснованная застройка пойм и нижних террас рек привела к нарушению фильтрационной функции береговых полос, а следовательно, к накоплению в воде взвешенных частиц. На территории столицы наблюдаются оползневые, карстовые, эрозионные процессы, подтопление грунтовыми водами городских земель, что грозит обрушением отдельных жилых домов и даже кварталов.

Бассейн реки Москвы, охватывающий столицу и ее пригородную зону, принадлежит к числу загрязненных. В российской столице около 140 рек и ручьев, 300 (по другим подсчетам - 400) прудов, всего четыре озера (в Косино), у рек и в лесных массивах встречаются болота. В Подмосковье более 300 рек, 350 озер, 73 водохранилища. Множественному антропогенному преобразованию подвергались не только естественные водные объекты (спрямление Москвы-реки, взятие речек в трубы), но и уже рукотворные водоемы. В нашей столице были засыпаны свыше 100 небольших водоемов, более 700 прудов, десятки стариц и болот <1>. Пережившая неоднократную антропогенную трансформацию, "искалеченная" гидрографическая сеть Москвы и Подмосковья не справляется с высокими антропогенными нагрузками, и хроническое нарушение процессов саморегулирования приводит к биохимическому стрессу. Поскольку московский мегаполис снабжается водой за счет волжского и москворецкого зарегулированного стока, помимо загрязнения и засорения большую опасность представляет собой истощение водных ресурсов Центральной России.

<1> Данные по количеству водных объектов приведены из энциклопедии "Москва" под ред. СО. Шмидта// Большая Российская энциклопедия. М., 1997. С. 14 - 17, 507 - 509.

Многое из того, что не вмещается в экологическую нишу столицы, "перетекает" в Московскую область. Многое из того, что отнимается у природного комплекса столицы, отнимается и у Подмосковья. Поэтому Подмосковье - самый загруженный регион, а ахиллесовой пятой в нем является именно водная система, ведь для этой области характерны немноговодные реки и озера, принадлежащие к числу средних и мелких. И без того уязвимые подмосковные водотоки и водоемы страдают от химизации сельского хозяйства, избыточной концентрации азота, фосфора, других элементов, а также от вызванной этим эвтрофикации (буйного цветения). Застраивание берегов, варварские вырубки, тотальное замусоривание подмосковных вод, скопление вредных веществ в низменностях и проникновение (занесение) мусора в глубь донных отложений и пойм рек - обыденное явление. Многие из подмосковных водотоков и водоемов на фоне активного сведения лесов исчерпали возможности к самоочищению, половина рек Московской области относится к числу очень загрязненных <1>. В связи с этим экологическая общественность (природоохранный фонд "Верховье" и др.) совместно с муниципальными и региональными органами власти предпринимают мероприятия по очистке берегов водоемов, разрабатывают проекты особо охраняемых территорий в истоках и верховьях таких водных артерий, как Москва-река <2>.

<1> Порядин А.Ф. У природы нет границ // Экология и жизнь. 1999. N 3. С. 34 - 36; Информация об использовании вод и охране атмосферного воздуха в Московской области за 2002 г. М., 2003. С. 5.

<2> Русанов А.В. и др. Укрепление особо охраняемых территорий бассейна верховьев реки Москвы. Можайск, 2000. С. 6 - 11.

В самой столице проблемой охраны вод занимаются Правительство Москвы и Экологический консультативный совет при мэре. Согласно проекту экологической среднесрочной программы на 2003 - 2005 гг., планируется сократить сбросы на 5 тыс. т в год, увеличить долю очистки поверхностных стоков, создать возле всех малых рек водоохранные зоны. Экспериментальное восстановление 16 водоемов началось уже в 2003 г. <1>.

<1> Москва позеленеет// Российская газета. 2003. 20 января.

Зонирование в черте города

Согласно ст. ст. 83 - 86 ЗК РФ 2001 г., землями поселений признаются земли, используемые или предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. В Земельном кодексе РФ 2001 г. (ст. 85) предусмотрена иная правовая структура городских земель. Все земли города подразделяются на отдельные территориальные зоны: жилую; общественно-деловую; производственную; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационную; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов и иные. Согласно действующему ныне законодательству водопокрытые и водообслуживающие земли города не имеют своей специальной территориальной зоны. Они могут быть рассредоточены по различным территориальным зонам.

Однако в условиях высокой инвестиционной привлекательности указанных площадей, их большого градообразующего значения и в то же время неблагоприятного экологического состояния городских акваторий есть основания предложить еще одну территориальную зону - в черте города. Эту зону можно назвать "зоной водохозяйственного использования". Конечно, такие зоны невозможно выделить в любом городе. Зоны водохозяйственного использования особенно важны для крупнейших городов с обширными водными акваториями: Москвы, Санкт-Петербурга, некоторых других мегаполисов, имеющих крупные участки рек, озер, заливов и т.п. Статья 85 ЗК РФ не запрещает выделение "иных территориальных зон", помимо названных в данной статье. О выделении таких зон необходимо решение городской администрации. Именно она определяет, выделять ли самостоятельную территориальную зону водохозяйственного использования или ограничиться выделением особо охраняемых акваторий и земельных участков при них. Как и все остальные зоны, зона водохозяйственного использования должна иметь свой регламент и обеспечивать экологически грамотную хозяйственную эксплуатацию этих уязвимых объектов. Примечательно, что по такому пути пошли некоторые регионы. Согласно Правилам землепользования и застройки в городе Хабаровске (утв. решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 г. N 211) дифференцируется зона водных объектов. Она понимается как зона земель, занятых водными объектами, и включает в себя акватории реки Амур и малых рек. Все виды использования названных земель требуют специального согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использования и охраны водного фонда.

В то же время в черте российской столицы, помимо земель собственно поселений, имеются земли особо охраняемых природных территорий. Всего насчитывается 111 московских особо охраняемых природных территорий, расположенных на площади 7300 га <1>. Город Москва имеет 19 малых рек, долины которых включены в особо охраняемые природные территории. Это реки Сетунь, Химки, Чермянка, Раменка, Серебрянка (Измайловка), Ичка, Битца, Сходня и др. Совмещенные с прудами, родниками, лугами, болотами, они являются неотъемлемой частью лесных массивов и зеленых зон. "Легкие Москвы" (Лосиный остров) имеют в своем составе исток Яузы, течение ее притоков, систему прудов, а также Верхне-Яузскую систему болот <2>. Последняя имеет площадь около 1 тыс. га и является излюбленным прибежищем для птиц и рыб. В этом смысле столичные особо охраняемые природные территории в известной мере исполняют функции земель водного фонда, а также земель лесного фонда, не являясь формально таковыми. Поскольку ряд водотоков тянется дальше в Подмосковье или выходит из него, то упомянутые особые городские земли могут граничить или быть в непосредственной близости с пригородными землями водного фонда.

<1> См.: Энциклопедия "Москва". Большая Российская энциклопедия. М., 1997. С. 601. <2> См. подроб.: Национальные парки России / Под ред. И.В. Чубаковой. Центр охраны дикой природы, 1996. С. 12 -14.