Розділ ХІ. Правове регулювання охорони та використання надр - § 2. Правове регулювання використання надр
§ 2. Правове регулювання використання надр
Надрові та гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», Кодексом України про надра та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них. Це закони України «Про концесії», «Про державну геологічну службу України», «Про угоди про розподіл продукції», «Про нафту і газ», «Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними», «Про видобування і переробку уранових руд», «Про поводження з радіоактивними відходами», Гірничий Закон України, Постанова Кабінету Міністрів України від 31 січня 1995 року № 75 «Про затвердження Порядку державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин» та ін.
Земельні, лісові та водні відносини, що виникають під час використання надр, регулюються відповідним законодавством України.
Стаття 2 Кодексу України про надра (далі — КУпН) передбачає, що завданням кодексу є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Право користування надрами є різновидом права природокористування і має свої особливості. Це один із центральних інститутів гір- ничного права, оскільки надра становлять виключну власність народу України і надаються тільки в користування. Цей інститут включає в себе сукупність правових норм, що регулюють підстави і порядок виникнення та припинення права користування надрами, основні права та обов’язки надрокористувачів.
Таким чином, право користування надрами — це інститут екологічного права, що регулює за допомогою правових норм суспільні відносини, які виникають з приводу використання надр.
Класифікація права користування надрами здійснюється на основі цільового призначення та строків користування.
За строком користування надрами може бути постійним або тимчасовим. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь установленого строку. Тимчасове користування поділяється на короткострокове — до п’яти років і довгострокове — до двадцяти років. У разі необхідності строк тимчасового користування може бути подовжено. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, коли в ньому не передбачається інше (ст. 15 КУпН).
Головною класифікаційною ознакою поділу права користування надрами за видами є мета їх використання. Від неї залежить зміст прав та обов’язків надрокористувачів, склад суб’єктів та інші сторони правового регулювання відповідних відносин. Згідно зі ст. 14 КУпН розрізняють такі види користування:
- геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;
- видобування корисних копалин;
- будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;
- створення геологічних територій та об’єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам’ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);
- задоволення інших потреб.
Користування надрами здійснюється на підставі спеціальних дозволів (ліцензій). Ліцензування в екологічних відносинах є елементом загальнодержавного процесу ліцензування певних видів господарської діяльності. Ліцензія — документ державного зразка, який засвідчує право суб’єкта господарювання — ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду господарської діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов.
Екологічне законодавство використовує різні терміни, що аналогічні поняттю «ліцензія». Наприклад, дозволи на користування надрами та ін.
Дозвіл на спеціальне використання природних ресурсів — це офіційний документ, який засвідчує право підприємств, установ, організацій, громадян на використання конкретних природних ресурсів у межах затверджених лімітів.
Видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів здійснюється:
- на видобуток корисних копалин, у тому числі тих, що видобуваються на континентальному шельфі — Мінприроди;
- природних ресурсів місцевого значення (крім корисних копалин) — місцевими радами за погодженням з органами Мінприроди.
Спеціальні дозволи на користування надрами у межах конкретних ділянок надаються спеціалізованим підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами.
Надання спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби. Порядок надання дозволів затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2003 року № 1540 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами».
Об’єктом надрокористування може бути якась одна, індивідуалізована на місцевості, у натурі, частина (ділянка) державного фонду надр, що надається в користування для певної мети, — гірничний відвід. Гірничим відводом є частина надр, надана користувачам для промислової розробки родовищ корисних копалин та цілей, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин. До індивідуалізуючих ознак даного об’ єкта належать: розмір, межі та місцезнаходження. Відокремлена частина державного фонду надр (гірничий відвід) розглядається як юридично самостійний об’єкт права користування. Особливість об’єктів права користування надрами полягає в тому, що їх розміри не нормуються законом. Розмір гірничого відвода, що надається, визначається у кожному випадку державними компетентними органами з урахуванням мети надрокористування, виробничих потужностей гірничодобувних підприємств, строків їх діяльності та інших факторів.
Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. Користування надрами за межами гірничого відводу забороняється. Порядок надання гірничих відводів затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року1 № 59 «Про затвердження Положення про порядок надання гірничих відводів». Надання додаткових гірничих відводів до існуючого оформлюється як новий відвід.
На розробку родовищ корисних копалин гірничий відвід, як правило, надається для всього родовища. На розробку великих родовищ корисних копалин, крім нафтових і газових, гірничі відводи можуть бути надані двом або кільком підприємствам чи громадянам. Гірничі відводи надаються окремо для розробки кожного родовища, коли різні види корисних копалин залягають на одній території.
Підприємство чи громадянин для одержання гірничого відводу залежно від виду родовища подає заяву місцевому органу державного гірничого нагляду або Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській раді. У заяві зазначаються назва підприємства чи відомості про громадянина, що мають намір одержати гірничий відвід, місцезнаходження гірничого відводу та мета, з якою він одержується.
Подається також проект гірничого відводу в двох примірниках. Проект гірничого відводу складається з пояснювальної записки та графічних матеріалів. У пояснювальній записці мають бути викладені:
- мета, з якою подається заява про надання гірничого відводу;
- обґрунтування необхідності одержання гірничого відводу;
- назва організації, що виконала проектування гірничодобувного об’ єкта чи підземної споруди, і організації, що підготувала проект гірничого відводу;
- загальні відомості про територію, на якій знаходиться гірничий відвід, у тому числі про її географічне та адміністративне положення, площу, характеристику сільськогосподарських та інших угідь, річок, озер та інших водних об’єктів, окремі будівлі і споруди, а також вказуються категорії, до яких належать землі відповідно до земельного законодавства;
- коротка геологічна характеристика ділянки надр у межах гірничого відводу та прилеглої до неї території, у тому числі дані про геологічну будову, гірничотехнічні та гідрогеологічні умови і ступінь їх вивченості; коротка геологічна характеристика наявного родовища корисних копалин (розміри та елементи залягання рудних тіл, жил тощо), гірничотехнічні та гідрогеологічні умови його розробки; обґрунтування та розрахунок меж і розмірів гірничого відводу.
Рішення щодо заяви на одержання гірничого відводу приймається протягом не більше 30 днів.
У деяких випадках користування надрами здійснюється без надання гірничого відводу чи спеціального дозволу. Так, відповідно до статей 20, 21 Кодексу про надра користування надрами без надання гірничого відводу здійснюється при геологічному вивченні надр, у тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для видобування прісних підземних вод і розробки родовищ торфу.
Без надання гірничого відводу мають право видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф, а також підземні прісні води землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок, якщо загальна глибина розробки не буде перевищувати двох метрів, а у випадку видобування прісних підземних вод — 20 метрів.
Іноземним юридичним особам і громадянам надра у користування та право на переробку мінеральної сировини надаються на конкурсній основі на підставі угод (контрактів).
Надання земельних ділянок для потреб, пов’язаних із користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України.
Право користування надрами може бути припинено (повністю чи частково), зупинено на деякий час через підстави, передбачені чинним законодавством. Повне припинення права надрокористування настає, коли користувач позбавляється цього права на весь наданий йому гірничий відвід. Частковим припиненням називається вилучення у над- рокористувача лише частини гірничого відводу із збереженням за ним права користування частиною, що залишилася.
Підстави припинення права користування надрами передбачені у ст. 26 КУпН. Ці підстави можна поділити на обов’язкові (безумовні) та умовні.
До обов’язкових можна віднести:
- закінчення встановленого строку користування надрами;
- коли відпадає потреба в користуванні;
- припинення діяльності користувачів надр;
- позбавлення надрокористувача спеціального дозволу (ліцензії).
Право користування надрами може бути припинено в безумовному
порядку, коли надра вилучаються для державних або громадських потреб у встановленому законодавством порядку. Надрокористувачам у такому разі зобов’язані відшкодувати збитки, завдані внаслідок вилучення надр.
Інші підстави можуть тягнути за собою припинення права над- рокористування лише при наявності певних умов. До таких підстав належать:
- користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров’я населення;
- використання надр не за цільовим призначенням;
- порушення інших вимог, а також у випадку, коли користувач без поважних причин протягом двох років не приступив до користування.
Деякі підстави припинення права надрокористування прямо законодавством не передбачені, хоча й мають місце. Так, смерть громадянина як підстава припинення права надрокористування законом не передбачена, хоча зрозуміло, що право користування будь-яким об’ єктом природи не може зберігатися за померлим.
Однією з підстав припинення права надрокористування може бути несплата або несвоєчасна сплата обов’язкових платежів за користування надрами.
Право надрокористування припиняється й у випадках вилучення земельної ділянки у землевласників і землекористувачів на підставах і в порядку, передбачених чинним земельним законодавством.
Підставою припинення права надрокористування іноземних юридичних осіб і громадян є також і дострокове розірвання угоди (контракту) на право користування надрами або переробку мінеральної сировини. Воно є умовною підставою припинення права користування надрами, бо для його дострокового розриву необхідна наявність порушень умов контракту з боку іноземної юридичної особи або громадянина.
Екологічне законодавство передбачає також випадки зупинення (тимчасової заборони) і обмеження права надрокористування. Це означає тимчасову заборону надрокористування до виконання необхідних природоохоронних заходів.
Обмеженням права надрокористування є випадки, коли на певний період (до виконання необхідних природоохоронних заходів) встановлюються зменшені обсяги викидів і скидів забруднюючих речовин як у цілому по підприємству, так і на окремих його виробничих підрозділах.
Надрокористування обмежується або тимчасово забороняється (зупиняється) в разі перевищення надрокористувачами лімітів використання надр, порушення екологічних нормативів і стандартів, а також вимог екологічної безпеки у спеціально передбачених випадках.
У разі незгоди користувачів з припиненням права надрокористу- вання у випадках використання надр не за цільовим призначенням; із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення довкілля; невикористання надр без поважних причин протягом двох років це питання вирішується в судовому порядку, а в інших випадках — в адміністративному.
Надрокористувачі володіють широким колом прав і обов’язків, закріплених у Кодексі про надра та інших нормативних актах. Необхідно розрізняти загальні права і обов’язки, які поширюються на всіх без винятку або на велику частину надрокористувачів, і специфічні, які поширюються тільки на окремих осіб, що здійснюють конкретний вид надрокористування. Слід мати на увазі, що право користування земельною ділянкою для потреб, пов’язаних із користуванням надрами, до змісту права надрокористування не входить.
Надрокористувачам, що здійснюють головні види надрокористу- вання, належать такі права: проводити на наданій їм ділянці геологічне вивчення, комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи відповідно до умов спеціального дозволу (ліцензії); розпоряджатися видобутими корисними копалинами, коли інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу (ліцензії); здійснювати на умовах спеціального дозволу (ліцензії) консервацію наданого в користування родовища корисних копалин або його частини.
Надрокористувачі мають право на першочергове подовження строку тимчасового користування надрами. Вони також мають право на будівництво підземних і наземних споруд і об’єктів із дотриманням установлених правил. Права користувачів надр охороняються законом і можуть обмежуватися лише у випадках, передбачених чинним законодавством. Збитки, завдані порушенням прав надрокористувачів, підлягають відшкодуванню в повному обсязі.
На надрокористувачів покладаються і відповідні обов’ язки: використовувати надра за цільовим призначенням, для якого їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища, не допускати шкідливого впливу робіт, пов’язаних із користуванням надрами, збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд.
Надрокористувачі зобов’язані охороняти рідкісні геологічні відшарування, мінералогічні утворення, палеонтологічні об’ єкти та інші ділянки надр, які становлять особливу наукову або культурну цінність і оголошені в установленому порядку об’ єктами природно-заповідного фонду.
Після закінчення робіт, пов’язаних із користуванням надрами, надрокористувачі зобов’язані привести земельні ділянки, порушені при користуванні, у стан, придатний для подальшого їх використання в суспільному виробництві.
Користувачі надр зобов’язані виконувати й інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України про надра.
Користування надрами на території України, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони є платним. Плата справляється у вигляді платежів за користування надрами; відрахувань за геологорозвідувальні роботи за рахунок Державного бюджету; збору за видачу спеціальних дозволів (ліцензій) та акцизного збору. Платежі можуть справлятися як разові внески або регулярні платежі, що визначаються згідно з відповідними еколого-економічними розрахунками залежно від економіко-географічних умов і розміру ділянки надр, виду корисних копалин, тривалості робіт, від стану геологічного вивчення території та ступеня ризику.
Нормативи плати за користування надрами та порядок її справляння встановлюються Кабінетом Міністров України[1].
Плата за користування надрами може вноситися як у вигляді грошових платежів, так і в натуральному вигляді (частина видобутої мінеральної сировини або іншої виробленої продукції, виконання робіт чи надання інших послуг), крім радіоактивної сировини та продуктів її переробки, благородних металів, алмазів та коштовних каменів, матеріалів та послуг оборонно-військового характеру, а також інформації, що віднесена до державної таємниці[2].
Для деяких категорій користувачів надрами законодавством визначаються пільги і знижки при справлянні плати. Так, користувачам, які здійснюють видобування дефіцитних корисних копалин при низькій економічній ефективності розробки родовищ або видобування корисних копалин із залишкових запасів зниженої якості, надається знижка при платі за користування надрами за вичерпання надр (ст. 36 КУпН).
Від плати звільняються користувачі надр при проведенні робіт по геологічному вивченню надр і розвідуванні родовищ корисних копалин, якщо вони виконуються за рахунок Державного бюджету, і при організації геологічних об’єктів природно-заповідного фонду. Звільнені від плати за користування надрами землевласники і землекористувачі, які здійснюють у встановленому порядку видобування корисних копалин місцевого значення для власних потреб або користуватися надрами для господарських і побутових потреб на наданих їм у власність чи користування земельних ділянках (ст. 29 КУпН).
Платежі за користування надрами направляються в Державний бюджет, бюджети Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Савастополя.
Так, наприклад, за видобування корисних копалин загальнодержавного значення у Державний бюджет відраховується 40 % платежів, решта надходить до місцевого бюджету. За видобування корисних копалин місцевого значення всі платежі направляються в місцевий бюджет, а за користування надрами континентального шельфу — у Державний бюджет (ст. 31 КУпН).