Глава 5. Правовое регулирование расходов бюджетов
Рейтинг пользователей: / 4
ХудшийЛучший 
Бюджетное право - Н.А.Саторова Бюджетное право РФ

 

Использование бюджетных средств, будучи компонентом финансовой деятельности, порождает общественные отношения, к которым применяется понятие расходов бюджетов.

Расходы бюджета - это отношения, возникающие в связи с распределением и использованием централизованного фонда денежных средств по отраслевому, целевому и территориальному назначению.

Современное законодательство определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ)*(90). Приведенное легальное определение отражает лишь материальное содержание бюджетных расходов. Однако "бюджетные расходы" следует рассматривать как одну из сторон финансовой деятельности государства (местного самоуправления). Категория расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Качественная характеристика позволяет установить природу и общественное назначение каждого вида бюджетных расходов, количественная - их величину. Активная роль государства в жизни общества, проведение социальных преобразований обусловливает многообразие конкретных видов бюджетных расходов, что вызвано, в свою очередь, действием ряда факторов: функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, формами предоставления бюджетных средств.

Содержание бюджетных расходов можно рассматривать и с других методологических позиций. Бюджетные расходы необходимо делить на так называемые обыкновенные и чрезвычайные расходы. Обыкновенные расходы - это установленные законом (решением) о бюджете бюджетные средства, которые призваны покрывать основную, наиболее устойчивую и стабильную часть текущих и капитальных бюджетных расходов. Чрезвычайные расходы представляют собой расходы временного характера; их размер также установлен законом (решением) о бюджете в переделах сформированных в составе бюджетов резервных фондов. В составе расходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) Бюджетным кодексом РФ (ст. 81) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций. Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. В указанной статье установлены правовые основы образования и использования резервных фондов; размер данного фонда не может превышать 3% от общего объема расходов бюджета. В федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента РФ (ст. 82 БК РФ), его размер не может превышать 1% от утвержденных расходов федерального бюджета. Средства резервного фонда Президента Российской Федерации используются для финансового обеспечения непредвиденных расходов, за исключением проведения выборов, референдумов, освещения деятельности Президента Российской    Федерации.    Использование    бюджетных    ассигнований    резервного    фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании указов и распоряжений Главы государства.

Не меньшее значение имеет и экономическая классификация бюджетных расходов. По экономическому содержанию бюджетные расходы подразделяются на текущие и капитальные расходы. Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование. К текущим расходам относятся такие расходы, как заработная плата, приобретение услуг, транспортные услуги, коммунальные услуги.

Однако даже своевременного и полного финансирования всех текущих расходов, направленных на поддержание жизнедеятельности общества, недостаточно. Для его нормального развития необходимы капитальные расходы. Капитальные расходы бюджетов -часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. К капитальным расходам относится капитальное строительство, капитальный ремонт, приобретение оборудования, инвентаря длительного пользования и земли.

Действующим бюджетным законодательством бюджетные кредиты выведены из состава расходов бюджетов, но в теории придерживаются вышеприведенной классификации и включают бюджетные кредиты в состав капитальных расходов бюджетов. Это объясняется тем, что бюджетные кредиты предоставляются на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены законами (решениями) о бюджете (ст. 93.2 БК РФ).

Объем расходов соответствующего бюджета определяется и утверждается постатейно. Бюджетные средства выделяются конкретным получателям бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Среди капитальных расходов бюджетов выделяются:

а)         расходы, предназначенные для инвестиций в объекты капитального строительства государственной   собственности   Российской   Федерации,   государственной   собственности субъектов Федерации  и  муниципальной собственности  в форме капитальных вложений  в основные   средства   государственных   (муниципальных)   учреждений   и   государственных (муниципальных)     унитарных     предприятий;     предусматриваются     в     соответствии     с долгосрочными    целевыми    программами,    а    также    нормативными    правовыми    актами соответственно   Правительства   Российской   Федерации,   высшего   исполнительного   органа государственной  власти  субъекта  Российской  Федерации,  местной администрации либо в установленном    указанными    органами    порядке    решениями    главных    распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов;

б)         средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов юридическим лицам; могут    предоставляться     только    за     счет    средств     целевых    иностранных     кредитов (заимствований),  в  случае  реструктуризации  обязательств  (задолженности)   юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам.

Таким образом, именно капитальные расходы способствует созданию и расширению социально-экономической инфраструктуры.

Бюджетные расходы делятся по территориальному признаку в соответствии с бюджетным устройством РФ. Распределение расходов между уровнями бюджетной системы строится на определенных принципах. Н.И. Химичева называет в числе этих принципов:

а)         соответствие состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, ее субъектов или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б)         учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в)         учет значения мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет*(91).

Данный перечень принципов необходимо дополнить принципами бюджетной системы РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ:

а)         принцип единства  бюджетной  системы  Российской  Федерации, основу которого составляет единство бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления  и  исполнения  расходных обязательств,  осуществления  расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

б)         принцип   сбалансированности   бюджета.   При   формировании   расходной   части бюджета концептуально закладывается принцип сбалансированного бюджета. Соблюдение этого принципа требует тщательного рассмотрения планируемых расходов на предмет их эффективности, приоритетности, экономической целесообразности;

в)         принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Он означает,   что   участники   бюджетного   процесса    в   рамках   установленных   бюджетных полномочий   должны   исходить   из   необходимости   достижения   заданных   результатов   с использованием   наименьшего  объема  средств  или  достижения  наилучшего  результата  с использованием определенного бюджетом объема средств;

г)         принцип  общего  (совокупного)  покрытия  расходов бюджетов.  Данный  принцип означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета (за исключением установленных законом (решением) о бюджете особых условий);

д)         принцип   прозрачности   (открытости)   означает   обязательное   опубликование   в средствах  массовой   информации  утвержденных  бюджетов  и  отчетов  об  их  исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов;

е)         принцип   достоверности   бюджета   означает   реалистичность   расчета   доходов   и расходов бюджета;

ж)        принцип   адресности   и   целевого  характера   бюджетных  средств  означает,   что бюджетные средства доводятся до получателей бюджетных средств с указанием  цели их (средств) использования;

з)         принцип   подведомственности   расходов   бюджетов   означает,   что   получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные средства только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся;

и) принцип единства кассы означает, что все кассовые поступления зачисляются и все кассовые выплаты производятся с единого счета бюджета.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.