Вопрос о сохранении Союза ССР

В первые месяцы 1991 г. политическое противостояние между общесоюзными и республиканскими властями приняло форму борьбы за “рамочные” условия влияния в Союзе. На первый план выдвинулась проблема разграничения полномочий между Центром и союзными республиками, получившая название “подготовки нового союзного договора”. Идея проведения всесоюзного референдума была сформулирована Горбачевым и одобрена Верховным Советом СССР в январе 1991 г. Идя на эту акцию, он рассчитывал на численное преобладание русских и их государственнический патриотизм; на представителей этнических групп, живущих на “чужих” национальных территориях и уже не имевших иллюзий относительно своих перспектив в будущих “независимых государствах”. Расчет делался и на мобилизацию консолидирующих сегментов советской исторической памяти о войне, послевоенном восстановлении, совместном освоении территорий, решении общих хозяйственных задач, взаимопомощи в экстренных ситуациях. 17 марта 1991 г. гражданам СССР предстояло ответить на вопрос: “Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?”.
Шесть республик — Грузия, Литва, Молдавия, Латвия, Армения и Эстония — отказались проводить референдум на своей территории. Российское руководство также критиковало этот замысел, указывая прежде всего на то, что вынесенная на голосование формулировка вопроса содержит не один, а несколько вопросов, и это способно исказить волю граждан, имеющих разные ответы на фактически поставленные различные вопросы. Одновременно в России объявляется свой референдум об учреждении в республике института президента. Введение этого поста было призвано укрепить ее суверенитет в отношениях с союзным Центром. В конкретных условиях того времени это означало усиление центробежных тенденций, так как суверенитет понимался преимущественно как обособление.
Всего на участки для голосования пришли 80% граждан, имевших право участвовать в референдуме. Из них 76,4% ответили на вопрос референдума “Да”, 21,7 — дали отрицательный ответ. Около 2% бюллетеней признаны недействительными. Результаты голосования в РСФСР выглядели несколько парадоксально: с одной стороны, 71,3% участников проголосовали за сохранение Союза в горбачевской формулировке, с другой, - почти столько же (70) высказались за введение в республике поста Президента. Итоги референдума по России трудно было трактовать как победу замысла Президента СССР. Во-первых, республика находилась на предпоследнем месте по проценту положительных ответов, меньше (70,2%) было только у Украины. Во-вторых, они свидетельствовали о высоких шансах Ельцина на победу на грядущих выборах. Все это не сулило мира в отношениях между двумя центрами власти.
Интеграционный ресурс результатов референдума был ослаблен не только в России. На Украине, по постановлению Верховного Совета УССР, одновременно с общесоюзным референдумом проводился опрос населения по вопросу “Согласны ли вы с тем, что Украина должна быть в составе Союза советских суверенных государств на началах декларации о государственном суверенитете Украины?” Число граждан, ответивших “да” на вопрос республиканского бюллетеня, составило 80,17%, т.е. больше, чем высказались за Союз. Это подтверждало базовую идею Декларации о приоритете украинских законов над союзными, что практически исключало создание нового федеративного государства с полноценным участием Украины. “Отличился” и Казахстан: его власти вместо союзной предложили свою формулировку вопроса референдума: “Считаете ли вы необходимым сохранение Союза ССР как Союза равноправных суверенных государств?”. Положительно ответили в республике 94% голосовавших.
Проведение референдума 17 марта 1991 г. и его итоги дали возможность Президенту СССР продолжить попытки возобновления разработки нового Союзного договора, с тем чтобы завершить ее в сжатые сроки. Началась подготовка третьего с весны 1990 г. проекта. Политическая инициатива в этом вопросе с конца 1990 г. целиком перешла к республиканским элитам; влияние центральных структур было предельно ослаблено. В этих условиях Горбачев практически полностью переориентируется на прямой диалог с республиканскими лидерами, игнорируя позицию высших органов власти СССР, используя их лишь в случае необходимости подкрепления собственных инициатив коллегиальными решениями. В новых условиях успех переговоров мог быть достигнут лишь при молчаливом согласии Президента СССР на конфедеративное устройство будущего Союза, хотя это означало отход от позиции, зафиксированной референдумом. Президент СССР пытался хотя бы как-то задержать продолжающийся развал страны. Республики, сознавая слабость позиций союзного президента, требовали себе все новые полномочия, до предела усекая властные возможности Центра. Решая свои, весьма различающиеся задачи стороны, однако, не могли полностью игнорировать итоги референдума и поэтому в своей риторике активно использовали понятия “единое союзное государство”, “федерация”, в правовом же плане все более отходя от них.
Все это ярко проявилось в так называемом “новоогаревском процессе” (от названия резиденции в подмосковном поселке Ново-Огарево, где состоялись переговоры), первый этап которого продолжался с 23 апреля по 23 июля 1991. Переговоры лидеров республик проходили очень трудно. Как вспоминал их участник А. И. Лукьянов, даже последнее заседание 23 июля, на котором обсуждался итоговый вариант Договора об ССГ, было неконструктивным. Предлагалось исключить из него упоминание о том, что Союз ССР является суверенным федеративным государством; ему отказывали в праве иметь собственность, отстаивали одноканальную систему поступления налогов. Представитель Украины выступил на встрече с заявлением, что эта республика будет решать вопрос о своем отношении к союзному договору не раньше середины сентября. К Договору были готовы присоединиться лишь 8 из 15 союзных республик.
В результате, одобрив в целом проект, участники встречи пришли к выводу о целесообразности подписать Договор в сентябре — октябре на съезде народных депутатов СССР. Горбачев поддержал такой порядок подписания союзного договора. Однако 29 — 30 июля 1991 г. в Ново-Огарево прошли закрытые встречи Горбачева с Ельциным и Назарбаевым, где союзный предложил президентам России и Казахстана начать подписание проекта не в сентябре — октябре, а 20 августа. Республиканские лидеры согласились с этой идеей, ибо понимали, что проект договора в последней редакции не пройдет в Верховном Совете СССР и уж тем более на союзном съезде народных депутатов. А поскольку в августе парламентарии были на каникулах, то время для подписания “нужного” проекта представлялось удачным. В обмен на согласие республиканских лидеров Горбачев принял требование Ельцина об одно-канальной системе поступления налогов в бюджеты. По настоянию собеседников он согласился и на перестановки в высшем эшелоне союзной власти: немедленной замене подлежали В. С. Павлов, В. А. Крючков, Д. Т. Язов, Б. К. Пуго, Г. И. Янаев. Эти люди в июне — июле 1991 г. активно выступали за принятие энергичных мер по сохранению СССР и последовательно критиковали “новоогаревцев”. 4 августа Горбачев отправился в отпуск в Крым.
Итоговый проект Договора отразил как масштабы претензий республик, так и уровень фактической дезинтеграции СССР. Согласно документу, республики-участники признавались суверенными государствами, “полноправными членами международного сообщества”. Союз Советских Суверенных Республик определялся как “суверенное федеративное демократическое государство”, однако из контекста следовало, что суверенитет республик первичен. За Союзом предусматривалось сохранение объектов собственности, необходимых для осуществления возложенных на него полномочий, однако он лишался собственных налоговых поступлений: устанавливалась одноканальная система сбора налогов, при которой союзный бюджет определялся республиками на основе представленных Союзом статей и расходов. В документе не фиксировались сроки принятия нового Основного Закона, что не связывало государства-участники определенными обязательствами. Фактически же это положение на неопределенное время консервировало ситуацию правовой конфликтности, характеризовавшую отношения между Центром и республиками после принятия деклараций о суверенитете, от которых в 1991 г. никто не собирался отказываться. Вполне реальной становилась перспектива, когда для государств, подписавших новый договор, с той же даты считались бы утратившими силу Договор об образовании Союза ССР 1922 г. и Конституция. Это означало бы “мягкий” выход из СССР, который освобождал новые страны от выяснения отношений с бывшими “братьями” по Союзу по закону, принятому в апреле 1990 г.
Юридическая оценка итогового проекта Договора сделана группой из 15 экспертов еще до 19 августа 1991. Они поставили под сомнение правовую значимость документа, признав его внутренне противоречивым, нелогичным и не имеющим значения правопреемственного. Эксперты констатировали, что, “признав федерацию, договор на деле создает даже не конфедерацию, а просто клуб государств. Он прямым путем ведет к уничтожению СССР, в нем заложены все основы для завтрашних валют, армий, таможен и др. Проводя эту линию тайно, неявно, он вдвойне опасен, поскольку размывает все понятия в такой мере, что возникает государственный монстр”. По замечанию свидетеля новоогаревских дискуссий правоведа Ю. М. Батурина, “выбор между юридическим качеством и политической целесообразностью был сделан в пользу последней”.
Широкая общественность могла обсуждать только один, самый первый новоогаревский проект, который был одобрен 16 июня 1991 г. и опубликован 27-го. Дальнейшая доработка велась в обстановке секретности, что вызывало различные слухи, будоражило членов правительства, депутатов, общественные организации. Итоговый документ опубликован лишь в пятницу 16 августа 1991 г., за три дня до даты предполагаемого подписания (причем в пятницу), что практически исключало его обстоятельное обсуждение и внесение поправок.
Верховный Совет СССР имел возможность рассмотреть лишь первый подготовленный “десяткой”(“9+1”) проект Договора. Постановление по проекту от 12 июля 1991 г. предусматривало формирование полномочной делегации Союза ССР для доработки и согласования текста Договора в соответствии с замечаниями и предложениями, высказанными комитетами, комиссиями, членами Верховного Совета СССР, а также народными депутатами СССР. Фактически это означало выражение недоверия Президенту СССР, который в ходе совместной с республиканскими лидерами работе над документами игнорировал позиции союзных законодателей. Поэтому союзные парламентарии сформулировали целый ряд принципиальных замечаний, учет которых был обязательным при подготовке итогового варианта договора. Однако они не были учтены при доработке текста. Этим можно объяснить то, что Горбачев ни разу не собрал союзную делегацию для его обсуждения. Именно это заставило Лукьянова 16 августа подготовить “Заявление Председателя Верховного Совета СССР”, в котором он вновь воспроизвел идеи Постановления ВС СССР от 12 июля 1991 г. Автор акцентировал внимание на том, что Союзный договор необходим, но его следует заключать после доработки в ВС СССР и с обязательным отражением результатов референдума 17 марта, где большинство высказались за сохранение обновленного, но единого федеративного государства.
Определенные демарши предприняло и союзное правительство. По инициативе В. С. Павлова итоговый текст Договора 17 августа обсудил Президиум Кабинета министров. Он также одобрил идею, но сформулировал ряд требований, которые министры считали необходимым включить в прилагаемый к Договору протокол, который должен был стать составной и обязательной для исполнения его частью. Горбачев согласился встретиться с премьером 19 августа для обсуждения предложений, однако характер их был таков, что компромисс уже едва ли мог быть достигнут.
Все это привело к тому, что итогом “новоогаревского процесса” еще до 19 августа стало создание документа, который означал прекращение существования СССР как единого государства. Возможное подписание Договора не означало бы “мгновенного” исчезновения СССР, поскольку еще сохранялись единая армия, валюта, связывающая советское пространство инфраструктура (энергетическая, транспортная и т.д.), но их раздел при сознательной ликвидации общих управленческих институтов становился вопросом ближайшего времени. Подготовленный к подписанию проект Договора по сути легализовал отношения между бывшими союзными республиками, зафиксированные позднее в декабрьских документах 1991 г.