§ 5. Функции и полномочия органов управления водным хозяйством
Рейтинг пользователей: / 2
ХудшийЛучший 
Водное право - Д.О. Сиваков Водное право

 

Общая характеристика

Государственное управление в области использования и охраны вод осуществляют МПР России, Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Как известно, МПР России осуществляет нормативно-правовое регулирование водных отношений. За Росводресурсами закреплено осуществление функций по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом. В частности, именно поэтому Росводресурсам доверено владение, пользование и распоряжение федеральными водными объектами, заключение договоров водопользования, государственный учет вод и гидротехнических сооружений. В свою очередь, Росприроднадзору доверено осуществление контроля и надзора за состоянием, использованием и охраной водного фонда, за безопасностью ГТС. В конечном итоге государственное управление в области водных отношений предполагает управление собственностью на водные и водохозяйственные объекты.

Важнейшая функция государственного управления - планирование рационального использования водных объектов - осуществляется посредством разработки схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.

Устанавливаются также лимиты водопользования, представляющие собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод. Кроме того, для каждого субъекта РФ устанавливаются квоты изъятия (забора) воды.

Управление использованием и охраной вод как принадлежащего государству жизненно важного ресурса предполагает постоянное получение сведений об их состоянии, наблюдение за ними, что достигается посредством учета и реестра водных объектов, мониторинга за их состоянием и контроля (надзора) в области водных отношений.

Важное значение в области водных отношений имеют возникшие в ходе административной реформы административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. В области водного хозяйства могут быть приняты административные регламенты по предоставлению водных объектов в пользование (принятие соответствующего решения или заключение договора водопользования), ведению водного реестра, предоставлению сведений о состоянии водного объекта. Все эти регламенты должны иметь исчерпывающий алгоритм действий, исключающий всевозможные лазейки.

Государственный учет водного фонда

Государственный водный реестр - систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в разных формах собственности, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах.

В государственном водном реестре осуществляется государственная регистрация договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращения договора водопользования.

Цели ведения водного реестра:

информационное обеспечение комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны;

планирование и разработка мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Законодатель не только относит документированные сведения государственного водного реестра к государственным информационным ресурсам открытого характера (за исключением информации ограниченного доступа), но и предусматривает процедуру получения информации. В течение пяти рабочих дней уполномоченный федеральный орган исполнительной власти предоставляет заинтересованному лицу сведения из государственного водного реестра или в письменной форме направляет ему мотивированный отказ в предоставлении таких сведений, который может быть обжалован заинтересованным лицом в судебном порядке.

При этом за плату предоставляются копии следующих документов: договоры водопользования, решения о предоставлении водного объекта в пользование, иные документы, на основании которых возникает право собственности на водные объекты либо право пользования ими.

В связи с компьютеризацией информация о предоставлении водных объектов в пользование размещается на официальном сайте уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Приведенные положения ВК РФ 2006 г. призваны модернизировать и сделать максимально открытым водный реестр как информационный ресурс государства, что, конечно же, не должно касаться секретных сведений. Так, например, вряд ли будут предоставлять копии всех решений Правительства РФ, да еще и с прилагающимися графическими материалами о предоставлении водных объектов в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах осуществляются в соответствии с законодательством о недрах. Последнее, в свою очередь, само обновляется и совершенствуется. Однако до сего времени законодательство о недрах практически не касалось подземных водных объектов как природного образования и употребляло главным образом термин "подземные воды", которые рассматривались как изымаемый природный ресурс.

Не исключено, что в связи с положениями ст. ст. 5, 9, 31 ВК РФ 2006 г. будут скорректированы и положения нового Федерального закона о недрах. В частности, в нем будут указаны границы подземных водных объектов, основания и порядок их использования физическими и юридическими лицами.

При осмыслении и законодательном решении вопросов режима подземных водных объектов нужно будет учитывать их природные особенности, обуславливающие и соответствующие параметры хозяйственного использования. Прежде всего, следует отметить, что подземные водные объекты в силу естественных причин незаменимы для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Таким образом, следует сделать некоторые выводы.

При замене водного кадастра водным реестром потребуется принятие специальных актов федерального законодательства (в частности, постановления Правительства РФ). При исключении учета подземных водных объектов из предмета регулирования водного законодательства целесообразно предусмотреть соответствующие положения в обновляемом законодательстве о недрах. Но в любом случае нельзя терять и тем более упразднять функцию учета подземных водных объектов (в том числе и карстовых) именно как природных образований.

Контроль в области использования и охраны вод

В новом ВК РФ предусмотрена статья "Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов". При этом в ВК РФ 2006 г. не раскрыты различия между водным контролем и надзором, что может вызвать критические замечания. Очевидно, с течением времени такие различия могут быть выявлены на основе практики правоприменения.

Цель контроля за использованием и охраной вод - обеспечить правомерное поведение участников водных отношений, а также реализацию прав и обязанностей водопользователей.

В статье 36 ВК РФ 2006 г. определены задачи контроля, органы и лица, его осуществляющие, а также, что особенно важно, полномочия государственных инспекторов.

Основная задача водного контроля (надзора) заключается в обеспечении соблюдения требований к использованию и охране водных объектов. Названные требования могут содержаться как в ГОСТах, все еще действующих в области безопасности, так и в технических регламентах, предусмотренных в Федеральном законе "О техническом регулировании" 2002 г., но пока не принятых.

Следует отметить, что водный контроль направлен не только против нарушений договоров водопользования или условий специальных административных решений. У него есть другие, профилактические по характеру задачи: недопущение несанкционированного водопользования, обеспечение добросовестного проведения аукционов на право заключения договора водопользования.

Еще одна задача контроля - обеспечение особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения.

Важная задача водного контроля (или надзора), не указанная прямо в ВК РФ 2006 г., -привлечение к ответственности лиц, виновных в правонарушениях.

Как известно, контроль и надзор за использованием и охраной вод в рамках системы МПР осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприрод надзор).

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

за использованием и охраной водных объектов;

за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда и особо охраняемых природных территорий.

Отношения по использованию и охране вод подконтрольны как подчиненному МПР Росприроднадзору, так отчасти и Ростехнадзору, подчиненному Правительству РФ. О названных органах приняты Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" <1>, от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370" <2>, от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" <3>.

<1> Российская газета. 2004. N 130. <2> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347. <3> Там же. Ст. 3348.

Ростехнадзор осуществляет не только функции по контролю и надзору, но и принимает нормативно-правовые акты в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с использованием и охраной недр, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики.

Итак, в полномочия Ростехнадзора входит контроль и надзор за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности ГТС на объектах промышленности и энергетики. В этом смысле Ростехнадзор отвечает за некоторые стратегически важные аспекты функционирования водного хозяйства. В связи с передачей ГТС промышленного и энергетического назначения в ведение Ростехнадзора возникает вопрос, какие же гидротехнические сооружения относятся к компетенции системы МПР, а именно Росприроднадзору. К их числу методом исключения следует отнести гидротехнические сооружения, обслуживающие сельское хозяйство, жилищно-коммунальный комплекс, водоснабжение.

Поскольку названные контрольно-надзорные органы взаимодействуют, то целесообразно устраивать совместные проверки и совместные контрольные комиссии. В частности, они могут быть при контроле и надзоре в целях обеспечения безопасной работы ГТС комплексного назначения (для разных отраслей экономики).

Административную реформу нередко критикуют, но образование двух контрольно-надзорных органов имеет под собой веские основания. Один орган при Правительстве РФ отвечает за наиболее важные аспекты безопасности, в частности, касающиеся водного хозяйства. Другой орган - Служба при МПР отвечает только за правомерность природопользования, включая и водопользование. Природоресурсное ведомство (МПР) в любом случае должно иметь контрольно-надзорную службу, и чем последняя самостоятельнее, тем лучше. В свою очередь, Правительство РФ может опираться на независимый от министерств орган, отвечающий за безопасность.

Согласно новому ВК РФ, государственные инспекторы имеют право проверять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов, составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям.

Государственные инспекторы дают обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений, условий использования водных объектов и контролируют своевременное исполнение указанных предписаний. Стороны договора водопользования уведомляются в письменной форме о результатах проверок, выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Госинспекторы предъявляют физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов, а также подают иски в суд и арбитражный суд.

В помощь контролирующим органам привлекаются научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений в случаях аварий на водных объектах.

Кроме того, государственные инспекторы осматривают и при необходимости могут задерживать суда и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором, либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов. Данное полномочие распространяется и на иностранные суда.

Решения органов исполнительной власти, осуществляющих водный контроль и надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками водных отношений. Они могут быть обжалованы в судебном порядке.

Очевидно, законодатель считает само собой разумеющимся право доступа инспекторов к местам водопользования и посещение хозяйствующих субъектов, осуществляющих водопользование. Поэтому-то в ст. 36 ВК РФ 2006 г. данное право отсутствует. Однако правовой нигилизм еще совсем недавно доходил до откровенного противодействия осуществлению контроля с целью скрыть злоупотребления. В то же время остаются в силе нормы ст. 66 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в котором предусмотрено право государственных инспекторов посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности вне зависимости от форм собственности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления контроля материалами.

Согласно ст. ст. 24, 25 ВК РФ 2006 г. перечни объектов, подлежащих федеральному и региональному контролю, и перечни участвующих в нем должностных лиц определяются соответственно полномочными органами государственной власти РФ или субъектов РФ.

В новом ВК РФ заложены предпосылки для регулирования водного контроля (надзора) в рамках правительственного и ведомственного нормотворчества (в данном случае -нормотворчества МПР). В них предстоит конкретизировать и довести до логического конца положения ВК РФ 2006 г. о контроле. 25 декабря 2006 г. было принято Постановление Правительства России N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <1>. Согласно данному акту, федеральный контроль и надзор доверен Росприроднадзору, далее назван круг должностных лиц этого органа, являющихся инспекторами по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. Мероприятия по государственному контролю и надзору в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

<1> Российская газета. 2006. N 297.

В свою очередь, под федеральный контроль подпадают внутренние морские воды и территориальное море России, трансграничные водные объекты, поверхностные водные объекты на территориях двух и более субъектов РФ, водные объекты и их части, используемые для обороны страны и безопасности государства федеральными транспортом и энергетикой. В этот перечень попадают также водные объекты - среда обитания анадромных и катадромных видов рыб, рыбохозяйственные заповедные зоны, особо охраняемые природные территории федерального значения.

Федеральными органами контролируются водные объекты и их части, используемые:

для нужд городов с населением в 100 тыс. человек и более;

для нужд предприятий и организаций, забирающих (сбрасывающих) воду объемом более 15 млн. куб. м в год.

В любом случае следует учесть, что проверкам Росприроднадзора подлежат не только хозяйствующие субъекты, но и уполномоченные государственные или муниципальные органы, вступающие в договорные отношения. Речь идет о Росводресурсах, а также о соответствующих органах субъектов РФ (министерства, комитеты). Не должны выпадать из поля зрения Росприроднадзора и муниципальные органы.

Если же одна сторона договоров водопользования контролируется, а другая нет, то нельзя будет говорить о равноправии сторон договоров. Последнее нельзя допустить, так как в настоящее время в глазах частных предприятий и организаций снижается доверие к такому инструменту регулирования, как договор с государством.

Согласно ст. 10 ВК РФ 2006 г., принудительное прекращение права пользования водным объектом наступает в случае его неиспользования, нецелевого использования или иного нарушения водного законодательства. В свою очередь, выявив грубые, неоднократные и неустраненные нарушения договоров водопользования какой-либо из сторон, Росприроднадзор должен в судебном порядке инициировать расторжение или изменение договоров водопользования. Все приведенные возможности должны быть отражены в правительственных и ведомственных актах о государственном водном контроле. При этом, согласно ч. 5 ст. 10 ВК РФ 2006 г., предъявлению требования о прекращении права пользования водным объектом должно предшествовать вынесение уполномоченным органом, заключившим договор, предупреждения водопользователю-нарушителю.

Контроль (надзор) в области водных отношений призван охватить вторичное водопользование, возникшее при передаче прав и обязанностей от одного лица к другому. При этом в отношении последнего только предстоит установить правила игры, о чем указывалось ранее. С другой стороны, в случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования не следует исключать наблюдение и ответственность генерального, "первичного" водопользователя -крупного хозяйствующего субъекта за поведением "вторичного".

Смежные с контролем функции государственного управления (государственный водный реестр, сменивший кадастр, и мониторинг водного фонда) также должны быть урегулированы в постановлениях Правительства РФ. Упорядочение этих функций облегчит, в свою очередь, и осуществление водного контроля. Поясним, что именно в реестре фиксируются права на водные объекты разнообразных хозяйствующих субъектов. При мониторинге водного фонда отслеживаются загрязнения и другие негативные воздействия на водную среду, что позволяет выявить эффективность охранных мер, принимаемых разными участниками водных отношений, а также разработать новые меры предотвращения негативных последствий. Уже сопоставив данные водного мониторинга и реестра по компактному участку водотока, водоема или морской акватории, можно предположить загрязнителя.