Розділ 11 ПРАВО ЗОВНІШНІХ ЗНОСИН

§ 1 Зовнішні зносини в сучасному світі

Відносини між суб'єктами міжнародного права постійно розширюються та поглиблюються. Особливою галуззю цих відносин є зовнішні зносини¹. Поряд з дипломатичними, консульськими зносинами, спеціальними місіями, здійсню­ваними державами, усе більшу активність у галузі зовнішніх зносин виявляють міжнародні міжурядові орган­ізації, що здійснюють зносини не тільки з державами-чле-нами, але й між собою. Виникають нові форми офіційних міжнародних зносин за участю різних суб'єктів міжнарод­ного права (військові інспекції, місії іноземних і міжнарод­них спостерігачів та ін.). Усе це складає галузь зовнішніх зносин суб'єктів міжнародного права.

Діяльність у галузі зовнішніх зносин має особливості, що відрізняють її від інших форм підтримки відносин між суб'єктами міжнародного права. Насамперед це зовнішньо­політична діяльність, тобто діяльність у галузі здійснення політики, пов'язана з відносинами між визначеними вида­ми цих суб'єктів, що виникає або із приводу, або внаслідок цих відносин. Іншими словами, учасниками зовнішньопо­літичних відносин є не всі та не будь-які суб'єкти міжнарод­них відносин, а також не будь-які суб'єкти міжнародного права (дипломатичні чи консульські відносини неможливі між міжнародними міжурядовими організаціями). Далі, діяльність у галузі зовнішніх зносин є офіційною. її здійсню­ють органи, наділені відповідною компетенцією. Нарешті, зовнішні зносини врегульовані міжнародним правом.

З огляду на особливе значення органів зовнішніх зносин для здійснення зовнішньополітичної діяльності вони утво­рюють, як правило, систему, де співвідношення компе-тенцій органів урегульовано міжнародними договорами та внутрішніми нормативними актами суб'єктів. У державах органи зовнішніх зносин можна розділити на внутрішньо­державні та закордонні.

Внутрішньодержавні органи зовнішніх зносин - орга­ни держави, розташовані на її території та наділені компе­тенцією в галузі зовнішньої політики. Зазвичай це глава держави, парламент, уряд, відомство іноземних справ, інші центральні міністерства та відомства держави. У різних державах обсяг компетенції внутрішньодержавних органів зовнішніх зносин різний і залежить переважно від внутрі­шнього законодавства¹, хоча в деяких випадках має бути враховане міжнародне право.

Закордонні органи зовнішніх зносин — органи держави, розташовані поза її територією і наділені компетенцією в галузі зовнішньої політики. Вони можуть бути постійни­ми (дипломатичні та консульські представництва, представ­ництва міжнародних міжурядових організацій) і тимчасо­вими (спеціальні місії).

§ 2 Дипломатичні зносини та дипломатичні представництва

Виникнення й існування дипломатичних зносин пов'я­зане з необхідністю підтримки мирних відносин між державами. До дипломатії ж звертаються у пошуках миру дер­жави, що воюють¹.

Дипломатія як специфічна форма діяльності держав відо­ма з найдавніших часів². Відтоді відбувалося становлення міжнародно-правових норм про дипломатичні зносини - дип­ломатичного права. Протягом тисячоліть ці норми залиша­лися винятково звичаєво-правовими. З XIX ст. держави по­чали робити спроби їх договірно-правового закріплення. Зок­рема, Віденським (1815) й Аахенським (1818) протоколами були закріплені ранги дипломатичних представників. Ста­тус дипломатичних агентів був закріплений Гаванською кон­венцією про дипломатичних чиновників 1928 р. З укладен­ням у 1961 р. Віденської конвенції про дипломатичні зноси­ни дипломатичне право стало однією з найповніше кодифікованих галузей міжнародного права³. Норми дипло­матичного права містяться також у договорах про встанов­лення дипломатичних відносин між державами.

Найважливішим органом здійснення дипломатичних зносин є дипломатичне представництво. Держави мають право засновувати свої дипломатичні представництва в інших країнах і приймати іноземні дипломатичні представ­ництва в себе. У сучасному світі дипломатичні представниц­тва діють як постійні органи.

Установлення дипломатичного представництва відбу­вається, як правило, після визнання de jure і за взаємною згодою держав установити дипломатичні стосунки й обміня­тися дипломатичними представниками. Однак на практиці обмін дипломатичними представництвами може відбувати­ся не відразу після встановлення дипломатичних відносин і затягуватися на десятиліття⁴. Іноді держави хоча і прийма­ють рішення про обмін дипломатичними представництвами, в інтересах економії їх не створюють, а використовують для цих цілей своє представництво в іншій державі¹. Якщо ж дипломатичні відносини за якихось причини не встанов­лені, але держави мають взаємні інтереси, іноді можуть бути створені «групи зв'язку», «відділи інтересів» і подібні їм органи, що є сурогатами дипломатичних представництв².

Обмін дипломатичними представництвами між держа­вами можливий у вигляді посольств чи дипломатичних місій. Міжнародне право не проводить між ними різниці в області прав, привілеїв й імунітетів, але встановлює розход­ження в рангах голів дипломатичних представництв. Відпо­відно до ст. 14 Віденської конвенції про дипломатичні зно­сини голови представництв підрозділяють на три класи: клас послів і нунціїв, клас посланників й інтернунціїв, клас повірених у справах.

Кожна держава самостійно встановлює обсяг повноважень своїх дипломатичних представництв у межах функцій, ви­значених у ст. З Віденської конвенції про дипломатичні зно­сини. У свою чергу країна перебування не вправі перешкод­жати діяльності іноземного дипломатичного представництва в межах функцій, зазначених у Конвенції.

§ 3 Дипломатичні привілеї й імунітети

Для того щоб дипломатичне представництво могло здійснювати свої функції, воно та його персонал відповідно до міжнародного права наділяються спеціальним правовим статусом. Такі спеціальні права та переваги називають при­вілеями й імунітетами. У різний час обсяг і зміст привілеїв й імунітетів залежали і від могутності держав, і від їхнього ставлення одна до одної, і від титулу монарха як держави, що приймає, так і держави, що направляє, а також від рівня культурного розвитку кожної епохи. Того вигляду, у яко­му прийняті дипломатичні привілеї й імунітети в сучасно­му світі, вони набули протягом останніх 500 років.

Перелік дипломатичних привілеїв й імунітетів, визна­них у міжнародному праві, викладений у Віденській кон­венції про дипломатичні зносини 1961 p., у якій було коди­фіковано насамперед звичаєве дипломатичне право. Акре­дитуюча держава зобов'язана забезпечувати однаковий обсяг наданих привілеїв й імунітетів для дипломатичних представництв усіх держав, оскільки відповідно до Преам­були Віденської конвенції 1961 р. «такі привілеї й імуні­тети надаються не для вигід окремих осіб, а для ефектив­ного здійснення функцій дипломатичних представництв як органів, що представляють держави»¹. На умовах взає­мності держави можуть розширити обсяг привілеїв й імун­ітетів. У свою чергу, держава, яку акредитують, повинна не зловживати дипломатичними привілеями й імунітета­ми та користатися ними винятково з метою здійснення функцій представництва. Дипломатичні привілеї й імуні­тети розділяються на привілеї й імунітети дипломатично­го представництва й особисті дипломатичні привілеї й імунітети.

§ 4 Привілеї й імунітети дипломатичних представництв

Недоторканність приміщень і території дипломатично­го представництва історично склалася як абсолютна. «Вла­ди держави перебування не можуть вступати в ці при­міщення інакше, як за згодою глави представництва», — закріплено в ч. 1 ст. 22 Віденської конвенції про диплома­тичні зносини. Ця на перший погляд безперечна, без яких-небудь застережень норма виникла на основі величезної міжнародної практики, без якої неможливо усвідомити її непростий зміст.

Приміщеннями дипломатичного представництва відпо­відно до міжнародного права вважаються будинки, спору­ди, що зайняті представництвом і його службами, а також земельна ділянка, на якій вони розташовані. Недотор­канність приміщень пов'язана з необхідністю забезпечити умови для здійснення представництвом його функцій і не є наслідком вилучення цієї території з-під суверенітету краї­ни перебування. Тому дипломатичне представництво не має екстериторіальності незалежно від того, чи є власністю ак­редитуючої держави земельна ділянка, приміщення (буди­нок), чи вони взяті в оренду. Тому на території дипломатич­ного представництва діє юрисдикція держави перебування з винятками, встановленими в міжнародному праві та на­ціональному законодавстві.

Недоторканність приміщень дипломатичного представ­ництва означає, що як самі ці приміщення та предмети їхньої обстановки, так і майно, що знаходиться у приміщен­нях, а також засоби пересування представництва «користу­ються імунітетом від обшуку, реквізиції, арешту та ви­конавчих дій»¹. Приміщення представництва залишають­ся недоторканними навіть у випадках пожежі на їхній території чи стихійного лиха. Доступ відвідувачів у пред­ставництво здійснюється з урахуванням вимог безпеки.

Користування недоторканністю приміщень не може бути сполучене із зловживанням цим імунітетом. Дипломатич­не представництво не повинно використовувати свої при­міщення не за своїми функціями. Хоча Віденська конвен­ція про дипломатичні зносини прямо на це не вказує, це положення в міжнародному праві є загальновизнаним і ґрунтується на багатій звичаєво-правовій практиці. Як ви­користання приміщень дипломатичного представництва не за призначенням розцінюються насильницьке утримання в них людей¹, ведення підривної агітації проти іноземної держави, переховування у приміщеннях представництва осіб, обвинувачуваних у здійсненні злочину². Питання про надання політичного притулку (дипломатичного притулку) у дипломатичному представництві в різних регіонах світу вирішується по-різному, хоча з позицій загального міжна­родного права така практика «не має ніякого відношення до функцій дипломатичного представництва»³. У Європі право дипломатичного притулку не визнається. Інший підхід знайшов відображення в Межамериканській кон­венції про право дипломатичного притулку 1954 р.⁴.

На державі перебування лежить спеціальний обов'язок «вживати всі належні заходи для захисту приміщень пред­ставництва від усілякого вторгнення чи нанесення збитку та для запобігання всякого порушення спокою представниц­тва чи образи його достоїнства»⁵. Це надає державі право вживати спеціальні законодавчі заходи в районах розташу­вання дипломатичних представництв (наприклад, обмежен­ня на проведення мітингів чи демонстрацій, заборонену чинити образливі дії щодо дипломатичних представництв. На країну перебування покладене також забезпечення зов­нішньої охорони території дипломатичного представницт­ва. Забезпечення безпеки на території й у приміщеннях представництва є задачею його персоналу.

Недоторканність архівів і документів. «Архіви і докумен­ти представництва є недоторканними в будь-який час незалежно від їхнього місцезнаходження»¹.

До архівів і документів за змістом ст. 24 Віденської кон­венції про дипломатичні зносини відноситься вся офіційна документація дипломатичного представництва, а також вхідна та вихідна офіційна кореспонденція, яка не підля­гає ані розкриттю, ані затримці. Архіви та документи абсо­лютно недоторканні за будь-яких обставин, у тому числі й у разі війни², і країна перебування зобов'язана гарантувати цю недоторканність. Норма про недоторканність архівів і документів дипломатичного представництва адресована владі держави, а не приватним особам, до розпорядження яких документи можуть потрапити випадково.

Свобода офіційних зносин дипломатичного представництва необхідна для здійснення офіційних функцій і є природним наслідком представницького характеру посоль­ства або місії. Без підтримки постійного зв'язку зі своєю (акредитуючою) державою, із владою країни перебування, без здійснення інших міжнародних контактів існування представництва було б безглуздим. Тому у Віденській кон­венції про дипломатичні зносини свобода зносин розуміється досить широко: «При зносинах з урядом і іншими пред­ставництвами та консульствами акредитучої держави, де б вони не знаходилися, представництво може користу­ватися всіма придатними засобами, включаючи дипло­матичних кур'єрів і закодовані та зашифровані депеші» (ст. 27). Установка й експлуатація радіопередавачів здійснюється за згодою держави перебування.

Звільнення від податків і зборів (фіскальні привілеї) три­валий час існувало як норма міжнародної ввічливості, ви­знана на основі взаємності. Природа цієї норми в особливо­му статусі представництва, на яке як на орган іноземної держави, що володіє імунітетами відповідно до міжнарод­ного права, не поширюється територіальне верховенство країни перебування.

Уперше фіскальні привілеї були сформульовані як нор­ма загального міжнародного права при кодификації дипло­матичного права та закріплені у Віденській конвенції про дипломатичні зносини: «Акредитуюча держава та глава представництва звільняються від усіх державних, район­них і муніципальних податків, зборів і мит... окрім по­датків, зборів і мит, що представляють собою плату за окремі види послуг» (ч. 1 ст. 23). Фіскальні привілеї не по­ширюються на платежі за конкретні види обслуговування (такі як газ, водопровід, каналізація, парове опалення, елек­троенергія тощо).

Незважаючи на очевидну загальну тенденцію до визнан­ня фіскальних привілеїв дипломатичних представництв, держави все-таки дуже болісно ставляться до втручання у сферу оподатковування. Існуюча в різних державах прак­тика в цій сфері може мати досить істотні розбіжності. Тому принцип взаємності, як і раніше, залишається домінуючим при встановленні обсягу фіскальних привілеїв при обміні дипломатичними представництвами. В Україні Положен­ня про дипломатичні представництва та консульські уста­нови іноземних держав в Україні від 10 червня 1993 р. вза­галі не згадує фіскальні імунітети. Однак з огляду на при­мат Віденської конвенції про дипломатичні зносини 1961 р. над законами України слід визнати пряму дію в національ­ному законодавстві України норми ст. 23 Конвенції.

Митні привілеї, як і фіскальні, здавна існували в обме­жених межах у багатьох державах і розцінювалися як да­нина міжнародній ввічливості. Уперше митні привілеї дип­ломатичного представництва були сформульовані як нор­ма загального міжнародного права при кодификації дипломатичного права та закріплені у Віденській конвенції про дипломатичні зносини: «Держава перебування відпові­дно до прийнятих нею законів та правилами дозволяє вво­зити та звільняє від усіх мит, податків і зборів, за винят­ком складських зборів, зборів за перевезення та подібного роду послуг: а) предмети, призначені для офіційного вико­ристання представництва; б) предмети, призначені для особистого використання дипломатичного агента або членів його родини, що живуть разом із ним, включаючи предмети, призначені для облаштування» (ч. 1 ст. 36). Як видно, митні привілеї не мають у міжнародному праві абсолютного характеру. їхній обсяг установлюється зако­нодавством кожної держави, тому найчастіше може бути визначений на умовах взаємності. В Україні питання про митні привілеї в Положенні про дипломатичні представниц­тва та консульські установи іноземних держав в Україні від 10 червня 1993 р. не врегульоване, а віднесене до ведення «законодавства України відповідно до норм міжнародного права» (п. 11).

Право користатися прапором і гербом акредитуючої дер­жави на приміщеннях представництва, а також на засобах пересування належить Представництву та його голові¹. Пе­ріодичність користування прапором і емблемою (гербом) своєї держави представництво визначає самостійно.

Звичаї, що мають відношення до статусу дипломатичного представництва. Крім закріплених у нормах Віденсь­кої конвенції про дипломатичні зносини дипломатичні представництва можуть мати привілеї й імунітети, що існу­ють у силу міжнародних звичаїв. Багато з нині закріпле­них у міжнародному праві привілеїв й імунітетів пройшли через стадію міжнародного звичаю.

§ 5 Особисті дипломатичні привілеї й імунітети

Особи, що користуються особистими дипломатичними привілеями й імунітетами, зазначені у Віденській конвенції про дипломатичні зносини. До них відносяться диплома­тичні агенти та члени родини дипломатичного агента, якщо вони проживають разом із ним і не є громадянами держави перебування (с. 31, ч. 1 ст. 37). Особливу категорію склада­ють особи, що не є дипломатичними агентами, але володі­ють деяким обсягом особистих дипломатичних привілеїв й імунітетів. Відповідно до Віденської конвенції про дипло­матичні зносини це насамперед члени адміністративно-тех­нічного персоналу дипломатичного представництва та чле­ни їхніх родин, що живуть разом із ними, якщо вони не є громадянами держави перебування чи не проживають у ній постійно. Такі особи мають особисту недоторканність, не­доторканність житла, імунітети від кримінальної юрис­дикції, фіскальні привілеї й імунітети, імунітети від повин-ностей, деякі митні привілеї. Імунітет від цивільної й ад­міністративної юрисдикції поширюється на цих осіб під час виконання службових обов'язків. Далі, це члени обслуго­вуючого персоналу, що користуються імунітетом у відно­шенні дій, вчинених ними під час виконання службових обов'язків. Ці особи звільняються від податків, мита та зборів з одержуваного ними заробітку. Нарешті, домашні працівники дипломатичного й адміністративно-технічного персоналу представництва, якщо вони не є громадянами держави перебування чи не проживають у ній постійно, звільняються від податків, мита та зборів з одержуваного ними заробітку.

Особиста недоторканність є найважливішим диплома­тичним імунітетом. Будь-яке зазіхання влади на особу по­сла з найдавніших часів розцінювалося як спрямоване без­посередньо проти государя чи країни, яку він представляв. Правда, у минулому це не завжди було гарантією безпеки для самих послів. За чинним міжнародним правом гарантії особистої недоторканності складають серцевину правового статусу дипломатичного агента, а зазіхання на особисту дипломатичну недоторканність кваліфікуються як серйоз­не правопорушення.

Поняття особистої недоторканності досить складне. У загальному вигляді воно сформульоване у ст. 29 Віденської конвенції про дипломатичні зносини: «Особа дипломатич­ного агента недоторканна. Він не підлягає арешту або за­триманню у жодній формі»¹. Як видно, ця норма форму­лює широкі заходи захисту. У той же час це не означає, що влада країни перебування безсила проти дипломатичного агента у разі порушення ним законів. У коментарі Комісії міжнародного права до ст. 29 зазначено, наприклад, що на­явність особистої недоторканності не виключає щодо дип­ломатичного агента «ані заходів самооборони, ані заходів попередження, за виняткових обставин, здійснення ним злочинів чи проступків»². Деякі автори, беручи до уваги практику, вважають, що можлива навіть тимчасова затрим­ка іноземного дипломата, але без взяття його під варту, для запобігання злочину чи ліквідації наслідків зробленого ним тяжкого правопорушення³. Природно, що такі виключен­ня із права на особисту недоторканність можуть виникнути лише за надзвичайних обставин.

Відповідно до Положення про дипломатичні представниц­тва та консульські установи іноземних держав в Україні осо­биста недоторканність поширюється на голову дипломатич­ного представництва, членів дипломатичного персоналу (п. 12), членів їхніх родин, що проживають разом із ними, за винятком членів родин громадян України (п. 14), співробіт­ників адміністративно-технічного персоналу та членів їхніх родин, що проживають разом із ними, за винятком громадян України й осіб, що постійно проживають в Україні (п. 15).

Особисті юрисдикційні імунітети. Особиста дипломатич­на недоторканність тісно пов'язана з юрисдикційними іму­нітетами, що містять у собі імунітет від кримінальної, ад­міністративної та цивільної юрисдикції. Це не слід розумі­ти як те, що дипломатичний агент перестає взагалі бути суб'єктом юридичної відповідальності. По-перше, «імуні­тет дипломатичного агента від юрисдикції держави пере­бування не звільняє його від юрисдикції акредитуючої дер­жави»¹. Тому акредитуюча держава вправі притягувати своїх громадян до юридичної відповідальності, а приймаю­ча держава вправі вимагати цього. По-друге, за згодою ак­редитуючої держави особу може бути позбавлено юрисдик-ційного імунітету. Однак влада країни перебування не вправі самостійно позбавити її такого імунітету. Саме в цьо­му сенсі юрисдикційні імунітети є абсолютними.

Дипломатичний агент користується абсолютним імуніте­том від кримінальної юрисдикції держави перебування. Це положення треба розуміти найбільш широко, як право дип­ломатичного агента взагалі не брати участь у кримінально-процесуальних діях у будь-якій якості. Проте, за згодою дип­ломатичного агента, він може бути допитаний як свідок².

Наявність імунітету від кримінальної юрисдикції не по­роджує права порушувати кримінальні закони приймаючої держави. Порушення кримінальної справи та розслідуван­ня владою держави перебування злочину, зробленого дип­ломатичним агентом, не може бути поставлене в залежність від наявності в нього імунітету від кримінальної юрис­дикції. Влада приймаючої держави вправі зажадати відкли­кання дипломатичного агента, підозрюваного чи обвинува­чуваного в здійсненні злочину або оголосити його persona поп grata. Відомі випадки, коли акредитуюча держава да­вала згоду на позбавлення імунітету від кримінальної юрис­дикції країни перебування³.

Дипломатичний агент користується імунітетом від ци­вільної юрисдикції держави перебування, який не є абсо­лютним. Відповідно до ст. 31 Віденської конвенції про дип­ломатичні зносини дипломатичний агент не має імунітетів у випадках: а) речових позовів, що відносяться до приват­ного нерухомого майна, яке знаходиться на території дер­жави перебування; б) позовів, що стосуються спадкоємства, відносно яких дипломатичний агент виступає як приватна особа; в) позовів, що відносяться до будь-якої професійної чи комерційної діяльності, яка здійснюється дипломатич­ним агентом у країні перебування за межами своїх офіцій­них функцій.

Недоторканність приватної резиденції, транспорту. «Приватна резиденція дипломатичного агента корис­тується тією самою недоторканністю чи захистом, що і приміщення представництва»¹. Термін «приватна рези­денція» означає як місце постійного проживання диплома­тичного агента, так і його тимчасову резиденцію (готельний номер, туристичний намет, трейлер і ін.) Недоторканністю користуються і засоби пересування (автомобіль, яхта й ін.).

Особисті фіскальні привілеї й імунітети дещо відрізня­ються від аналогічних імунітетів дипломатичного представ­ництва, їх обсяг не обговорений положеннями національ­ного законодавства: «Дипломатичний агент звільняється від усіх податків, зборів і мит, особистих і майнових, дер­жавних, районних і муніципальних, за винятком: а) непря­мих податків, які зазвичай включаються в ціну товарів чи послуг; б) зборів і податків на приватне нерухоме майно, що знаходиться на території країни перебування, якщо він не володіє ним від імені акредитуючої держави для цілей представництва; в ) податків на спадщину та мит на спад­коємство, що стягуються державою перебування і т. д.»². Положення про дипломатичні представництва та кон­сульські установи іноземних держав в Україні не згадує осо­бисті фіскальні привілеї й імунітети.

Особисті митні привілеї. Держава перебування відповід­но до прийнятих нею законів та правил дозволяє ввозити та звільняє від усіх мит, податків і зборів, за виключенням складських зборів, зборів за перевезення та подібних по­слуг: а) предмети, призначені для офіційного використарн-ня представництвом; б) предмети, призначені для особис­того використання дипломатичного агента та членів його родини, що живуть із ним, включаючи предмети, призна­чені для облаштування. Особистий багаж дипломатичного агента звільнюється від догляду, якщо відсутні достатні підстави думати, що він містить предмети, на які не поши­рюються зазначені виключення, або предмети, ввіз чи вивіз яких заборонено законом чи регулюється карантинними правилами держави перебування. Такий догляд має відбу­ватися лише у присутності дипломатичного агента або його уповноваженого представника¹.