Розділ 11 ПРАВО ЗОВНІШНІХ ЗНОСИН - Страница 2
§ 6 Консульські зносини та консульські представництва
Консульські відносини виникли значно пізніше дипломатичних відносин і споконвічно служили для досягнення інших цілей. В умовах розширення в середні століття економічних зв'язків торговці, знаходячись в іноземних державах, усе частіше мали потребу в особливому захисті своїх інтересів. У XV-XVI століттях консульські відносини стали обов'язковим атрибутом міждержавних відносин. З кінця XVIII - початку XIX ст. правовий статус консульських представництв і їхнього персоналу почали обговорювати в міжнародних, у тому числі у спеціальних консульських договорах.
З часом викристалізувалися основні розбіжності між дипломатичними та консульськими закладами. Діяльність дипломатичних представництв пов'язана в першу чергу з політичними аспектами міжнародних відносин, а консульські представництва служать насамперед для підтримки та розвитку економічних і культурних зв'язків. На відміну від дипломатичного представництва, що здійснює свої функції на всій території держави, консульських представництв однієї держави на території іншої держави може бути декілька, і тоді кожне з них виконує свої функції у встановленому регіоні - консульському окрузі. Зрідка на консульські установи можуть бути покладені окремі функції дипломатичного представництва. Встановлення та підтримка консульських відносин між державами не завжди супроводжується встановленням між ними дипломатичних відносин. Правове регулювання консульських відносин відрізняється від правового регулювання дипломатичних відносин. Останні спираються насамперед на кодифікаційний акт - Віденську конвенцію про дипломатичні зносини 1961 р., а також на звичаї, що відіграють істотну, але все-таки допоміжну роль. У сфері регулювання консульських відносин та визначення обсягу консульських привілеїв й імунітетів крім Віденської конвенції про консульські зносини від 24 квітня 1963 р.1 не втрачають значення двосторонні консульські договори та міжнародно-правові консульські звичаї. Тому для з'ясування правового статусу консульського представництва звернення до двостороннього консульського договору (якщо такий укладено) є обов'язковим.
Особливу категорію консульських установ складають позаштатні консули. Позаштатний консул не знаходиться на державній службі держави, яку представляють. Це, як правило, громадяни країни перебування, що виконують функції консула з доручення держави, яку представляють, за згодою держави перебування. Виконання таких функцій може бути як безкоштовним, так і за винагороду у вигляді консульських зборів, які консул за згодою держави, яку представляють, перетворює на свою користь.
Практика України в підтриманні консульських відносин включає як участь у Віденській конвенції про консульські зносини 1963 p., так і укладення двосторонніх консульських договорів. Діяльність консульських представництв України в іноземних державах урегульована Консульським статутом.
§ 7 Функції консульських представництв
Функції консульських представництв здійснюють консульські установи, створювані однією державою на території іншої держави. Основні функції консульських представництв закріплені у Віденській конвенції про консульські зносини 1963 р.: охорона та захист інтересів своєї держави, громадян, юридичних осіб; виконання адміністративних і нотаріальних функцій щодо своїх громадян; виконання обов'язків щодо судів морського та повітряного флотів своєї країни та їхніх екіпажів; заохочення торгівлі, сприяння культурному та науковому співробітництву; спостереження за економічним, правовим і культурним життям округу й інформування про це влади своєї держави1. Консульські установи можуть виконувати й інші функції, що не заборонені законами та правилами держави перебування чи проти виконання яких ця держава не заперечує.
Загалом консульські установи в обсязі своїх функцій можуть виконувати такі дії: паспортно-візове обслуговування; ведення обліку громадян своєї держави у своєму консульському окрузі; реєстрацію актів цивільного стану громадян своєї держави; нотаріальне обслуговування; консульську легалізацію; без шкоди для прав влади країни перебування й оскільки це передбачає законодавство держави, яку представляють, розслідування подій і виконання інших дій на суднах прапора держави, яку представляють; установлення контактів з офіційною владою країни перебування в інтересах захисту своїх громадян; сприяння торгово-економічним відносинам і деякі інші дії.
§ 8 Консульські привілеї й імунітети
Для того щоб консульське представництво могло здійснювати свої функції, воно та його персонал відповідно до міжнародного права наділяються спеціальним статусом із наданням консульських привілеїв й імунітетів. Той вигляд, який консульські привілеї й імунітети мають у сучасному світі, вони отримали межі ХІХ і ХХ століть.
Перелік консульських привілеїв й імунітетів, визнаних у загальному міжнародному праві, викладений у Віденській конвенції про консульські зносина. Обсяг консульських привілеїв і імунітетів трохи вужчий, ніж обсяг дипломатичних привілеїв і імунітетів. Але він може бути за згодою держав на умовах взаємності як звужений, так і розширений. На практиці розбіжності у статусі консульських представництв різних держав зазвичай незначні. Консульські привілеї й імунітети розділяються на привілеї й імунітети консульського представництва й особисті консульські привілеї й імунітети.
§ 9 Привілеї й імунітети консульських представництв
Недоторканність приміщень і території консульського представництва. Приміщення та територія консульського представництва недоторканні, але не абсолютно. Відповідно до Віденської конвенції про консульські зносини влада держави перебування не має права входити в ту частину консульських приміщень, що використовується безпосередньо для роботи консульської установи, без згоди голови консульської установи, призначеної ним особи чи голови дипломатичного представництва держави, яку представляють1. Однак для вживання владою держави перебування невідкладних заходів захисту в консульських приміщеннях у випадках пожежі чи стихійного лиха згода названих осіб не є обов'язковою. На практиці держави нерідко прагнуть у двосторонніх консульських договорах надати недоторканності консульських приміщень більш абсолютний характер.
Віденською конвенцією про консульські зносини на державу перебування покладений обов'язок уживати належні заходи для захисту консульських приміщень від усяких вторгнень чи нанесення збитку і для запобігання всяким порушенням спокою консульської установи чи образи її достоїнства.
Недоторканність консульських архівів і документів є загальновизнаною звичаєво-правовою нормою міжнародного права. У Віденській конвенції про консульські зносина ця норма закріплена як така, що гарантує абсолютний імунітет2. Тому консульські архіви та документи користуються недоторканністю незалежно від недоторканності консульських приміщень.
Дещо відрізняється від правового режиму консульських архівів і документів зазначений у п. З ст. 35 Віденської конвенції порядок користування консульською валізою: «Консульська валіза не підлягає ані розкриттю, ані затримці. Однак у тих випадках, коли компетентна влада держави перебування має серйозні підстави думати, що у валізі міститься щось інше, крім кореспонденції, документів чи предметів, перерахованих у пункті 4 цієї статті, вони можуть вимагати, щоб валіза була розкрита в їх присутності уповноваженим представником держави, яку представляють. У тому разі, якщо влади держави, яку представляють, відмовляться виконати ці вимоги, валіза відправляється в місце відправлення»1.
Звільнення від податків і зборів. У міжнародній практиці тривалий час існував звичай надавати консульським установам фіскальні привілеї. У Віденській конвенції про консульські зносина ця норма сформульована більш виразно: консульські установи звільняються від обкладання чи стягнення податків або зборів будь-якого виду на: земельні ділянки, будинки чи частини будинків, що використовуються винятково для консульських цілей, якщо зазначене майно знаходиться у власності чи орендується від імені держави, яку представляють, чи якої-небудь фізичної чи юридичної особи, яка діє від імені цієї держави; угоди чи документи, що стосуються придбання зазначеного нерухомого майна, якщо держава, яку представляють, здобуває це майно винятково для консульських цілей. Фіскальні привілеї не поширюються на платежі за конкретні види обслуговування (ст. 18). Положення про дипломатичні представництва та консульські установи іноземних держав в Україні не згадує існування в консульських установ фіскальних привілеїв.
Митні привілеї. Ст. 22 Віденської конвенції про консульські зносини встановлює для консульських установ такі самі митні привілеї, що і для дипломатичних представництв. Положення про дипломатичні представництва та консульські установи іноземних держав в Україні не згадує існування в консульських установ митних привілеїв.
Право користатися прапором і гербом. Віденська конвенція про консульські зносини закріплює у ст. 10 право вивішувати прапор і встановлювати емблему держави, яку представляють, на приміщенні, де розташована консульська установа, а також на резиденції голови цієї установи та на його засобах пересування. Аналогічну норму містить п. 22 Положення про дипломатичні представництва та консульські установи іноземних держав в Україні.
§ 10 Особисті консульські привілеї й імунітети
У міжнародному праві загальновизнано, що консулу та консульському персоналу мають бути надані привілеї й імунітети, необхідні для виконання їхніх функцій. У міжнародній правовій практиці особистими консульськими привілеями й імунітетами прийнято наділяти консулів, консульських службовців, а також працівників обслуговуючого персоналу консульської установи. Особисті консульські привілеї й імунітети зазвичай вужче дипломатичних.
Найбільш широкі консульські привілеї й імунітети мають консульські посадові особи. Консульськими посадовими особами узагальнено називають генеральних консулів, консулів, віце-консулів і консульських агентів. Консульські службовці (персонал) мають більш вузький, у порівнянні з консулами, обсяг привілеїв й імунітетів. До консульських службовців відносять адміністративно-технічний персонал консульської установи (друкарок, секретарок, бухгалтерів та ін.). Працівники здійснюють допоміжне обслуговування консульської установи (садівник, ліфтер, шофер та ін.), і їхні імунітети пов'язані винятково з виконанням службових обов'язків. Члени родин консулів і консульських службовців також мають деякий обсяг привілеїв й імунітетів, за винятком, як правило, тих випадків, коли вони є громадянами держави перебування. Особливу категорію складають особисті привілеї й імунітети позаштатних консулів. Такі привілеї й імунітети, по-перше, значно поступаються привілеям й імунітетам штатних консулів, а по-друге, надаються громадянину держави перебування, хоча і за згодою цієї держави.
Особиста недоторканність. У загальному міжнародному праві особиста недоторканність консулів не є абсолютною. Консульські посадові особи, говориться у ст. 41 Віденської конвенції про консульські зносини 1963 р., «не підлягають ані арешту, ані попередньому ув'язненню, інакше як на підставі постанови компетентної судової влади у разі скоєння тяжких злочинів». За винятком зазначених випадків «консульські посадові особи не можуть бути ув'язненими і не підлягають ніяким іншим формам обмеження особистої свободи, інакше як на виконання судових постанов, що набули законної чинності». Це положення не стосується консульських службовців і осіб обслуговуючого персоналу.
І консульські посадові особи, і консульські службовці не підпадають під юрисдикцію країни перебування щодо дій, вчинених ними під час виконання консульських функцій1. Вирішення питання про те, чи мало місце виконання таких функцій у момент скоєння правопорушення, вирішується дипломатичним шляхом. У разі затримки чи арешту таких осіб влада країни перебування зобов'язана негайно повідомити про це відповідне консульське чи дипломатичне представництво. Консульські службовці та члени обслуговуючого персоналу мають право не свідчити з питань, пов'язаних із виконанням ними службових обов'язків.
Положенням про дипломатичні представництва та консульські установи іноземних держав в Україні закріплена особиста недоторканність консульських посадових осіб (частини 1, 2, 5 п. 25), особиста недоторканність консульських службовців (частини 2-4 п. 25) і особиста недоторканність членів обслуговуючого персоналу консульської установи (частини 3, 4 п. 25).
Недоторканність приватної резиденції, транспорту. Консульські службовці мають право на недоторканність приватної резиденції та транспорту, яким вони користуються у тому ж обсязі, що й дипломатичні агенти.
Звільнення від податків і зборів. Консульські посадові особи, консульські службовці, а також члени їхніх родин, що проживають разом із ними, звільняються від податків і зборів за конкретні види обслуговування. Положення про дипломатичні представництва та консульські установи іноземних держав в Україні спеціально не передбачає існування особистих консульських фіскальних привілеїв.
Особисті митні привілеї поширюються на консульських посадових осіб у тому самому обсязі й порядку, що й на дипломатичних агентів. Положення про дипломатичні представництва та консульські установи іноземних держав в Україні спеціально не передбачає існування особистих консульських митних привілеїв.
§ 11 Спеціальні місії
Спеціальні місії - один зі способів здійснення державами зовнішніх зносин, що зустрічаються найчастіше. Це і найбільш стародавній спосіб підтримки зовнішньополітичних зв'язків. У чинному міжнародному праві поняття спеціальної місії існує для визначення статусу місії, що має представницький і тимчасовий характер, що посилається однією державою до іншої, за згодою останньої, для розгляду визначених питань чи для виконання в цій державі визначеної задачі. Правові й звичаєво-правові норми про спеціальні місії кодифіковані в Конвенції про спеціальні місії 1969 р.1.
Спеціальна місія завжди має офіційний державний статус, її міжнародно-правовий статус узагалі дуже близький до статусу дипломатичних представництв, за винятком деяких особливостей, пов'язаних із тимчасовим характером місії. Крім того, спеціальні місії можуть спрямовуватися та прийматися незалежно від наявності дипломатичних чи консульських відносин. Функції спеціальних місій узгоджуються державами в кожному випадку окремо (проведення переговорів, підписання документів, участь в урочистих чи жалобних заходах і т. п.). Згода на прийом спеціальної місії, на відміну від згоди на обмін дипломатичними представництвами, може бути виражена в будь-якій, у тому числі в мовчазній формі. Для призначення голови спеціальної місії одержання агреману не обов'язкове.
§ 12 Привілеї й імунітети спеціальних місій і їхнього персоналу
Привілеї й імунітети спеціальних місій трохи відрізняються від привілеїв й імунітетів дипломатичних представництв щодо статусу приміщень - спеціальні місії не мають абсолютної недоторканності приміщень, і влада країни перебування може мати доступ у такі приміщення в разі пожежі чи стихійного лиха1. В іншому спеціальні місії мають такі самі, що й дипломатичні представництва, привілеї й імунітети (фіскальні привілеї, митні імунітети, недоторканність архівів і документації, свободу пересування для виконання функцій місії, свободу зносин із владою приймаючої держави та своєю владою тощо). Особисті привілеї й імунітети персоналу спеціальної місії включають особисту недоторканність, юрисдикційні імунітети, фіскальні привілеї, митні привілеї та ін.
§ 13 Зовнішні зносини за участю міжнародних організацій
Зовнішні зносини за участю міжнародних організацій — відносно нове явище в міжнародній практиці. Вони існують насамперед у вигляді обміну офіційними представництвами між державою й організацією. Значення таких відносин постійно підвищується не тільки через послення впливу самих організацій, але і як відображення спроб держав ефективніше контролювати діяльність організацій. Держави прагнуть мати свої представництва при всіх найбільших універсальних міжнародних організаціях, а також при найбільш авторитетних регіональних організаціях. У свою чергу, міжнародні організації також можуть створювати свої представництва в державах. Міжнародно-правовою основою зовнішніх зносин за участю міжнародних організацій є міжнародні договори1.
Представництва при міжнародних організаціях можуть виконувати різні функції. У чомусь вони схожі з функціями дипломатичних представництв, у чомусь відображають специфіку міжнародної організації, її спеціальну міжнародну правосуб'єктність. Наприклад, у Віденській конвенції про представництва держав у їхніх відносинах із міжнародними організаціями універсального характеру названі такі функції представництв держав: забезпечення представництва держави, що представляє, при міжнародній організації; підтримка зв'язку між державою, що представляє, й організацією; проведення переговорів з організацією й у її рамках; з'ясування здійснюваної в організації діяльності та повідомлення про неї уряду держави, яку представляють; забезпечення участі держави, що представляє, у діяльності організації; захист інтересів держави, що представляє, стосовно організації; сприяння здійсненню цілей і принципів організації шляхом співробітництва з організацією й у її рамках (ст. 6). Цей перелік у відносинах із кожною міжнародною організацією може бути ширшим чи вужчим.
§ 14 Привілеї й імунітети органів зовнішніх зносин за участю міжнародних організацій і їхнього персоналу
Специфіка надання привілеїв й імунітетів органам зовнішніх зносин за участю міжнародних організацій і їхнього персоналу полягає у тристоронньому характері виникаючих відносин. Привілеї й імунітети надаються не міжнародною організацією, що посилає, а державою, на території якої розташовані її органи. Тому крім загальних договорів про привілеї й імунітети представництв, що укладаються державами з організацією, остання укладає ще і спеціальну угоду із приймаючою державою. Саме вона є визначальною в разі виникнення спорів про обсяг і зміст привілеїв й імунітетів.
1 Серед них можна зазначити: Конвенцію про привілеї та імунітети ООН 1946 р., Угоду про привілеї й імунітети Європейського відділу ООН 1946 р., Угоду між США й ООН про місцезнаходження центральних закладів ООН 1947 р., Генеральну угоду про привілеї та імунітети Ради Європи 1949 р. з Протоколами, 1952, 1956, 1961, 1990 роки, Віденську конвенцію про представництво держав у їх відносинах із міжнародними організаціями універсального характеру 1975 р.
Представництва держав при міжнародних організаціях користуються зазвичай недоторканністю приміщень. У Віденській конвенції про представництва держав у їхніх відносинах із міжнародними організаціями універсального характеру це абсолютний імунітет приміщень постійного представництва (ст. 23), але не службових приміщень делегації в органах організації та на конференціях. У договорах із міжнародними організаціями це положення може бути уточнене на користь розширення недоторканності приміщень. Абсолютно недоторканними є відповідно до Віденської конвенції про представництва держав у їхніх відносинах із міжнародними організаціями універсального характеру архіви та документи представництва. Вони не підлягають ані розкриттю, ані затримці. Цей імунітет діє в тому самому обсязі, що і в дипломатичному праві. Представництво держави при міжнародній організації має також фіскальні привілеї, митні імунітети. Їм належить право користування прапором і емблемою своєї держави. Для здійснення своїх функцій представництво має свободу зносин зі своєю державою та свободу пересування співробітників представництва на території країни перебування. Представництва міжнародних організацій і їхні головні органи зазвичай також користуються на території держав-членів привілеями й імунітетами, наданими дипломатичним місіям1.
До особистих привілеїв і імунітетів членів представництв при міжнародних організаціях належить насамперед особиста недоторканність у тому самому обсязі, що і для дипломатичних агентів. Абсолютну недоторканність зазвичай мають також особиста резиденція члена представництва, офіційні документи та кореспонденція. Юрисдикційний імунітет члена представництва при міжнародній організації відрізняється від статусу дипломатичного агента, особливо щодо імунітету від кримінальної юрисдикції. Відповідно до Віденської конвенції про представництва держав у їхніх відносинах із міжнародними організаціями універсального характеру імунітет від кримінальної юрисдикції поширюється лише на дії, вчинені при виконанні офіційних функцій (ст. 60). Аналогічно надаються особисті юрисдикційні імунітети вищим представникам держав-членів у головних органах організацій1. У той же час вищим посадовим особам міжнародних організацій можуть бути надані привілеї й імунітети дипломатичних агентів2. Посадові особи мають більш скромні юрисдикційні імунітети3. Обсяг фіскальних привілеїв і митних імунітетів, а також право голови представництва користуватися прапором і емблемою організації загалом відповідають тому, що надано відповідно до міжнародного права дипломатичним агентам.
Слід мати на увазі, що статус представництв держав при міжнародних організаціях і статус посадових осіб організацій у державах-членах урегульований численними міжнародними договорами держав з міжнародними організаціями. Тому для встановлення точного обсягу привілеїв й імунітетів у зовнішніх зносинах за участю міжнародних міжурядових організацій слід звертатися до конкретних міжнародних договорів.
1 Генеральна угода про привілеї та імунітети Ради Європи 1949 р. закріплює: «Представникам у Комітеті Міністрів при виконанні ними своїх службових обов'язків і під час поїздки до місця засідання й назад надається... а) імунітети від особистого арешту або затримання і від на
кладення арешту» (ст. 9).
2 У зазначеній вище Генеральній угоді Генеральному Секретарю Ради Європи і його заступнику, а також членам їхніх родин мають бути надані привілеї та імунітети, надані «відповідно до міжнародного права дипломатичним представникам» (ст.16).
3 Посадові особи Ради Європи «не підлягають судовій відповідальності за сказане чи написане ними і за всі дії, скоєні ними як посадовими особами у рамках їхніх повноважень» (п. «а» ст.18 Генеральної угоди про привілеї та імунітети Ради Європи 1949 р.).